1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05557-00 Accionante: MILVIAN DE JESÚS LUNA LINARES Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial — subsidiariedad – recurso extraordinario de unificación. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 8 de septiembre de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Milvian de Jesús Luna Linares, por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa. Con la solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al «respeto del precedente judicial». 2.
La anterior transgresión se la adjudica a la sentencia del 10 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Putumayo que revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 Samai.
Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionado al Tribunal Administrativo del Putumayo y al Juzgado Primero Administrativo de Mocoa. Asimismo, se dispuso la vinculación del Departamento del Putumayo y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.. Esta última, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.
Accionante: Milvian de Jesús Luna Linares Accionados: Tribunal Administrativo del Putumayo y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05557-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho promovida contra el Departamento del Putumayo. En su lugar, el tribunal negó lo pretendido por el actor3. 3.
La parte actora formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA.- Que se tutele el derecho constitucional fundamental al debido proceso y al respeto del precedente judicial, entre otros, vulnerados por el Tribunal Administrativo del Putumayo con ocasión de la expedición del Sentencia de Segunda instancia del 10 de julio de 2025, dentro del Proceso No. 860013331001-2022-00244-01, por el cual revoca la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa que concedía las pretensiones de la demanda.
SEGUNDA. - Como consecuencia de lo anterior, solicito que se decrete la inaplicación de la Sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Putumayo, correspondiente al Proceso No. 860013331001-2022-00244-01 del 10 de julio de 2025, notificada el 11 de julio de 2025, por el cual revoca la sentencia del 18 de diciembre de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa y que se ordene la plena validez y que quede en firme la Sentencia de primera instancia. TERCERA. - Los demás pronunciamientos que el Despacho haga sobre derechos vulnerados que considere pertinentes. 1.2.
Hechos 4. La señora Luna Linares fue vinculada en calidad de auxiliar administrativo, código 407, grado 6, a la Institución Educativa Fray Bartolomé de Igualada de Sibundoy, Putumayo, por medio de Resolución 28 de marzo de 1994 de la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo. Actualmente se encuentra adscrita al sector educativo de dicho municipio bajo el régimen retroactivo de cesantías. 5.
El 10 de mayo de 2016, solicitó el pago parcial de cesantías para reparar su vivienda. La Secretaría de Educación del Putumayo ordenó el pago de las cesantías en febrero de 2019. Sin embargo, este solo se hizo efectivo el 24 de mayo del mismo año, motivo por el cual se habrían excedido los plazos establecidos por la Ley 1071 de 2006. 6.
En febrero de 2022, la actora solicitó ante dicha autoridad el reconocimiento de la sanción moratoria correspondiente. Sin embargo, la secretaría negó la petición mediante el Oficio PUT2022EE009283 del 11 de abril de 2022. 7. La actora promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó que se declarara la nulidad de dicho acto administrativo.
El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante fallo del 18 de diciembre de 2023, 3 En el proceso con radicado 86001-33-31-001-2022-00244-00/01 Accionante: Milvian de Jesús Luna Linares Accionados: Tribunal Administrativo del Putumayo y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05557-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del oficio enjuiciado.
Concluyó que el Departamento del Putumayo expidió de forma tardía la resolución que reconocía las cesantías solicitadas el 10 de mayo de 2016, debido a que dicho acto se dictó el 19 de febrero de 2019. En tal sentido, consideró que se excedió el plazo en 15 días legales, motivo por el cual se debía aplicar lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018.
De conformidad con este fallo, en caso de actos extemporáneos, la sanción moratoria empieza a correr 70 días hábiles después de radicada la solicitud, sin que se contabilice el plazo de notificación. 8. Inconforme, el Departamento del Putumayo presentó recurso de apelación. Mediante fallo del 10 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo del Putumayo revocó la decisión de primera instancia. Consideró que, dado que la actora estaba vinculada al régimen retroactivo de cesantías, no procedía reconocer ni pagar la sanción moratoria, propia del régimen anualizado.
Esto, en la medida en que se acreditó que la señora Luna Linares se vinculó a la entidad territorial demandada con anterioridad al 31 de diciembre de 1996, esto es, antes de la entrada en vigor de la Ley 344 de 1996, cuerpo normativo que consagra el régimen anualizado de cesantías, de conformidad con su artículo 13. 9. Puso de presente que, para los servidores públicos que, como en el caso de la actora, se hubieren vinculado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley y que se encontraban cobijados por el régimen de cesantías con retroactividad, el Decreto 1582 de 1998, en su artículo 3, estableció el procedimiento para aquellos que quisieran acogerse voluntariamente al régimen anualizado.
Argumentó que, sin embargo, la señora Luna Linares no acreditó que se hubiera acogido a este sistema de manera expresa y voluntaria. En dicha medida, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado4, afirmó que a la demandante no le asistía el derecho al reconocimiento por mora el pago de las cesantías, debido a que dicha penalidad fue prevista exclusivamente para quienes se encontraban en el régimen de liquidación anualizado.
Por tanto, concluyó que el juez de primera instancia debió fundamentar su análisis en las leyes 10 de 1934, 6 de 1945 y 65 de 1946, de conformidad con lo indicado en la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023. 1.3. Sustento de la vulneración 10. La parte actora indicó que el Tribunal Administrativo del Putumayo incurrió en desconocimiento del precedente de las siguientes sentencias: • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena.
Sentencia de unificación del 18 de julio de 2018. Radicado núm. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). M.P. Sandra 4 Citó la siguiente sentencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de febrero de 2022. Radicado num. 08001-23-33-000- 2015-00812-01 (5860-2019). M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Accionante: Milvian de Jesús Luna Linares Accionados: Tribunal Administrativo del Putumayo y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05557-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lisset Ibarra. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena.
Sentencia de unificación del 27 de marzo de 2007. Radicado núm. 760012331000200002513 01. (2777-2004). • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 14 de diciembre de 2015. Radicado núm. 66001-23-33-000-2013-00189-01(1498-14). M.P Gerardo Arenas Monsalve. 11. Afirmó que la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 unificó el asunto relacionado con la «sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías – aplicación de la Ley 1071 de 2006».
Señaló que este asunto se diferencia del reconocimiento de sanción moratoria por la no consignación de cesantías en el fondo privado hasta el 14 de febrero de cada año, ordenado por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 12. Argumentó que, por tanto, el Tribunal Administrativo del Putumayo aplicó indebidamente el precedente de la sentencia del 17 de febrero de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
Lo anterior, en la medida en que, en este fallo, se resolvía una demanda mediante la cual se solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria por dicha falta de consignación al fondo privado. En tal medida, la actora sostuvo que se diferencia de su situación, en la medida en que en dicho caso, no se solicitó el pago total o parcial de cesantías, motivo por el cual consideró que la aplicación de tal sentencia fue descontextualizada. 13.
Indicó que, con ello, la autoridad judicial accionada desconoció las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 1.4. Intervenciones 14. El Tribunal Administrativo del Putumayo solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, pues, a su juicio, en el asunto no se configuran ninguna de las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
A su vez, narró a detalle las actuaciones surtidas en el trámite ordinario y el fundamento de la decisión cuestionada. 15. El Departamento del Putumayo solicitó que se declarara la improcedencia de la presente acción, en la medida en que la actora contaba con el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial para la defensa de sus garantías.
Indicó que, al ser un asunto de carácter laboral, la señora Luna Linares no tenía limitación alguna relacionada con la cuantía para promover dicho mecanismo. Agregó que, sin embargo, perdió la oportunidad procesal para ello, pues el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011 establece que el término para interponer dicho recurso es de 10 días desde la ejecutoria de la sentencia en Accionante: Milvian de Jesús Luna Linares Accionados: Tribunal Administrativo del Putumayo y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05557-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestión. II.
CONSIDERACIONES 16. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por Riopaila. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se supera el requisito general de subsidiariedad. 2.1. Caso concreto 2.1.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 17.
El Consejo de Estado5 y la Corte Constitucional6, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales7 y a la configuración de algún defecto especial8 en el que puede incurrir una autoridad judicial. 18. De no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.
Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 19. En el caso estudiado, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia, como pasa a exponerse. 20.
Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 21. La Sala advierte que la señora Milvian de Jesús Luna Linares está legitimada en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela al 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 7 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 8 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Milvian de Jesús Luna Linares Accionados: Tribunal Administrativo del Putumayo y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05557-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haber sido la demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto del presente mecanismo.
A su vez, se evidencia que el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa y el Tribunal Administrativo del Putumayo están legitimados en la causa por pasiva al ser las autoridades que dictaron las providencias de primera y segunda instancia, respectivamente, en dicho trámite. Sin embargo, se advierte que la sala estudiará únicamente lo correspondiente a la sentencia proferida por el tribunal, al ser esta la que dio fin a tal proceso. 22.
Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa. En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales9: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo10 y eficaz11; y, ii) como mecanismo de protección transitorio. 23.
La Sala evidencia que la actora consideró que el Tribunal Administrativo del Putumayo incurrió en desconocimiento del precedente judicial establecido por las sentencias de unificación del 27 de marzo de 200712 y del 18 de julio de 201813, ambas proferidas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de estado, motivo por el cual, a su juicio, aplicó indebidamente la sentencia del 17 de febrero de 2022 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, la cual fundamentó la decisión enjuiciada. 24.
Al respecto, es preciso indicar que el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial fue creado por la Ley 1437 de 2011 con el objetivo de respetar el valor normativo y obligatorio de las sentencias de unificación de jurisprudencia proferidas por el Consejo de Estado. Al respecto, los artículos 256, 257 y 258, normas aplicables al caso concreto, establecen:
ARTÍCULO 256. FINES. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.
ARTÍCULO 257. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011. […] 9 Corte Constitucional, Sentencia T-183 de 2024. 10 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».
Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 11 La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. 12 Radicación núm. 76001-23-31-000-2000-02513-01. 13 Radicación núm. 73001-23-33-000-2014-00580-01. Accionante: Milvian de Jesús Luna Linares Accionados: Tribunal Administrativo del Putumayo y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05557-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 258.
CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. 25. Así, si un tribunal administrativo se aparta sin justificación alguna de las sentencias de unificación de jurisprudencia proferidas por esta Corporación, la ley prevé que las partes pueden interponer el recurso extraordinario de unificación para que el Consejo de Estado determine si fue o no desconocida dicha sentencia. 26.
En este orden de ideas, se observa que la inconformidad de la tutelante con la decisión dictada por el Tribunal Administrativo del Putumayo en la sentencia del 10 de julio de 2025 se centra en considerar que se desconoció el precedente establecido en dos sentencias de unificación del Consejo de Estado. Al respecto, se advierte que en el expediente digital no obra prueba alguna de que la interesada haya interpuesto el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial. 27.
La Sala considera que era obligatorio para la parte accionante presentar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de controvertir lo decidido en la sentencia reprochada. Esto, con el objeto de que el juez competente determine si, en efecto, el tribunal demandado adoptó una decisión opuesta al criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su calidad de órgano de cierre en la materia.
Lo anterior, con el fin de que la acción de tutela no reemplace los recursos previstos por el legislador. 28. La sala tampoco advierte la existencia de un perjuicio irremediable que permita la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio. De los elementos de convicción que obran en el expediente no es posible señalar que existe alguna situación de debilidad manifiesta que imprima la necesidad de adoptar órdenes urgentes para la protección de derechos fundamentales. 29.
Finalmente, esta Sección no pasa por alto que, además del defecto por desconocimiento del precedente de dichas sentencias de unificación, la actora alegó la desatención de la sentencia del 14 de diciembre de 2015, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado –la cual no es una sentencia de unificación–. A su vez, sostuvo que se inaplicó las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 30.
No obstante, en el presente asunto, el estudio de tales argumentos no puede llevarse a cabo de manera independiente al análisis del desconocimiento del precedente de las sentencias de unificación. Lo anterior, dado que la controversia no podría ser resuelta sin aplicar el criterio unificado que en materia del régimen de sanción moratoria por el pago tardío de cesantías dictó el órgano de cierre en la materia. 31.
A su vez, se advierte que, en relación con dichos motivos expuestos en el escrito de tutela, el actor tampoco cumplió con la carga argumentativa requerida, Accionante: Milvian de Jesús Luna Linares Accionados: Tribunal Administrativo del Putumayo y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05557-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 215 de 2022.
Lo anterior, debido a que la señora Luna Linares se limitó a mencionar que se desatendió la sentencia del 14 de diciembre de 2015, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y que se inaplicó las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, sin argumentar mínimamente las razones por las cuales considera que el tribunal accionado habría incurrido en tales defectos y, por contera, habría afectado sus garantías iusfundamentales. 32.
En tal sentido, el examen del yerro alegado trasciende la órbita de competencia de esta autoridad constitucional, pues es el juez del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial quien debió determinar si en el caso en concreto hubo un desconocimiento de las reglas de derecho establecidas en los fallos de unificación en cuestión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por la señora Milvian de Jesús Luna Linares.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx