Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚM. 15 CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control inmediato de legalidad Número único de radicación: 11001031500020210092200 Acto controlado: Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021 expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021, “[…] [p]or medio de la cual se regulan los costos operativos del programa de Ingreso Solidario […]”, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación. 2 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud1, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión2. Resolución 385 de 12 de marzo de 20203 2. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.
Decreto núm. 417 de 17 de marzo de 2020 3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto núm. 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”. Decreto Legislativo núm. 518 de 4 de abril de 2020 4.
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo núm. 518 de 4 de abril de 2020, “[…] Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
Decreto núm. 637 de 6 de mayo de 2020 1 El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948.
El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. 2 El Comité de Emergencias sobre la COVID-19, mediante declaración de 5 de mayo de 2023, recomendó al Director General de la OMS que la enfermedad por coronavirus COVID-19 es ahora un problema de salud establecido y en curso que ya no constituye una emergencia de salud pública de importancia internacional, recomendación que fue aceptada. 3 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional […]”. 3 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto núm. 637 de 6 de mayo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”. Decreto Legislativo núm. 812 de 4 de junio de 2020 6. El Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto Legislativo núm. 812 de 4 de junio de 2020, “[…] Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021 7. La Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social expidió la Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021, “[…] Por medio de la cual se regulan los costos operativos del programa de Ingreso Solidario […]”. El trámite procesal 8. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 20114, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable. 9.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social remitió a la Secretaría General del Consejo de Estado la Resolución objeto de control, mediante oficio de 5 de marzo de 2021, la cual fue repartida a este Despacho. 10. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 15 de marzo de 2021: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de diez (10) días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el 4 “[ ] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [ ]” 4 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, y vi) requirió a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso. 11.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, mediante mensaje de datos remitido al buzón de correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, el 23 de marzo de 2021, suscrito por el Jefe de Oficina Asesora Jurídica (E), informó sobre la publicación del auto en la página electrónica de la entidad, en cumplimiento de la orden impartida en el auto de 15 de marzo de 2021. 12.
La Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 26 de marzo de 20215. Intervenciones 13. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron escrito de intervención de forma extemporánea. 14.
El Ministerio de Salud y Protección Social que fue invitado no presentó escrito de intervención. Concepto del Ministerio Público 15. El Ministerio Público 6 rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en los siguientes términos: 15.1. En primer lugar, frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen dos de los tres requisitos, comoquiera que es, un acto 5 Los documentos digitales aportados al expediente fueron: i) Decreto 417 del 17 de marzo de 2020; ii) Decreto 518 del 4 de abril de 2020; iii) Decreto 637 del 6 de mayo de 2020; iv) Resolución 975 del 6 de abril de 2020; v) Resolución 1022 del 20 de abril de 2020; vi) Resolución 1066 del 29 de abril de 2020; vii) Resolución 1117 del 14 de mayo 2020; viii) Resolución 1165 del 22 de mayo de 2020; ix) Decreto 812 del 4 de julio de 2020; x) Resolución 1215 del 6 de julio de 2020; xi) Manual operativo de Ingreso Solidario; xii) Resolución 01233 del 10 de junio de 2020; xiii) Resolución 01344 del 24 de julio de 2020; xiv) Protocolo de operación; y xv) Decreto 1690 del 20 de diciembre de 2020. 6 Representado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado 5 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de contenido general y fue expedido en ejercicio de función administrativa, pero no corresponde al desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción, comoquiera que la resolución objeto de control fue expedida en desarrollo de la competencia asignada mediante el Decreto 1690 de 17 de diciembre de 2020 y no como desarrollo de la competencia señalada en los Decretos Legislativos 518 y 812 de 2020, por lo que la resolución objeto de control carece de control inmediato de legalidad. 15.2.
Sin perjuicio de lo anterior, expuso de forma subsidiaria que, en relación con el examen formal, la resolución materia de control cumple con los datos mínimos que permiten su identificación como lo es el número, la fecha, las facultades que se ejercen, el objeto y la firma. 15.3. Y, en segundo lugar, frente al examen material, determinó que la medida adoptada fijó los costos operativos que se pagarán a las entidades financieras u otros operadores que participen en la dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas del programa Ingreso Solidario, con el propósito de sufragar su pago en desarrollo del equilibrio compensatorio que el servicio genera, en dichos términos concluye que no se vulneró ni limitó el núcleo esencial de algún derecho fundamental. 15.4.
Resaltó que, de acuerdo con la motivación del acto, es adoptar disposiciones para implementar, operar y administrar el programa Ingreso Solidario creado para mitigar y contrarrestar los efectos económicos perjudiciales ocasionados por la enfermedad Covid – 19 en los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, especialmente las personas en situación de indigencia, pobreza y vulnerabilidad económica, no previstas en programas estatales previamente existentes. 15.5.
En su criterio, la Resolución atendió el criterio de proporcionalidad, en tanto que, con las medidas adoptadas para garantizar recursos económicos para solventar, en parte, los gastos ordinarios de cada hogar, principalmente el de alimentación y con esto mitigar los efectos económicos de la enfermedad Covid- 6 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.6.
Por último, indicó que la Resolución no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 19947. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 16. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020; v) el Decreto Legislativo núm. 518 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; vi) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto núm. 637 de 2020; vii) el Decreto Legislativo núm. 812 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; viii) el marco normativo internacional, ix) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, x) la Resolución núm. 278 de 2021; xi) el análisis del caso concreto; y xii) las conclusiones.
Competencia de la Sala Especial de Decisión 17. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 378 de la Ley 270 de 7 de marzo de 19969, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 7 "[…] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia […]" 8 “[…] Artículo 37.
De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […] 2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones […]”. 9 “[…] estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 10 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 278 de 2021 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. Problema Jurídico 19. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución núm. 278 de 2021, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico. 20.
En este sentido, se analizará: i) si la resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no a los decretos legislativos 518 y 812 de 2020 y demás normas superiores.
Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción 21. Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. 22.
La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9211, lo siguiente: “[ ] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad.
La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones.
La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica. 11 Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001 8 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma.
Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia. 10.
En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente: - guerra exterior. - grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. - Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. 11.
El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional).
Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [ ]”. Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública 9 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.
Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. 24.
La Corte Constitucional consideró, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/1012, lo siguiente: “[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia. 4.1.1. Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública.
En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la Corte ha señalado que se pueden congregar dichas modalidades cuando los hechos sobrevinientes perturban de forma simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 de la Constitución13. [ ] 4.1.3.
Presupuestos para la declaración. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, establecidos en el artículo 215 constitucional, en concordancia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, son los siguientes14: (1) El presupuesto fáctico alude a hechos sobrevinientes distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que alteren el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.
Además, deben ser de carácter extraordinarios. (2) El presupuesto valorativo refiere a la perturbación o la amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. (3) El juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios que dispone el Estado para conjurar la perturbación o amenaza del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. 12 Corte Constitucional, sentencia C- 252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio; expediente: R.E. 152 13 Sentencia C-135 de 2009. 14 Este punto habrá de profundizarse más adelante. 10 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1.4.
Las facultades excepcionales del Presidente de la República y sus ministros. Conforme al texto constitucional (art. 215), podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Además, los decretos deben referirse a materias que tenga relación directa y específica con el estado de emergencia. Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efectos15.
Finalmente, los decretos legislativos que se dicten tienen carácter permanente, excepto las normas que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […]”. 25. Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”16. 26.
Los estados de excepción indicados fueron regulados mediante la Ley 137, en la cual se establecieron importantes precisiones que serán tenidas en cuenta para resolver el caso sub examine y que se exponen a continuación. 27. El artículo 46 de la Ley 137, sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, estableció lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, 15 Cfr. Sentencia C-135 de 2009. 16 Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas 11 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado.
De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario […]”. 28. Asimismo, el artículo 47 dispuso que en este estado de excepción el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y que, además, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado.
En efecto, en la norma se estableció: “[ ]
ARTÍCULO 47. FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.
PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente [ ]”. 29. Por último, los artículos 48, 49 y 50 regularon: i) el deber de que el Gobierno rinda informe motivado sobre las causas de la declaratoria del estado de emergencia, ii) la reforma, adición o derogación de las medidas adoptadas por parte del Congreso; y iii) la prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.
El Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto núm. 417 de 2020 30. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto núm. 417 de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El Decreto, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 1.
Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis. 12 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 3.
El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, ademas (sic) de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este dectreto (sic), todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas acabo (sic).
Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación […]”17. 31. En su parte considerativa indicó: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo; y iii) la justificación de la declaratoria de estado de excepción y las medidas. Presupuesto fáctico 32. En el presupuesto fáctico se consideró, por un lado: i) la situación de salud pública nacional e internacional derivada del brote de enfermedad por coronavirus, COVID-19, ii) las medidas adoptadas al interior del Estado colombiano con el objeto de afrontar la situación de salud pública derivada de la pandemia, en especial, las resoluciones 380 de 10 de marzo de 2020 y 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de las cuales se dispuso, respectivamente, la adopción de medidas preventivas sanitarias y la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, iii) el reporte de 17 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, según el cual en Colombia se confirmaron 75 casos positivos del nuevo coronavirus COVID-19 y, a nivel mundial, 180.159 casos de contagio confirmados y 7.103 muertes; iv) la tasa de contagio del 2,68 y el porcentaje de afectación de la población colombiana con mayor riesgo; y v) los costos de la atención en salud. 33.
Y, por el otro: i) el impacto económico en los ámbitos nacional e internacional derivados de la pandemia por el nuevo coronavirus, Covid-19, que, según señaló, sería “[…] de magnitudes impredecibles e incalculables […]”, ii) las medidas adoptadas en el orden internacional y nacional con el objeto de superar la crisis, iii) la urgente necesidad de apoyo fiscal al sistema de salud, iv) el posible incumplimiento de pagos y obligaciones por la reducción de los flujos de caja de personas y empresas; v) la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP+ y su menor demanda mundial lo cual implicó un desplome del precio del petróleo, para la referencia Brent; vi) el alza del precio 17 La publicación se realizó en el Diario Oficial núm. 51.259 el 17 de marzo de 2020. 13 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del dólar en los mercados emergentes y países productores de petróleo, como el colombiano, lo que a su vez genera una afectación de diferentes sectores y vii) la necesidad de adoptar nuevas medidas extraordinarias, puesto que las adoptadas no han sido suficientes.
Presupuesto valorativo 34. En el presupuesto valorativo se consideró que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por tal razón, es necesario atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.
Justificación de la declaratoria de Estado de Excepción 35. La justificación de la declaratoria de Estado de excepción se fundamentó en que “[…] ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país […]”.
Además, la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el estado de emergencia, buscó fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. 36.
En ese orden de ideas, era necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por la propagación y mortalidad de la Covid-19, y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación. 14 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia C-145 del 20 de mayo de 202018 37.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 de 2020, en la cual consideró que: 37.1. El Gobierno Nacional utilizó las atribuciones ordinarias para atender las dimensiones sanitarias, económicas y sociales de la pandemia desde múltiples frentes, antes de declarar el estado de emergencia. 38.
La Corte Constitucional concluyó que: “[…] el Gobierno nacional acreditó […] que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social […]”.
Decreto Legislativo núm. 518 de 2020 y sentencia de constitucionalidad 39. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo núm. 518 de 4 de abril de 2020, “[…] Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”. 40.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-174 de 11 de junio de 202019, declaró exequible el Decreto núm. 518 de 2020, en los siguientes términos: 41. Respecto a las competencias atribuidas a las entidades en el marco del Programa Ingreso Solidario, consideró que: “[…] 3.3.1. El Programa Ingreso Solidario se estructura a partir de cuatro tipos de procesos: (i) el proceso regulatorio, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (inciso 5 del artículo 1);
(ii) el proceso de identificación de los beneficiarios, a cargo del Departamento Nacional de Planeación; (ii) la fase de ejecución del gasto, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (incisos 2, 3, 4 y 5 del artículo 1); (iv) finalmente, la fase de ejecución de las operaciones de transferencia, en las que, a través del sistema financiero, se hacen llegar los recursos mo 18 Corte Constitucional, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 19 Corte Constitucional, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 15 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co netarios a los beneficiarios del programa. 3.3.2.
Con respecto a la fase regulatoria, el inciso 5 del artículo 1 establece que, mediante acto administrativo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe concretar las condiciones de ejecución del programa, determinando “el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión (…) los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas”.
Asimismo, según el artículo 5 del decreto, esta entidad tiene la facultad para fijar los precios y tarifas de los productos brindados por las entidades financieras, los sistemas de pago y operadores móviles. […]” 42. En relación con la competencia atribuida al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para fijar la tarifa por los servicios que presten las entidades del sistema financiero y los operadores de telefonía, consideró que la misma se funda en “[…] la necesidad de determinar ágilmente un esquema de pago uniforme y homogéneo para todas las entidades que participan en las operaciones de transferencia, que sea consistente tanto con los costos objetivos de las transacciones, como con el objetivo de racionalizar los gastos operativos del programa. […]” 42.
En este sentido, la Corte Constitucional declaró exequible el decreto legislativo objeto de control, debido a que las medidas no comportan restricción o limitación a los derechos intangibles, y tampoco desconocen las cláusulas especiales del estado de emergencia económica y social y, en consecuencia, los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, proporcionalidad y no discriminación. Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto núm. 637 de 2020 43.
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto núm. 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró, por segunda ocasión, el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El Decreto, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.
ARTÍCULO 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis. 16 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 3.
El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá de las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
ARTÍCULO 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. […]”20. 44. En su parte considerativa indicó: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo; y iii) la justificación de la declaratoria de estado de excepción y las medidas. Presupuesto fáctico 45. En el presupuesto fáctico se consideró, por un lado: i) la situación de salud pública nacional e internacional derivada del brote de enfermedad por coronavirus, COVID-19, ii) las medidas adoptadas al interior del Estado colombiano con el objeto de afrontar la situación de salud pública derivada de la pandemia, en especial, las resoluciones 380 de 10 de marzo de 2020 y 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de las cuales se dispuso, respectivamente, la adopción de medidas preventivas sanitarias y la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, iii) el comportamiento del virus y las proyecciones epidemiológicas consecuentes eran en esa fecha, y continúan siendo, altamente inciertas, de tal forma que resultaba imposible prever con precisión la duración exacta del confinamiento necesario, iv) en el periodo de duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Gobierno nacional dentro del marco de sus facultades ordinarias expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 mediante el cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia con algunas excepciones, a partir de las cero horas (00:00) del día veinticinco (25) de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día trece (13) de abril de 2020, v) el gobierno Nacional mediante Decreto 593 de 24 de abril de 2020 ordenó la extensión del aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia con algunas excepciones, a partir de las cero horas (00:00) del 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00) del 11 de mayo de 2020, vi) el 6 de mayo de 2020, el presidente de la República expidió el Decreto 636 de 2020 en el 20 La publicación se realizó en el Diario Oficial núm. 51.306 el 6 de mayo de 2020. 17 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual se ordenó la extensión del aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia con algunas excepciones, a partir de las cero horas (00:00) del 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del 25 de mayo de 2020, y vii) el reporte de 6 de mayo de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, según el cual en Colombia se confirmaron 8.613 casos de contagio del nuevo coronavirus COVID-19 y, a nivel mundial, 3.642.665 casos de contagio confirmados en 187 países y 262.709 muertes. 46.
Y, por el otro: i) el impacto económico en los ámbitos nacional e internacional derivados de la pandemia por la Covid-19, es alarmante, el estancamiento de la actividad productiva a nivel nacional ha conllevado la disminución de 1.6 millones de ocupados a 30 de abril, debido a la imposibilidad de realizar teletrabajo o trabajo desde casa, de otorgar de vacaciones anticipadas, así como de tomar otras medidas de flexibilización laboral, el aumento del desempleo en Colombia genera una perturbación grave y extraordinaria en el orden económico, así como en su Producto Interno Bruto, ii) es evidente que el país se encuentra enfrentando una situación nunca antes vista en su historia que ha generado unos hechos inesperados e inusuales mucho más graves de lo razonablemente previsibles que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional y las que fueron tomadas de manera extraordinaria en el Decreto 417 de 2020, toda vez que la extensión del aislamiento obligatorio ha traído un importante incremento del desempleo, una grave afectación a las empresas, la inoperancia total del servicio público esencial de transporte aéreo y marítimo, entre otros, y iii) se haya demostrada así la necesidad de continuar con la adopción de medidas extraordinarias.
Presupuesto valorativo 47. En el presupuesto valorativo se consideró que la realidad observada luego de dos (2) meses de estar enfrentando esta situación con todas las herramientas constitucionales y legales -ordinarias y extraordinarias otorgadas en la primera declaratoria de emergencia - los efectos a la fecha han sido mucho más gravosos de lo que inicialmente se podía prever, en efecto, la situación a la que continua expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos 18 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por tal razón, es necesario atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.
Justificación de la declaratoria de Estado de Excepción 48. La justificación de la declaratoria de Estado de excepción se fundamentó en que “[…] ante la evolución negativa que comporta esta crisis y en especial la gravedad de los nuevos efectos que observamos cada día, es imperativo contar con medidas de rango legal que le hagan frente a la nueva situación con la eficacia y eficiencia que necesitan los colombianos en todo el territorio nacional […]”.
Además, “[…] las normas vigentes, aun aquellas dictadas en desarrollo del Decreto 417 de 2020 se quedan cortas ante la magnitud de los efectos que continúa generando la agravación de la Pandemia por el nuevo coronavirus Covid- 19, el cual ha ocasionado un aumento de 1.4% a la tasa de desempleo siendo la más alta en la última década, debido al cese de la vida social, el cierre total o parcial y quiebre de las empresas, el agotamiento de los recursos para apoyo de los empresarios, entre otros […]”. 49.
En ese orden de ideas, era necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico, recurrir por segunda ocasión a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por la propagación y mortalidad de la Covid-19, y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación. Sentencia C-307 de 12 de agosto de 202021 50.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-307 de agosto de 2020, declaró exequible el Decreto 637 de 2020, en la cual consideró que: 50.1. Ante la “[…]insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la 21 Corte Constitucional, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 19 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional […]”. 51.
La Corte concluyó que: […] [r]esulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor ~Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA y la transferencia del Ingreso Solidario, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la crisis de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 […]”.
Decreto Legislativo núm. 812 de 2020 y sentencia de constitucionalidad 52. El Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto Legislativo núm. 812 de 4 de junio de 2020, “[…] Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”. 53.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-382 de 2 de septiembre de 2020 22, declaró exequible el Decreto núm. 812 de 2020, en los siguientes términos: 54. Respecto a la centralización de la administración de varios programas sociales23 en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, DAPS, consideró que: “[…] Sobre la capacidad del DAPS para administrar el programa, cabe recordar brevemente su naturaleza y funciones.
Efectivamente, es la entidad de la Rama Ejecutiva encargada de fijar políticas, planes generales, programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a las víctimas de la violencia, la inclusión social, la atención a grupos vulnerables y su reintegración social y económica. Para cumplir este propósito, el artículo 4º del Decreto 2094 de 2016 22 Corte Constitucional, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 23 “Familias en Acción”, “Jóvenes en Acción”, “Colombia Mayor”, “Compensación del impuesto sobre las ventas a favor de la población más vulnerable” y el “Programa de Ingreso Solidario” 20 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determina que una de sus funciones es adoptar y ejecutar programas, estrategias y proyectos para la población en situación de pobreza y pobreza extrema, vulnerable y víctima de la violencia, a través del acompañamiento familiar y comunitario que contribuyan a la inclusión social y a la reconciliación. De conformidad con el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007, los programas sociales del orden nacional deben definir la forma en que aplicarán los criterios e instrumentos para garantizar que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable.
En ese sentido, el artículo 10 del Decreto 2094 de 2016 determina que una de las funciones de la dirección del DAPS, es direccionar y articular la oferta social del Estado. […]” 55. En este sentido, la Corte Constitucional declaró exequible el decreto legislativo objeto de control, debido a que las medidas no comportan restricción o limitación a los derechos intangibles, y tampoco desconocen las cláusulas especiales del estado de emergencia económica y social y, en consecuencia, los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, proporcionalidad y no discriminación. Marco normativo internacional 56.
Vistos los artículos 9 y 93 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 137, la Sala considera que los estados de excepción se rigen, entre otros, por los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento jurídico nacional. Declaración Universal de los Derechos Humanos 57. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 58. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado 21 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 196824.
Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos 59. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 201925, consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” (Destacado fuera de texto). 60.
De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 61. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948.
Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano. Convención Americana sobre Derechos Humanos 24 “[ ] Por la cual se aprueban los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966" [ ]”.
El Pacto se encuentra en vigor para el Estado colombiano. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). 22 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 197226. 63. Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad 27, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre el control inmediato de legalidad 64.
Visto el artículo 20 de la Ley 137, sobre el control de legalidad, que establece: “[…] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”. 65. Visto el artículo 136 de la Ley 1437, sobre el medio de control inmediato de legalidad, el cual dispone: “[…] Artículo 136.
Control Inmediato de Legalidad: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho 26 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”. 27 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; sentencia de 22 de octubre de 2019; proceso identificado con el núm. único de radicación 110010315000201801294-01;
C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 23 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento […]”. 66.
De conformidad con la normativa indicada, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. 67.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 13 de abril de 199428, realizó la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, y, en relación con el artículo 20, consideró que “[…] el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, […] no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley […]”.
En dicha sentencia, la Corte consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y constituye una “[…] medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales […]”. Características del control inmediato de legalidad 68. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado29 ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características: 28 Corte Constitucional.
M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz. 29 Véase, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de junio de 2009; Consejero Ponente: Enrique Gil Botero; número único de radicación: 110010315000200900305-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia 24 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.
Se trata de un proceso jurisdiccional “[…] habida cuenta de que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, de suerte que la naturaleza jurídica de la decisión mediante la cual se resuelve el asunto es una sentencia y los efectos propios de este tipo de providencias serán los que se produzcan en virtud de la decisión que adopte la Jurisdicción acerca de la legalidad del acto controlado […]”30. 70.
El control es automático porque “[…] no se requiere de una demanda de nulidad para que la jurisdicción asuma el control. Por el contrario, la jurisdicción aprehende el acto, para controlarlo, aún contra la voluntad de quien lo expide, y sin limitación en cuanto a la legitimación por activa o por pasiva, ya que quien ordena hacer el control es la ley misma, no una demanda formal […]”31. 71.
El control es inmediato, para lo cual se impone “[…] el deber legal […] a las autoridades que expidan el correspondiente acto administrativo para efecto de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”32. 72. El control es oficioso porque, “[…] si la entidad autora del acto incumple con el precitado deber de envío del mismo a esta Jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa […]”33. 73.
El control es autónomo en la medida en que “[…] resulta “posible realizar su revisión antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan”; lo anterior sin perjuicio de que deban acatarse y respetarse los de 9 de diciembre de 2009, C.P. Dr. Enrique Gil Botero, número único de radicación 11001031500020090073200.
Providencias reiteradas en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 26 de septiembre de 2019; número único de radicación 11001032400020100027900, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 31 de mayo de 2011; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201000388-00.
C.P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de junio de 2009; proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020090030500. C.P. doctor Enrique Gil Botero. 32 Ibidem cita 21. 33 Ibidem cita 21. 25 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte […]”34. 74.
El control es integral por cuanto “[…] es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción […]”35. 75.
La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 de la Ley 1437. En consecuencia, la medida de carácter general puede ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en ejercicio de otros medios de control, por aspectos diferentes a los estudiados en el marco del control inmediato de legalidad36. 76.
Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos, de conformidad con lo establecido […]” 37 en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Marco normativo sobre las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 77. Visto el numeral 27 del artículo 3 del Decreto núm. 4712 de 15 de diciembre 200840 que dispone: “[…] Artículo 3°. Funciones. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tendrá, las siguientes funciones: […] 34 Ibidem cita 21. 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201000369-00;
C.P. Doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 36 Ibidem cita 21. 37 Ibidem cita 21. 26 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. Participar en la elaboración de la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora, cooperativa, y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del ahorro público, en coordinación con la Superintendencia Financiera de Colombia o de la Superintendencia de Economía Solidaria y expedir lo de su competencia. […]” Marco normativo sobre las funciones del Departamento AdmInistrativo para la Prosperidad Social, DAPS 78.
Vistos los artículos 4 y 10 del Decreto núm. 2094 de 22 de diciembre de 201642 le atribuye competencias al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para la administración de programas, y proyectos para la asistencia, atención y reparación a las víctimas de la violencia, la inclusión social, la atención a grupos vulnerables y su reintegración social y económica.
Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021 79. El acto objeto de control es la Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021, “[…] Por medio de la cual se regulan los costos operativos del programa de Ingreso Solidario […]”, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, que se transcribe a continuación: “[…] RESOLUCIÓN. No. 00278 DEL 15 DE FEBRERO DE 2021 "Por medio de la cual se regulan los costos operativos del programa Ingreso Solidario" LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia, el Decreto Legislativo 518 de 2020, el Decreto Legislativo 812 de 2020, el artículo 2.7.1.1.8. del Decreto 1084 de 2015, el artículo 10 del Decreto 2094 de 2016, y el Decreto 1690 de 2020,
CONSIDERANDO
Que mediante el Decreto Legislativo 518 de 2020 se creó el Programa Ingreso Solidario mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto. 417 del 17 de marzo de 2020. 27 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020 establece, entre otras cosas, lo siguiente: "(…) Con el Ministerio Hacienda y Crédito Público, mediante acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto y giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras.
En dicho acto administrativo se establecerá igualmente el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de transferencias y mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas".
Que el artículo 5 del mencionado decreto regula lo siguiente: "Artículo 5. Intervención de tarifas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.
Los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario no pagarán ningún tipo de comisión o tarifa por el retiro o disposición de las transferencias de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo." Que mediante el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020, se estableció que el Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Que mediante el Decreto 1690 de 2020 se reglamenta el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020 sobre la administración, ejecución y operación del Programa de Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor-, el esquema de compensación del impuesto sobre las Ventas (IVA), el Programa de Ingreso Solidario y se dictan otras disposiciones.
Que el artículo 1 del Decreto 1690 de 2020 adiciona la Parte 7 al Libro 2 del Decreto 1084 de 2015, en especial el artículo 2. 7.1.1.8 en el que se establece lo siguiente: "ARTÍCULO 1. Adición de la Parte 7 al Libro 2 del Decreto 1084 de 2015. Adiciónese la Parte 7 al Libro 2 del Decreto 1084 de 2015 Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliación, la cual quedará así: (…)
ARTÍCULO 2. 7.1.1.8. Tarifas. En virtud de las competencias de administración y ejecución del Programa Ingreso Solidario de que trata el parágrafo 3 del artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social ejercerá lo establecido en el artículo 5 del Decreto Legislativo 518 de 2020. (…)" Que el 1 de septiembre de 2020, la Sala Cuarta Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al proferir sentencia de única instancia dentro del control inmediato de legalidad ejercido respecto de la Resolución referida ordenó: "PRIMERO. DECLARAR que la RESOLUCIÓN 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encuentra ajustada a derecho en relación con los aspectos analizados en el presente proveído: salvo las expresiones "mil pesos ($1.000)" "mil novecientos pesos ($1.900)" y "dos mil trescientos pesos ($2.300)" contenidas en el artículo 4, respecto de las cuales se DECLARA LA NULIDAD." 28 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que de las consideraciones tenidas en cuenta por el alto tribunal para declarar la nulidad de las expresiones "mil pesos ($1.000)" "mil novecientos pesos ($1.900)" y "dos mil trescientos esos ($2.300)" contenidas en el artículo 4 de la Resolución 975 del 6 de abril de 2020, se tienen: "232.
No ocurre lo mismo con las tasas fijadas en el artículo 4 de la Resolución 975 de 2020 para los costos operativos debidos a las entidades financieras por su participación en el proceso de dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas, cuyo impacto económico y presupuestal no se encuentra debidamente justificado y, por contera, expuesto en los términos de transparencia y publicidad que se precisan en el ejercicio de la función administrativa; y tampoco es viable inferir-bajo una comprensión sistemática o cualquier otra- en qué manera coadyuva a la realización de los fines del Estado.
(…) 235. Conviene aclarar que la Sala, en armonía con lo explicado, no encuentra ilegal la existencia de un "costo operativo" propiamente dicho, lo que se extraña es el fundamento de su quantum, de cara a las exigencias de la técnica de producción de actos administrativos por parte de órganos de la Rama Ejecutiva en el nivel central, así como de los principios de transparencia y publicidad, como presupuestos de la protección del patrimonio público y el ejercicio del control ante la arbitrariedad. 236.
Se estima que existe un equilibrio compensatorio en relación con el grado de dificultad de la dispersión, que justifica la existencia de una discriminación en los tres valores mencionados. Sin embargo, a juicio de esta Colegiatura no existen criterios objetivos que permitan concretar tales costos en el marco considerativo." (…) 239.
En este punto de la discusión, se itera por la Sala que no está en tela de juicio la existencia de un pago en general, sino el quantum de los costos operativos que se pretenden remunerar. La necesidad de un referente objetivo que permita delinear la validez jurídica de la oscilación remuneratoria que el Ministerio tasó entre $1. 000 y $2.300 por beneficiario es inexorable.
(…) 242. En este caso, no se cuenta con los elementos de juicio suficientes para definir si los montos son justos o no, o si por lo menos tienen el sustento técnico propio de las decisiones económicas de esa estirpe que propenden por la gestión oportuna y adecuada de los recursos públicos, pues, del contenido de lo dispuesto en el manual operativo se tiene que este es posterior a la RESOLUCIÓN 975 DE 2020 (que fundamenta su expedición, art. 5), por ende tales criterios se vislumbran como explicativos y no como de sustento previo." - Subrayado y negrilla fuera del texto para destacar- "(Subrayado y negrilla fuera de texto).
Que el artículo 237 de la Ley 1437 de 2011 establece que: "Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión." (Negrilla fuera de texto). 29 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el 26 de octubre de 2020, mediante oficio de radicado URF-E-2020-000446 el Director de la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera - URF remitió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el estudio técnico de fijación de las tarifas del programa Ingreso Solidario, en donde señaló: "Con el fin de elaborar la resolución mediante la cual se fijan las tarifas a favor de las entidades financieras participantes en el Programa Ingreso Solidario, remito el estudio técnico que sirvió como fundamento para determinar el valor de estas tarifas dependiendo del mecanismo de dispersión utilizado por las entidades financieras para dispersar las transferencias monetarias no condicionadas a los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario." Que, en el referido estudio, la URF señaló 6 puntos fundamenta/es para sustentar la fijación de las tarifas a favor de las entidades financieras participantes en el Programa Ingreso Solidario, así "1.
Introducción, 2. Referencia Internacional y local, 3. Costos del esquema de dispersión del Programa Ingreso Solidario, 4. Tarifas de distribución del programa Ingreso Solidario, 5. Comisiones y tarifas por retiros y disposición de recursos, y 6. Bibliografía, de los cuales se destaca: "3. Costos del esquema de dispersión del programa Ingreso Solidario ( ) Las tarifas del Programa Ingreso Solidario son una contra prestación a los costos en los que incurre una entidad financiera al realizar la dispersión y los cuales se pueden agrupar en dos categorías: i) gastos de enrolamiento, que incluyen costos de los procesos de contacto, vinculación y validación de identidad del beneficiario, y; u) gastos de dispersión o pago, las cuales incluyen los costos de traslado de recursos y las comisiones de retiro en cajeros, oficinas o corresponsales.
Beneficiarios Bancarizados Beneficiarios bancarizados digital Beneficiarios pagados en forma presencial Beneficiarios bancarizados en forma presencial Beneficiarios pagados mediante giro físico Costo de Enrolamiento 500 1.400 1.800 300 Costo de Dispersión 500 500 500 2000 Tarifa 1.000 1.900 2.300 A continuación, se detalla la estructura de costos prevista para cada tipo de dispersión. a) Beneficiarios bancarizados (…) Para efectos de la construcción de los costos se utilizó como referente el mencionado estudio, no obstante que la emergencia sanitaria y las reglas de confinamiento, han elevado dichos costos operativos al ser más complejo el transporte físico del efectivo y garantizar la actividad de los corresponsales, al ser estos tenderos o droguerías que en algunos casos no han podido abrir sus negocios al público. 30 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta manera, para este primer grupo de beneficiarios se fijó una tarifa de retribución de $1000 que reconociera los costos de enrolamiento y dispersión previstos en la dispersión. b) Transferencia a beneficiarios no bancarizados, vinculados por medios digitales ( ) Por lo anterior, el costo de enrolamiento digital para este proceso de dispersión se estimó en $1.400.
El costo de dispersión para este segundo grupo se mantuvo en el mismo valor determinado para los beneficiarios bancarizados y que suma $500 según lo descrito en el punto anterior. De esta manera se definió una tarifa de remuneración de $1.900 para este segundo grupo de beneficiarios. c) Transferencia a beneficiarios pagados a través de medios presenciales ( ) Por último, en el caso de los beneficiarios que van a ser pagados mediante un proceso de giro bancario se determinó la siguiente estructura de costos.
Dicho grupo se componente principalmente de beneficiarios ubicados en zonas rurales para lo cual se acordó que el mecanismo más idóneo sería pagar a través de la red del Banco Agrario. Como el banco no dispone de una cuenta de trámite simplificado, se decidió que el mecanismo de pago fuese un giro bancario. Esto supone la validación de la identidad del beneficiario en el punto de pago, verificación de su calidad de beneficiario por medio de la consulta de una base de datos dispuesta por el banco con este fin y, finalmente, la entrega del efectivo correspondiente al pago.
El costo de dicho proceso se estimó en $300, a partir de la tarifa cobrada por la consulta general en las centrales de información. El Banco Agrario de Colombia realizó esta operación de forma primordial a través de redes de corresponsales, las cuales en este caso cobran una tarifa superior a la simple disposición del efectivo y que según lo informado por el banco cuesta como mínimo $2.000 pero puede variar dependiendo del municipio del pago y del monto a pagar.
Por lo anterior, consideran el costo de validación y de dispersión, la tarifa de remuneración para esta tipología de pago presencial se estimó en $2.300." Que la Secretaría Técnica del Comité de Administración del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME presentó el uso de los recursos con cargo al FOME para aprobación del Comité en la primera sesión llevada a cabo el 30 de abril de 2020.
En el acta de dicha sesión del Comité se detallan los compromisos de gasto del rubro de ayuda social. En particular, se hace alusión a los recursos aprobados para el Programa Ingreso Solidario, los cuales ascienden a $485.000.000.000 por giro, considerando la necesidad y relevancia de mantener y fortalecerlos programas de asistencia a la población vulnerable con ocasión del COVID-19.
Este valor tiene en cuenta el subsidio individual de cada giro por $160.000 a los tres (3) millones de hogares, el cual asciende a $480.000.000.000, y el costo asociado a la tarifa de remuneración promedio, el cual consta de $5.000.000.000. Que las tarifas fijadas mediante esta resolución y justificadas en el estudio técnico de fijación de las tarifas del Programa Ingreso Solidario que elaboró la URF permiten contar con un programa de asistencia social relativamente menos costoso y con menor impacto fiscal.
En efecto, según el estudio de la URF: 31 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "Según un estudio de 2014 los costos operativos de los programas sociales en Haití, Kenia, Filipinas y Uganda oscilan entre 1 % y 4% del monto del subsidio, y cuando el pago de hace en efectivo el costo aumenta hasta un 11% (CGAP, 2014).
En el caso de países de la región como Brasil y México, el costo de los esquemas de pagos sociales es inferior al 2.5% del valor del auxilio (DNP, 2020). En Colombia, el costo operativo del programa de Familias en Acción ha variado entre el 4% y el 15% del subsidio que reciben los hogares. Aunque en los últimos años este valor ha disminuido, actualmente la tarifa promedio es de $3.500, con un rango que oscila entre $2.500 y $4.500, dependiendo del municipio (DNP, 2020).
A su vez, el reciente programa de devolución del IVA igualmente aplica una tarifa de contraprestación a las entidades financiera que va de $4.500 a $5.000 por transacción (DNP, 2020)”. Que teniendo en cuenta los valores antes mencionados, el valor asociado a la tarifa promedio se estimó en $1.667. Es decir, se asumió un costo operativo promedio de 1% como proporción del valor del programa.
Esto indica que los costos operativos del Programa Ingreso Solidario no solo son menores en comparación con los programas en otros países, sino que también son menores que los costos de los programas sociales con que contaba el Gobierno nacional al momento de la creación del Programa Ingreso Solidario. Que la fijación de tarifas permitió una sustancial reducción del costo operativo del programa y un menor impacto presupuestal del FOME que de otra manera no hubiera sido posible.
Si el Programa Ingreso Solidario hubiera operado bajo el estándar del programa Familias en Acción, es decir con un costo operativo del 4%, suponiendo el menor valor, el costo operativo del programa hubiese sido un 3% más costoso. Es decir, el costo por giro hubiese sido de $19.200.000.000, una cifra mayor en $14.200.000.000 de los costos operativos del Programa Ingresos Solidario bajo el estándar establecido en esta resolución. Que las autorizaciones otorgadas corresponden a los recursos necesarios para realizar las transferencias a los beneficiarios identificados por el Departamento Nacional de Planeación, razón por la cual no presenta impacto fiscal adicional, toda vez que este es consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020 - 2029.
Que teniendo en cuenta que en este momento se cuenta con el estudio técnico y pormenorizado, el cual hace parte integral de la presente resolución, mediante el cual se establecen los criterios objetivos y de justificación para la fijación de las tarifas que se pagarán a las entidades financieras que participan en la dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas del Programa Ingreso Solidario -quantum de los costos operativos- y la justificación del impacto presupuestal que la medida conlleva, se tiene que los fundamentos legales que originaron la nulidad de las expresiones "mil pesos ($1.000)" "mil novecientos pesos ($1.900)"y "dos mil trescientos pesos ($2.300)" contenidas en el artículo 4 de la Resolución 975 del 2020 desaparecieron, razón por la cual y de conformidad con el artículo 237 de la Ley 1437 de 2011 se hace necesaria y pertinente la expedición de la presente Resolución a fin de fijar el valor de esos costos operativos, con el propósito de - como lo señaló el Consejo de Estado en la sentencia antes referida- sufragar el pago de dichas tarifas en desarrollo del equilibrio compensatorio que el servicio genera.
Que con el fin de garantizar el uso efectivo y eficiente y de salvaguardar los recursos públicos, se hace necesario regular los costos operativos del programa Ingreso Solidario para que los mismos no sean entendidos como tarifas fijas y preestablecidas, sino como montos máximos a pagar por parte del Departamento 32 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo para la Prosperidad Social a las entidades financieras y/o a los otros operadores que participan en la operación del programa Ingreso Solidario.
Que en mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1. Costos operativos. En concordancia con el artículo 5 del Decreto Legislativo 518 de 2020 y el artículo 2.7.1.1.8. del Decreto 1084 de 2015 se pagarán a las entidades financieras u otros operadores que participen en la dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas del programa Ingreso Solidario las siguientes tarifas: 1.
La tarifa por cada una de las transferencias a los beneficiarios que hagan parte de la población incluida financieramente será hasta de mil pesos ($1.000). excluida de IVA. 2. La tarifa por cada una de las transferencias a los beneficiarios que hagan parte de la población no incluida financieramente y cuyo proceso de vinculación se realice de manera digital o virtual será hasta de mil novecientos pesos ($1.900), excluida de IVA. 3.
La tarifa por cada una de las transferencias a los beneficiarios que hagan parte de la población no incluida financieramente y que se realice de manera presencial o la dispersión se haga a través de giro en efectivo o pago en ventanilla será hasta de dos mil trescientos pesos ($2.300), excluida de IVA. Las entidades financieras u otros operadores remitirán una cuenta de cobro o factura, dependiendo del caso, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, adjuntando la certificación suscrita por su revisor fiscal donde se acredite el valor total abonado a los beneficiarios del Programa y los demás requisitos establecidos en el contrato, si es del caso.
Artículo 2. Vigencia y derogatoria. La presente resolución rige a partir de la fecha de publicación y sustituye especialmente el artículo 4 de la Resolución 975 de 2020, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y adoptada por Prosperidad Social mediante la Resolución 01215 de 2020, modificada por la Resolución 01329 de 2020.
PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D. C. a los quince (15) días del mes de febrero de 2021 SUSANA CORREA BORRERO DIRECTORA […]” Análisis del caso concreto 80. El análisis del caso concreto se desarrollará en las siguientes sub partes: i) la procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en la 33 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021; ii) el examen sobre los aspectos formales; y iii) el examen sobre los aspectos materiales.
Procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en la Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021 81. La Sala procederá a estudiar la procedencia del control inmediato de legalidad a la Resolución núm. 278 de 2021, acto administrativo que desarrolla, en su integridad, la medida consistente en la fijación de los costos operativos del programa denominado Ingreso Solidario, así: 82.
En primer orden, la resolución objeto de control contiene una medida de carácter general toda vez que sus efectos son objetivos, impersonales y abstractos, comoquiera que se dispuso: “[…] Artículo 1. Costos operativos. En concordancia con el artículo 5 del Decreto Legislativo 518 de 2020 y el artículo 2.7.1.1.8. del Decreto 1084 de 2015 se pagarán a las entidades financieras u otros operadores que participen en la dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas del programa Ingreso Solidario las siguientes tarifas: 1.
La tarifa por cada una de las transferencias a los beneficiarios que hagan parte de la población incluida financieramente será hasta de mil pesos ($1.000). excluida de IVA. 2. La tarifa por cada una de las transferencias a los beneficiarios que hagan parte de la población no incluida financieramente y cuyo proceso de vinculación se realice de manera digital o virtual será hasta de mil novecientos pesos ($1.900), excluida de IVA. 3.
La tarifa por cada una de las transferencias a los beneficiarios que hagan parte de la población no incluida financieramente y que se realice de manera presencial o la dispersión se haga a través de giro en efectivo o pago en ventanilla será hasta de dos mil trescientos pesos ($2.300), excluida de IVA. Las entidades financieras u otros operadores remitirán una cuenta de cobro o factura, dependiendo del caso, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, adjuntando la certificación suscrita por su revisor fiscal donde se acredite el valor total abonado a los beneficiarios del Programa y los demás requisitos establecidos en el contrato, si es del caso […]”. 82.1.
En dichos términos, la resolución objeto de control es un acto administrativo de contenido general, porque establece los costos financieros por cada una de las transferencias que se realicen con ocasión del programa Ingreso Solidario. 34 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 83.
En segundo orden, vistos: 83.1. El artículo 208 de la Constitución Política que prevé: “[…] [l]os ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley […]”. 83.2.
El artículo 57 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199838 que dispone: “[…] los ministerios y departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen […]”. 83.3. El numeral 3 el artículo 59 de la Ley 489 que establece como una de las funciones de los departamentos administrativos es la de: “[…] [c]umplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto […]”. 83.4.
El artículo 1.° del Decreto Legislativo núm. 518 de 2020 que prevé: “[…] [c]réase el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […] el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto y giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras.
En dicho acto administrativo se establecerá igualmente el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de transferencias y mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las 38 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 35 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas […]”.
(Resaltado fuera de texto) 83.5. El artículo 5 del Decreto Legislativo núm. 518 de 2020 que dispone: “[…] [e]l Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.
Los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario no pagarán ningún tipo de comisión o tarifa por el retiro o disposición de las transferencias de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo […]”. (Negrilla fuera de texto) 83.6. El artículo 5 del Decreto Legislativo núm. 812 de 2020 que establece: “[…] [e]l Departamento Administrativo para la Prosperidad Social será la entidad encargada de la administración y operación de los programas de transferencias monetarias del Gobierno nacional, entendidos estos como los aportes del Estado otorgados, en carácter de subsidios directos y monetarios, a la población en situación de pobreza y de extrema pobreza […]” y en su parágrafo 3 establece que “[…] El Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, una vez se realicen todos los procedimientos de entrega de la operación de este programa por parte del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […]”.
(Negrilla fuera de texto) 84. En este sentido, la Resolución se expidió en ejercicio de la función administrativa por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con base en las facultades constitucionales, legales y reglamentarias 85. En tercer orden, la Resolución indicada supra: 86. En primer lugar, se fundamentó, entre otras normas, en los decretos legislativo núms. 518 de 2020 y 812 de 2020. 36 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 87.
En segundo lugar, invocó en los considerandos el artículo 5 del Decreto Legislativo núm. 518 de 2020 y el artículo 5 del Decreto 812 de 2020, al indicar que: “[…] Que mediante el Decreto Legislativo 518 de 2020 se creó el Programa Ingreso Solidario mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto. 417 del 17 de marzo de 2020. […] Que el artículo 5 del mencionado decreto regula lo siguiente: "Artículo 5.
Intervención de tarifas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.
Los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario no pagarán ningún tipo de comisión o tarifa por el retiro o disposición de las transferencias de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo […] Que mediante el artículo 5o del Decreto Legislativo número 812 de 2020, se estableció que el Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social […]”. 87.1.
Y, en tercer lugar, en su parte resolutiva decidió: 87.1.1. En su artículo primero “[…] Costos operativos. En concordancia con el artículo 5 del Decreto Legislativo 518 de 2020 […] se pagarán a las entidades financieras u otros operadores que participen en la dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas del programa Ingreso Solidario las siguientes tarifas: […]”. 88.
Por lo anterior, el acto objeto de control se expidió en desarrollo de dos de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción, comoquiera que: i) se fundamentó en el artículo 5 del Decreto Legislativo núm. 518 de 2020 y en el artículo 5 del Decreto Legislativo núm. 812 de 2020; ii) en sus considerandos los invocó; y ii) en su parte resolutiva se adoptan medidas que los desarrollan. 37 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.
En ese orden de ideas, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021 es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción indicados supra; por lo que procede el control inmediato de legalidad y, en consecuencia, la Sala realizará el examen sobre los aspectos formales y materiales del acto administrativo.
Examen sobre los aspectos formales 90. El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente; y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. Examen de la competencia 91. La Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social al expedir el acto objeto de control se fundamentó, entre otras normas, en facultades constitucionales y legales, en especial, las conferidas por el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia y en los decretos legislativos 518 y 812 de 2020. 92.
La Sala, revisadas las normas indicadas anteriormente, encuentra que el Decreto Legislativo núm. 518 de 2020 creó el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se entregarían transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, siempre y cuando no sean beneficiarios de otros programas sociales, y por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 38 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 93.
Los decretos legislativos indicados supra, respecto de la entidad competente para la administración y operación de los programas de transferencias monetarias, previeron: Decreto Legislativo núm. 518 de 2020 Decreto Legislativo núm. 812 de 2020 “[…]
ARTÍCULO 1. Entrega de transferencias monetarias no condicionadas - Programa Ingreso Solidario. Créase el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME […]” “[…]
ARTÍCULO 5. Intervención de tarifas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo. […]” “[…] ARTÍCULO. 5.
Transferencias Monetarias. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social será la entidad encargada de la administración y operación de los programas de transferencias monetarias del Gobierno nacional, entendidos estos como los aportes del Estado otorgados, en carácter de subsidios directos y monetarios, a la población en situación de pobreza y de extrema pobreza. […]
PARÁGRAFO 3. El Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, una vez se realicen todos los procedimientos de entrega de la operación de este programa por parte del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En todo caso este proceso de entrega se realizará máximo en el transcurso del mes siguiente contado a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto. […]” 94. En este cuadro comparativo se observa que, por un lado, el Decreto Legislativo núm. 518 de 2020 le atribuyó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público competencias para: i) la administración del Programa Ingreso Solidario; y ii) fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras; y, por el otro, el Decreto Legislativo núm. 812 39 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2020 radicó las competencias de administración y ejecución del programa en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Competencia asignada al Ministerio de Hacienda para fijar la tarifa por los servicios que presten las entidades del sistema financiero y los operadores de telefonía regulada en el Decreto legislativo núm. 518 de 2020 95. La Corte Constitucional39, al declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo núm. 518 de 2020, consideró justificada la asignación de esta competencia al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y, en especial, la de fijar la tarifa por los servicios que presten las entidades del sistema financiero y los operadores de telefonía, toda vez que, al atribuir la competencia a dicha entidad, se genera “[…] un esquema de pago uniforme y homogéneo para todas las entidades que participan en las operaciones de transferencia, que sea consistente tanto con los costos objetivos de las transacciones, como con el objetivo de racionalizar los gastos operativos del programa. […]”. 96.
En este sentido, y conforme las normas indicadas en el numeral 77 supra, la Sala considera que la competencia asignada al Ministerio de Hacienda para fijar la tarifa por los servicios que presten las entidades del sistema financiero y los operadores de telefonía, es consecuente con las funciones que legal y reglamentariamente tiene asignadas, y compatibles con la naturaleza del Programa Ingreso Solidario.
Competencia asignada al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para administrar y ejecutar el Programa de Ingreso Solidario regulada en el Decreto legislativo núm. 812 de 2020 97. El Decreto legislativo núm. 812 de 2020, en el parágrafo 3.° del artículo 5.° precisó que el Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, una vez se realicen todos los procedimientos de entrega de la operación de este programa por parte del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 39 Sentencia C-174 de 11 de junio de 2020, citada en el núm. 42 supra. 40 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 98.
La Corte Constitucional41, al declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo núm. 812 de 2020, consideró justificada la asignación de esta competencia al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social por cuanto “[…] la centralización del manejo de programas sociales en el DAPS promueven la eficiencia y la transparencia en la destinación de recursos que son tan necesarios y escasos.
Además, pretenden aminorar los graves impactos económicos de la pandemia en los hogares más vulnerables. En efecto, que exista un registro único permite una mejor recolección y manejo de la información, además, la utilización de las tecnologías de la información a través de la PTM optimizan el manejo de los recursos estatales para favorecer su eficiencia.[…]”. 99.
En este sentido, y de conformidad con las normas indicadas en el numeral 78 supra, la Sala considera que el Decreto Legislativo núm. 812 de 2020 centralizó en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, la administración y ejecución de los programas que el Decreto Legislativo núm. 518 de 2020 le había conferido inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, pero dejando a salvo y sin modificación alguna, la competencia de fijar las tarifas de los costos financieros, la cual continua a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que por su naturaleza, tiene como objetivos la definición, formulación y ejecución de la política económica del país, y, en especial, la regulación, entre otras de la actividad cooperativa, financiera, cambiaria, monetaria y crediticia40 100.
Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que las facultades de administrar y operar atribuidas al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por medio del Decreto Legislativo núm. 812 de 2020, no incluyen la facultad de fijar precios y tarifas otorgada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante el Decreto Legislativo núm. 518 de 2020. 101.
En este orden de ideas, atendiendo a que: i) mediante la Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se fijaron los costos operativos que se 40 Artículo 2 del Decreto 4712 de 200, sobre objetivos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 41 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pagarán a las entidades financieras u otros operadores que participen en la dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas del programa Ingreso Solidario; y ii) la función de fijar precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas, corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo previsto en el artículo 5.° del Decreto Legislativo núm. 518 de 2020, en concordancia con el artículo 5.° del Decreto Legislativo núm. 812 de 2020, como se explicó supra: esta Sala Especial considera que la Resolución se expidió sin competencia y, en ese sentido, no se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico.
Conclusiones 102. La Sala Especial de Decisión considera que, de conformidad con lo previsto en el artículo 5.° del Decreto Legislativo núm. 518 de 2020, la facultad de fijar precios y tarifas le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 103. Asimismo considera que, de conformidad con lo previsto en el en el artículo 5.° del Decreto Legislativo núm. 812 de 2020, la administración y operación del Programa de Ingreso Solidario le corresponde al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 104.
En este orden de ideas, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021, se expidió sin competencia y, en ese sentido, declarará que no se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 15, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no ajustado al ordenamiento jurídico la Resolución núm. 278 de 15 de febrero de 2021, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por las razones expuestas en la parte 42 Núm. Único de radicación: 11001031500020210092200 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motiva de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR a los intervinientes, de conformidad con lo señalado en la Ley 1437.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado Con salvamento de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Consejero de Estado Con aclaración de voto CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado Con salvamento de voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado