Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia 8 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Pretensiones La Universidad de Antioquia, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución 448 del 19 de julio de 2001, por medio de la cual ordenó pagar al demandado el valor de la diferencia no reconocida por el Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS) al determinar el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez en aplicación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a partir del 1 de noviembre de 2000.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al accionado restituir las sumas pagadas con ocasión del reconocimiento efectuado a través del acto administrativo demandado, por valor de $ 276.369.866; desde el 1 de noviembre de 2000 hasta el 31 mayo de 2001. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes:
PRIMERO: El señor Luis Hernando Castrillón Agudelo, estuvo vinculado con la Universidad de Antioquia desde el 3 de abril de 1972 como empleado público hasta el 31 de octubre de 2000, fecha a partir de la cual se le aceptó la renuncia.
SEGUNDO: Antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia, sin efectuar deducción alguna, reconocía las pensiones de sus empleados con base en todo lo devengado, teniendo como referentes normativos las Leyes 6ª de 1945 y 4ª de 1966 y los Decretos 1743 de 1966 (reglamentario de la Ley 4 de 1966) y 1848 de 1969.
TERCERO: Con la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, artículo 151 de la Ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia afilió a todos sus empleados al Instituto de Seguros Sociales, entre ellos al señor LUIS HERNANDO CASTRILLÓN AGUDELO, por quien realizó los aportes correspondientes a la mencionada entidad por los riesgos de invalidez, vejez y muerte.
Así mismo, en virtud del Decreto 2337 de 1996, mi poderdante perdió competencia para continuar asumiendo el pago de las pensiones.
CUARTO: De conformidad con el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia tenía la firme convicción que todo aquel que se encontrara en régimen de transición y que a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones le hiciera falta menos de diez (10) años para adquirir la pensión de vejez, el Seguro Social le debía reconocer la prestación económica con base en todo lo devengado, incluyendo las primas de navidad, servicios y vacaciones, lo cual entendía como una excepción a la regla general contenida en el artículo 33 de la misma Ley, según la cual las pensiones se liquidaban sobre los mismos factores que sirvieron de base para calcular las cotizaciones.
QUINTO: El Instituto de Seguros Sociales como entidad competente para dicho efecto, le reconoció la prestación económica de vejez al señor LUIS HERNANDO CASTRILLÓN AGUDELO, mediante Resolución 3939 del 19 de abril de 2001, en cuantía mensual de $ 2.110.349, a partir del 1 de noviembre de 2000, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones.
SEXTO: Con el objeto de participar en la financiación de la pensión de vejez del señor LUIS HERNANDO CASTRILLÓN AGUDELO, a cargo del Seguro Social, ahora Colpensiones, la Universidad de Antioquia reconoció y autorizó el pago del bono pensional a su nombre, mediante la Resolución Administrativa 18078 del 14 de noviembre de 2000, por valor de $ 374.083.000, de los cuales correspondió a la Universidad la suma de $327.030.000, que consignó a la entidad pensionadora (sic), esto es, al entonces Seguro Social.
SÉPTIMO: Ante el desconocimiento del Seguro Social, de la inclusión en la liquidación de la pensión de vejez de las primas de navidad, servicios y vacaciones, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la cual dispuso en sus artículos 1º y 3°: “ARTÍCULO PRIMERO: Subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha Ley, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio, o por orden judicial, asuma la misma.
(…)
ARTÍCULO TERCERO: La Universidad continuará con las acciones administrativas y judiciales necesarias, a fin de que el Instituto de Seguros Sociales asuma debidamente su obligación.”
OCTAVO: La Resolución Rectoral 12094 de 1999, fue reglamentada por la Resolución Administrativa 16628 de 1999, la cual estableció como sus destinatarios, los empleados públicos docente y no docentes de la Universidad, que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir el derecho a la pensión, y que ésta no les fuera reconocida teniendo en cuenta el promedio de lo devengado por el servidor, conforme lo ordena el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
NOVENO: Además, con sustento en la Resolución Rectoral 12094 y la Resolución Administrativa 16628, ambos actos administrativos generales expedidos en 1999, la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA emitió la Resolución Administrativa 448 del 19 de julio de 2001, en la que ordenó: “ARTÍCULO PRIMERO: “Pagar el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, al señor LUIS HERNANDO CASTRILLÓN AGUDELO, identificado con la cédula de ciudadanía 8.260.532, así: A PARTIR DE SUBROGACION MENSUAL RETROACTIVO 1 de noviembre a 31 de diciembre de 2000 $523.424 $ 1.064.499 1 de enero a 30 de junio de 2001 $569.224 $3.415.584 El valor de la subrogación se incrementará anualmente, según lo establecido en la Ley 100 de 1993, hasta que el Seguro Social lo reconozca, bien motu proprio, o por orden judicial.”
DÉCIMO: Los pagos efectuados por la Universidad de Antioquia al señor LUIS HERNANDO CASTRILLÓN AGUDELO desde el 1 de noviembre de 2000 hasta el 31 de mayo de 2021, ascienden a la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y SEIS MILLONES TRECIENTO SESENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS ($ 276.369.866), tal como consta en el certificado expedido por la Universidad de Antioquia el 8 de junio de 2021.
UNDÉCIMO: La Universidad adelantó diversos trámites ante el Seguro Social, y posteriormente ante Colpensiones, tendientes a que la administradora de pensiones incluyera las primas de navidad, servicios y vacaciones en la liquidación de la pensión de los servidores universitarios, que cumplían lo preceptuado en el artículo 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993 […];
DÉCIMO SEGUNDO: La Resolución Rectoral 12094 de 1999 fue demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia, cuya demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia, con radicado 2009-01178, M.P. Juan Guillermo Arbeláez Arbeláez, quien en sentencia del 10 de octubre de 2013 indicó que la Resolución atacada no estaba creando una discriminación sino que ofrecía un tratamiento igualitario a un grupo de personas que se encontraban en los supuestos fácticos establecidos en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siendo justificable para la época en que se profirió la Resolución, la interpretación de la Universidad.
La referida providencia fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, mediante sentencia del dieciséis (16) de abril de 2015, con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez.
DÉCIMO TERCERO: Mediante la Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, se derogó su similar 12094 del 4 de mayo de 1.999, “por la cual la Universidad se subroga en una obligación del Instituto de Seguros Sociales, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1.993”, estableciendo en su artículo segundo la orden a la Vicerrectoría Administrativa de resolver las situaciones de carácter individual y concreto, creadas a partir de la Resolución 12094 antes mencionada, conforme a los principios, normas jurídicas y jurisprudencia vigentes en la materia.
DÉCIMO CUARTO: La Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, fue demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia, proceso que fue de conocimiento del Tribunal Administrativo de Antioquia, con radicado 2012-00945, M.P. Beatriz Elena Jaramillo, quien en sentencia del 17 de octubre de 2013 negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la Universidad actuó con mera liberalidad al subrogarse en un deber que no le correspondía, por lo que no está obligada a mantener en el tiempo el acto administrativo. […] Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, artículo 48; adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005;
Ley 4 de 1992, artículo 10; Decreto 1158 de 1994, artículo 1; Ley 100 de 1993, artículos 18, inciso 3º; 131 en concordancia con el Decreto 2337 del 1996, artículo 4º y 151, concordante con los Decretos 1068 de 1995, artículo 5, y el Acto Legislativo 01 de 2005. Frente al concepto de violación, señaló que, existe el derecho a obtener en la liquidación de la pensión de vejez, la inclusión de las primas de navidad, servicios y vacaciones.
Así, si al momento de expedirse la Resolución rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 y reglamentarse la misma, a través de la Resolución administrativa 16628 del 25 de junio de 1999, no se encontraba vigente el Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, el contenido de la Resolución rectoral 12094 de 1999 presenta una inconstitucionalidad sobreviniente, si se tiene en cuenta que esta se contrapone al texto constitucional.
Expresó que, en su momento, cuándo la Universidad interpretó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, diferenció los conceptos devengado y cotizado; con la expedición del Acto legislativo 01 de 2005 y el Decreto 1158 de 1994, sumado a las diferentes interpretaciones dada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado quedó cuestionada la posibilidad de liquidar las pensiones con base en todo lo devengado.
Sostuvo que el régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993 no incluyó el ingreso base de liquidación (IBL), por ello, la liquidación debió hacerse con fundamento en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, tomando como base el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiese cotizado el afiliado en los últimos 10 años, anteriores al reconocimiento de la pensión; por ello, la resolución demandada no se ajusta a esta interpretación. Agregó que era una obligación de la universidad como empleadora realizar la afiliación de su personal al sistema general de pensiones, al expedirse el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996, todos los que tenían vínculo laboral con la universidad habían sido afiliados al sistema desde el 1º de julio de 1995 y a cargo del ente educativo solamente se encontraban las personas que al 31 de diciembre de 1996 hubieran cumplido tanto edad como el tiempo de servicios; o que a dicha fecha se encontraran desvinculados de la entidad, habiendo cumplido el tiempo de servicios y estuvieran a la espera de llegar a la edad exigida para gozar de la pensión de vejez.
Precisó que el demandado había sido afiliado al sistema desde el 1º de julio de 1995, por ello, no existía obligación pensional por parte de la universidad. Por lo tanto, el ente universitario no está no está obligada a cubrir esa parte de la pensión que inicialmente subrogó temporalmente y, por ende, está legitimada para demandar la nulidad de la Resolución 448 del 19 de julio de 2001. 1.3.
Suspensión provisional La parte actora solicitó la suspensión provisional de la resolución acusada al considerar que vulneraba el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 numeral 6, el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 4ª de 1992, artículo 10, Ley 30 de 1992, artículo 77, Ley 100 de 1993, artículos 18 inciso 3 y 228, Decreto 1158 de 1994, artículo 1; al interpretar de manera errónea el contenido del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Sostuvo que, no es la entidad competente para el reconocimiento realizado por la Resolución 448 del 19 de julio de 2001, pues de conformidad con los artículos 5, 131 y 151 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 1068 de 1995, y el Decreto 2337 de 1996, que asignan la competencia para el reconocimiento de las pensiones, la misma le corresponde a la administradora de pensiones, a la que se encontrara afiliado el empleado, en este caso el Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 3 de marzo de 2022, decretó la suspensión provisional del acto administrativo censurado, argumentando que al parecer el acto administrativo fue expedido sin competencia, pues la Universidad de Antioquia no tenía facultad para realizar reconocimientos de carácter pensional, ni para establecer el régimen de pensiones por actos administrativos. 1.4 Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por cuanto gozan de legalidad y en ningún momento contraría el ordenamiento jurídico, ni mucho menos el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005.
Sostuvo que la Universidad de Antioquia de manera unilateral y voluntaria efectuó el reconocimiento económico, que debía realizar el fondo de pensiones y procedió a establecer el valor de la mesada pensional, dando aplicación al inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que dicho texto normativo da mayor claridad sobre la forma de cómo se debe liquidar la pensión a quiénes les faltaran menos de 10 años para acceder a la prestación. Afirmó que el actuar de la Universidad solo pretendió que el trabajador no se viera afectado en sus ingresos y calidad de vida, al momento de que su pensión de vejez fuera asumida por el sistema general de pensiones, en el cual el valor de la mesada pensional, por virtud de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, es inferior al que anteriormente reconocían de manera directa los empleadores como pensión de jubilación. Refirió que no es cierto que la universidad se haya abrogado competencias, lo que hizo fue subrogarse, frente a un derecho cierto del pensionado y de manera temporal, por una situación de caso fortuito.
En este sentido, no puede alegar la falta de competencia para expedir el acto porque entonces habría una usurpación de funciones públicas, por lo que estaría incursa en la comisión de un delito. Señaló que no hay lugar a que el señor Luis Hernando Castrillón Agudelo sea condenado a restituir a la Universidad de Antioquia alguna suma de dinero, pues se reitera, el reconocimiento fue efectuado por la demandante de manera libre y voluntaria, sin que el demandado haya efectuado actos ilegales con el fin de defraudarla o haya obrado de mala fe con su antiguo empleador.
Además, no debe condenarse en costas al demandado. Propuso como excepciones: legalidad del acto demandado, buena fe, cobro de lo no debido, prescripción e improcedencia de condena en costas. 1.5 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 8 de marzo de 2023, decidió: […] INAPLICAR por inconstitucionalidad la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999.
SE DECLARA la nulidad de la Resolución Administrativa No. 448 del 19 de julio de 2001, por medio de la cual se ordena un pago, expedida por la Universidad de Antioquia. DECLARAR infundadas las excepciones de mérito formuladas por la parte demandada. DECLARAR que no hay lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe. SIN condena en costas. […] Los argumentos expresados por el tribunal fueron los siguientes: Indicó los servidores públicos que prestaban sus servicios en las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, para el 30 de junio de 1995 debían encontrarse afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, por tratarse de empleados que, en los términos del artículo 15 de la Ley 100 de 1993, era mandatorio se acogieran a la unificación sistemática creada por la mentada norma.
Afirmó que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para pronunciarse sobre la liquidación de un reconocimiento pensional en favor del señor Luis Hernando Castrillón Agudelo, en este caso respecto al presunto derecho que le asistía a una mesada superior a la otorgada por el ISS con base en la inclusión de factores salariales devengados no computados por la administradora de pensiones, facultad que recaía en el Instituto de Seguros Sociales por tratarse del ente de previsión al que se realizaban las respectivas cotizaciones a pensión. Precisó que el Sistema General de Pensiones, consagrado en la Ley 100 de 1993, se aplica conservando y respetando todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos, conforme a las disposiciones normativas anteriores, para quienes a la fecha de vigencia de la ley cumplieron los requisitos para acceder a una pensión, o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general Expuso que el acto administrativo demandado, adolece de ilegalidad por la causal de expedición sin competencia, toda vez que la Universidad de Antioquia no era la encargada de reconocer en todo o parte pensiones a sus empleados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; por lo que no tenía facultad legal para asumir el pago de las diferencias de las mesadas pensionales entre lo que consideraba el establecimiento de educación superior que debía pagarse al pensionado de incluirse todos los factores salariales devengados en el IBL, y lo que pagaba el ISS por dicho concepto.
En cuanto a la inaplicación por inconstitucionalidad de la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, señaló que, a pesar de que la Resolución Rectoral no ha sido declarada nula por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, consideró que era procedente su inaplicación, por lo que se tuvo en cuanta en el sub examine por cuanto, la demandante no tenía competencia alguna para fijar el régimen pensional de sus empleados.
Frente al reintegro de las sumas percibidas, se negó la pretensión porque la entidad no demostró la mala fe de la conducta desplegada por el demandado, no existen elementos probatorios de los que se demuestre que el señor Castrillón Agudelo haya actuado de mala fe, o en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, que comprometan la honestidad, puesto que de acuerdo con el artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario. 1.6.
Recurso de apelación La Universidad de Antioquia presentó apelación parcial pues aunque comparte la decisión de declarar la nulidad del acto enjuiciado, no es de recibo lo decidido frente al restablecimiento del derecho, al considerar que no había quedado desvirtuada la buena fe que se presume en la actuación desplegada por el demandado ante el reconocimiento hecho por la Universidad.
Manifestó que la demandante ha realizado múltiples acciones encaminadas a apoyar a sus ex – servidores para que les sea reliquidada su pensión de vejez con base en todo lo devengado, ya que el pensionado percibió ese valor a sabiendas que tenía carácter temporal y que no era beneficiario de esos factores, además sin el mayor interés por adelantar acciones administrativas y judiciales con el fin que la administradora asumiera esa carga.
Por lo tanto, solicitó revocar la decisión en cuanto a la negativa respecto de la restitución de las sumas pagadas a favor del demandado. 1.7 Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Con auto de 22 de marzo de 2024, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. Igualmente deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante. 2.2. Problema jurídico Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si la Universidad de Antioquia carecía de competencia para reconocer en favor del ciudadano demandado la diferencia resultante entre lo pagado por Colpensiones por concepto de pensión de jubilación y lo calculado por aquella si esta administradora de pensiones hubiese tenido en cuenta en el ingreso base de liquidación pensional la totalidad de los factores salariales devengados por su trabajador; y de ser cierta dicha hipótesis, (ii) si hay lugar a ordenar el reembolso de las sumas que ha sufragado aquella institución de educación superior al accionado.
Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2.; Hechos probados; y 2.3. Solución al caso concreto. 2.3. Marco normativo 2.3.1. Competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos en la Ley 100 de 1993 El Decreto 1848 de 1969 radicaba la obligación de reconocer y pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos en cabeza de la entidad de previsión a la que se encontraba afiliado el servidor o, en su defecto, la última entidad pública empleadora.
Más adelante, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Seguridad Social, que estableció la obligatoriedad de afiliar a este a todas las personas vinculadas por contrato de trabajo o como servidores públicos. Para estos últimos, el Decreto 691 del 29 de marzo de 1994 dispuso incorporar al Sistema General de Pensiones a los siguientes servidores públicos: «a) Los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República».
Posteriormente, el Decreto 692 de 1994 precisó que la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones del Sistema General de Pensiones sería la administradora; y el Decreto 1068 de 1995 estableció que a más tardar el 30 de junio de 1995 los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital debían seleccionar a cuál de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 se afiliarían para efectos de cotización a pensión. Finalmente, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 fijó el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial y ratificó lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995.
En conclusión, para el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos debían estar afiliados al Sistema General de Pensiones, por lo tanto y en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, le corresponde a la administradora de pensiones recibir las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente, y reconocerla o reliquidarla según sea el caso. 2.4.
De lo probado en el proceso Obran en el expediente los siguientes documentos: 1. Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999, expedida por la institución universitaria que se subrogó en una obligación del ISS en relación con la parte que le correspondía asumir en favor de los servidores de la entidad beneficiarios del régimen de transición que al momento de entrada en vigor el Sistema General del Pensiones les faltaba menos de diez (10) años para adquirir el derecho; y que, por tanto, debía habérseles liquidado las pensiones de vejez con el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta conforme lo indica el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 «ordenó el ajuste de las pensiones que ya habían sido reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales a los servidores que se encontraban en la situación descrita y a quienes les fuera otorgado el derecho a partir de la fecha de emisión de la resolución rectoral, de ahí que se consideraran las primas de navidad, vacaciones y semestral como factor computable en la base de liquidación». 2.
Resolución 16628 de 25 de junio de 1999, a través de la cual la institución demandante reglamentó la resolución anterior. 3. Resolución 35823 de 17 de octubre de 2012, de la accionante que derogó la 12094 de 04 de mayo de 1999, “por haber emergido varias decisiones judiciales en las que se declaró la inexistencia de la obligación de parte del Instituto de Seguros Sociales para liquidar las pensiones de vejez con inclusión de todo lo devengado por los servidores públicos beneficiados con el régimen de transición que les faltaren menos de diez (10) años para pensionarse”. 4.
Certificado de pagos emanado de la Universidad de Antioquia del 2 de junio de 2021, en donde certifica que el señor Luis Hernando Castrillón Agudelo, recibió por concepto de subrogación entre el 1 de noviembre de 2000 y el 31 de mayo de 2021, la suma de $276.369.866,00. 5. Resolución 448 del 19 de julio de 2001 emitida por la Vicerrectoría Administrativa de la Universidad de Antioquia, por medio de la cual dispuso el pago temporal que resultaba de la aplicación del IBL que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que no fue reconocido por el ISS a la demandada a partir del 1 de noviembre de 2000, hasta que éste lo asumiera muto propio o por orden judicial. 6.
Resolución 3939 del 19 de abril de 2001, por medio de la cual el Instituto de Seguro Social reconoció la pensión a favor del señor Luis Hernando Castrillón Agudelo. 7. Solicitud del 21 de agosto de 2001 del Vicerrector administrativo de la universidad al ISS, para que se reconociera y pagara a los empleados públicos docentes y no docentes de la universidad la pensión en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 8.
Respuesta del ISS, por Oficio DNC 01148 DEL 25 de febrero de 2002. 9. Solicitud del director de la Universidad a Colpensiones para que reliquidara a los empleados públicos de la institución del 19 de noviembre de 2012. 10. Respuesta de Colpensiones sobre la solicitud de reliquidación de pensiones a los funcionarios de la universidad, de fecha 4 de febrero de 2013. 11.
Acta de reunión del 12 de mayo de 2015 entre la gerencia de Colpensiones y la rectoría de la Universidad de Antioquia, con el fin de definir la reliquidación de las pensiones del personal de la universidad, que se encontraba en régimen de transición y le hacía falta menos de 10 años para pensionarse. 12. Hoja de vida del ciudadano demandado con fotocopia de los siguientes documentos: Oficio 0423 de 27 de abril de 1972, por el que se le comunica nombramiento, Comunicación interna del 18 de septiembre de 2010 de la Secretaria General de la universidad al demandado sobre la aceptación de la renuncia;
Resolución Administrativa 18078 del 14 de noviembre de 2000 por medio del cual reconoce y autoriza el pago del bono pensional, Resolución 18235 del 13 de diciembre de 2000 por medio de la cual se autorizó el pago de un bono pensional; Resolución 3939 del 19 de abril de 2001 por medio de la cual el Instituto de Seguros Social reconoce una pensión de jubilación a favor del demandado. 2.5.
Solución al caso concreto La parte actora solicita la nulidad del acto administrativo por medio del cual ordenó pagarle a Luis Hernando Castrillón Agudelo el valor de la diferencia no reconocida por el ISS, hoy Colpensiones, al determinar el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez en aplicación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a partir del 14 de mayo de 2001.
El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad del acto acusado al considerar que Luis Hernando Castrillón Agudelo se afilió al Sistema General de Pensiones; por lo que la Universidad de Antioquia perdió competencia para adoptar alguna decisión relacionada con el reconocimiento o la reliquidación de la pensión de vejez que le fue otorgada a la misma; pues, una vez proferido el acto administrativo por medio del cual el ISS, hoy Colpensiones, le reconoció la prestación pensional, era éste el competente para realizar el análisis sobre la procedencia de la inclusión de las primas de servicios, de navidad y de vacaciones en el IBL.
Negó la devolución de las sumas de dinero pagadas con ocasión de la resolución enjuiciada, pues no se había desvirtuado la presunción de buena fe de la demandada al recibirlas, y condenó en costas a la parte vencida. La entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, y pidió que se revoque de manera parcial la sentencia, alegando que negó la pretensión de restablecimiento al considerar que no había quedado desvirtuada dentro del proceso la buena fe que se presume en la actuación desplegada por el demandado ante el reconocimiento hecho por la Universidad.
Conforme se probó en el proceso, por medio de la Resolución 3939 de 19 de abril de 2001, el ISS, hoy Colpensiones, le reconoció a Luis Hernando Castrillón Agudelo una pensión de vejez a partir del 1 de noviembre de 2000. Sin embargo, la Universidad de Antioquia al considerar que no se dio aplicación al ingreso base de liquidación que establece el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se subrogó en parte de la obligación y ordenó pagarle la diferencia a la demandada por Resolución 448 del 19 de julio de 2001, que no reconoció el ISS, hoy Colpensiones.
Ahora bien, la Sala destaca que de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 2, artículo 2 del Decreto 1068 de 1995, los servidores públicos en el orden departamental, municipal, distrital; y por supuesto, el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995; por lo que, a partir de esa fecha, la entidad competente del reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones económicas establecidas en la Ley 100 de 1993, es la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores públicos.
Así las cosas, se considera que en el caso en comento la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse acerca del derecho pensional de Luis Hernando Castrillón Agudelo; y específicamente, en lo relacionado al reconocimiento del mayor valor en su ingreso base de liquidación, (por cuanto que correspondía legalmente al ISS, como entidad previsional o administradora de las cotizaciones realizadas por ésta), asumir el pago de la totalidad de la prestación, máxime cuando tal fondo de previsión fue el que le reconoció la pensión de vejez por Resolución 3939 de 19 de abril de 2001.
Por consiguiente, se considera que el ciudadano demandado debió acudir ante el ISS, hoy Colpensiones, para efectos de discutir o reclamar la aplicación de su ingreso base de liquidación en los términos señalados en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin que la Universidad de Antioquia se subrogara para el cumplimiento de la mencionada obligación. En consecuencia, la Sala comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia en cuanto a que el acto administrativo demandado fue proferido sin competencia por parte de la entidad administrativa que lo expidió y; por tanto, estaba llamado a ser declarado nulo.
Dicho esto, la Sala pasa a definir si procede el restablecimiento del derecho en los términos propuestos por la parte actora. Respecto a la devolución de las sumas de dinero pagadas con ocasión del acto administrativo censurado y declarado nulo en la sentencia de primera instancia, se señala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: «En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico».
Entonces, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la Universidad de Antioquia debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte del ciudadano demandado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe; que, como se ha precisado, se presume.
Por ello, como en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe del demandado, resulta improcedente ordenar la devolución de las sumas pagadas a su favor por virtud del acto censurado. 2.6. Sobre la condena en costas Es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas. III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia proferida el 8 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de 8 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.