Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06348-01 Accionantes: Francisco Arnoldo Urrea Hernández y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada por los accionantes en contra del fallo de tutela proferido el 3 de febrero de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 28 de noviembre de 2022 Francisco Arnoldo Urrea Hernández, a nombre propio y en representación de Gloria Elena Minota y de Diana Marcela y Viviana Urrea Minota, presentaron acción de tutela en procura de la protección de sus garantías fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al trabajo, para confutar las sentencias dictadas el 20 de febrero de 2020 y el 22 de julio de 2022 por el Juzgado 9º Administrativo de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, mediante las cuales se denegaron las súplicas elevadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001333500920180004100/01. 1.2.- Hechos 1.2.1.- Francisco Urrea Hernández se desempeñó como registrador de instrumentos públicos en el municipio de Puerto Berrio, Antioquia, a partir del 16 de junio de 2005.
El 5 de octubre de 2010, Jorge Escobar Villegas presentó queja disciplinaria en su contra relacionada con la revocatoria de una medida de protección sobre los inmuebles con matrículas Nos. 019-458, 019-6887 y 019-1197 que había sido solicitada por la Procuraduría Regional de Antioquia. 1.2.2.- Producto de esa investigación, por acto del 19 de noviembre de 2013 se dispuso la suspensión del implicado, por el término de 2 meses, al no haber cumplido con lo previsto en el Decreto 01 de 1984, lo que fue objeto del recurso de apelación, sin embargo, la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante la Resolución No. 594 del 21 de enero de 2014, confirmó la sanción, la que fue ejecutada a través de la Resolución No. 2961 del 14 de marzo de 2014. 1.2.3.- Por lo anterior, Francisco Urrea Hernández promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se dejaran sin efectos los actos sancionatorios y se ordenara el restablecimiento de sus derechos.
El proceso, después de haber sido remitido por el Tribunal por razones de competencia, le correspondió al Juzgado 9º Administrativo de Bogotá, bajo el radicado No. 11001333500920180004100. 1.2.4.- Por sentencia del 20 de febrero de 2020 el a quo ordinario negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se demostraron las causas de la nulidad alegadas.
Precisó que el sancionado conoció la medida pedida por la Procuraduría, pero inició su revocatoria sin vincular a esa entidad ni al afectado. Agregó que esa revocatoria necesitaba el consentimiento del afectado y que el efecto de las medidas de protección, como medio de salvaguarda a las víctimas, está sujeto a que se acojan y se cumplan.
Ultimó que no se configuró la prescripción ni caducidad y que haber superado el plazo de 6 meses en la etapa de indagación no vulneró el derecho de defensa, sumado a que en los actos demandados se estudiaron en debida forma los elementos de la responsabilidad. 1.2.5.- Inconforme, el demandante formuló recurso de apelación en el que acotó que la posesión no es equiparable al derecho de dominio y que la inscripción de una medida de protección no tenía ninguna repercusión frente a la consolidación del título de propiedad.
Señaló que su actuación obedeció a la interpretación que realizó de las normas aplicables y a un concepto favorable de la Oficina Jurídica de la entidad; concluyó que no se estudiaron los cargos con el debido detenimiento. 1.2.6.- Mediante sentencia del 22 de julio de 2022 el Tribunal accionado confirmó la providencia recurrida. Para ello, indicó que la demandada encontró que el disciplinado no cumplió con los deberes previstos en el CCA en cuanto a la revocatoria directa de una medida inscrita en el registro, sin que el sancionado hubiese desvirtuado esa circunstancia. Aunado a ello, explicó que, sin importar el tipo de derecho que ostentaba el afectado, para revocar la inscripción de la medida se requería su vinculación y apegarse a lo dispuesto en el Resolución No. 005 de 2009, lo que no ocurrió. 1.2.6.1.- Destacó que los reproches disciplinarios que se hicieron en contra del demandante no tienen relación con la motivación de la revocatoria de la medida, sino con el cumplimiento del trámite que debió adelantarse, pues el inicio de esa actuación tenía que haberse comunicado. 1.2.6.2.- También descartó el argumento sobre el indebido análisis de los cargos, ya que se halló que la actuación administrativa debía someterse al CCA y que, además, las denuncias elevadas no se demostraron. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela La parte actora sostuvo que las accionadas incurrieron en un defecto fáctico porque no valoraron íntegramente las pruebas aportadas y concluyeron de forma equivocada que la inscripción de la medida de protección tenía funciones adicionales a los fines publicitarios.
Precisó que no se valoró la declaración de Jorge Escobar Villegas, el acta de la audiencia de conciliación prejudicial o el criterio de la Superintendencia de Notariado y Registro frente a la distinción entre propietarios y poseedores. Adicionalmente, acotó que se materializó un defecto sustantivo por cuanto se apartaron de la normatividad aplicable y le proporcionaron una dimensión equivocada a aspectos de índole procesal, al punto que estos prevalecieron sobre sus derechos sustanciales. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela Los accionantes solicitan que (i) se amparen los derechos fundamentales alegados;
(ii) se le ordene al Juzgado 9º Administrativo de Bogotá que profiera una nueva sentencia en la cual se acceda a las pretensiones de la demanda y (iii) que se emita un fallo extra y ultra petita si se considera pertinente. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 30 de noviembre de 2022 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y vinculó a la Superintendencia de Notariado y Registro.
También dispuso la notificación de las accionadas y de la vinculada. 2.2.- El Juzgado 9º Administrativo de Bogotá adujo que su decisión no incurrió en los defectos alegados y fue dictada de conformidad con el ordenamiento jurídico y que, con base en el acervo probatorio, las normas aplicables al caso y la jurisprudencia prevalente, se optó por negar las súplicas de la demanda, lo cual quedó plasmado en la sentencia cuestionada. 2.3.- La Superintendencia de Notariado y Registro indicó que la tutela es improcedente, pues no se cumplen los requisitos generales ni especiales, sumado a que tampoco se probó la existencia de un perjuicio irremediable.
También afirmó que los tutelantes pretenden reabrir el debate de la sede ordinaria y la tutela no puede usarse como si se tratara de otra instancia. 2.4.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que la decisión se ciñó a las pruebas que obraban en el expediente. Agregó que, si bien el quejoso no era titular del derecho de dominio, la decisión de revocar la publicación de la medida de protección podría afectar sus intereses, por lo que debió ser informado de esa actuación. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Primera de esta Corporación, mediante el fallo del 3 de febrero de 2023, declaró improcedente el amparo por ausencia del requisito de relevancia constitucional, en tanto el juez natural ya se había pronunciado sobre los motivos en que se fundan las pretensiones constitucionales. 4.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida los accionantes allegaron escrito de impugnación en el que alegaron de que la sentencia recurrida no estudió el fondo de sus argumentos y no analizó las particularidades del caso.
Reiteraron que el registro de las medidas de protección busca darle publicidad a los actos, pero no crea derechos, por eso, se podía realizar la revocatoria de la medida en la forma en que se hizo. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 3 de febrero de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en alguna de las causales específicas de procedencia alegadas. A fin de resolver el asunto planteado, esta Sala limitará su estudio a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ya que fue esta la que puso fin al trámite ordinario y resolvió las quejas elevadas en el recurso de apelación formulado por el demandante. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 2022, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
En esa sentencia resaltó que, en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una alta corte, el estudio del requisito sub examine “(…) debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales”. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001333500920180004100/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3.- Los accionantes, en esencia, afincaron sus reproches en que se incurrió en un indebido análisis probatorio, ya que se pasó por alto que las medidas de protección tienen un carácter meramente informativo o publicitario, pero no crean derechos, por lo cual podían revocarse sin necesidad de convocar al afectado.
También insistieron en el supuesto desconocimiento de las normas aplicables y en que se incurrió en un exceso ritual manifiesto. 4.4.- Ahora bien, al verificar los argumentos de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se dilucida el siguiente análisis: “La valoración probatoria condujo a que las autoridades disciplinarias encontraran acreditado el incumplimiento del deber funcional, endilgado en el acto de cargos de 27 de mayo de 2013, al señor FRANCISCO ARNOLDO URREA HERNÁNDEZ, por no haber citado al señor JORGE ALBERTO ESCOBAR VILLEGAS al trámite administrativo de revocatoria directa de la medida de protección de predios, inscrita en los folios de matrícula inmobiliaria N° 019-0458, 019-06887 y 019-01197, al considerar que era necesario que se comunicara la existencia de la actuación, ya que se requería del consentimiento expreso y escrito del titular del derecho.
Así mismo, se señaló que contrario a lo afirmado por el disciplinado, la obligación de citar a los interesados conforme a la normatividad vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, no se podía dar por satisfecha con la simple citación a diligencia de notificación personal de la Resolución N° 005 de 20 de abril de 2009 y la fijación del edicto emplazatorio, como quiera que el cargo endilgado al demandante se relacionó con la falta de vinculación del señor ESCOBAR VILLEGAS al trámite de revocatoria directa y no con la ausencia de comunicación o notificación del acto a través del cual culminó el procedimiento administrativo.
Por lo expuesto, se advierte que en los actos acusados la autoridad accionada desarrolló en forma completa y suficiente los elementos de la responsabilidad disciplinaria, encontrando acreditado que el demandante incumplió el deber funcional inherente a su cargo que le exigía acatar los deberes contenidos en las leyes, para este caso en particular, ceñirse a las reglas del CCA al decidir sobre la revocatoria directa de las anotaciones en el registro a las que se hizo referencia en líneas anteriores.
En efecto, se tiene que el demandante no controvirtió ni desvirtuó los fundamentos de los actos acusados en tal sentido, los que en cambio, aparecen soportados en pruebas que reposan en el expediente administrativo de la investigación disciplinaria, mismas que dan cuenta que el señor FRANCISCO ARNOLDO URREA HERNÁNDEZ omitió el procedimiento establecido por la ley para realizar la revocatoria de un acto de naturaleza registral, pues el deber funcional que estaba llamado a cumplir le imponía agotar el procedimiento previo, contemplado en el Decreto 01 de 1984.
Ahora bien, insiste el demandante en el recurso de apelación que la conducta endilgada no resulta reprochable disciplinariamente, ya que para proceder a la revocatoria directa de una medida de protección con meros efectos publicitarios, no se requería del consentimiento expreso y escrito del señor JORGE ALBERTO ESCOBAR VILLEGAS, en razón a que [e]ste no era el titular del derecho de dominio y que tratándose de poseedores, tenedores u ocupantes, la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria se limita a dar publicidad a la solicitud del desplazado.
Conviene señalar que la argumentación del apelante en tal sentido no tiene la entidad suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a los actos demandados, pues el reproche disciplinario se relacionó no solo con la falta del consentimiento del señor ESCOBAR VILLEGAS, sino en general con la inobservancia del procedimiento previo a la expedición de la Resolución N° 005 de 20 de abril de 2009.
En todo caso, advierte la Sala que el hecho que el señor ESCOBAR VILLEGAS no ostentara la titularidad del derecho de dominio, no resta que al haber propendido por el registro de las anotaciones, a fin de que surtieran efecto sobre los bienes denunciados, la actuación administrativa impactaba de manera directa sus intereses, y que por lo tanto, ha debido ser citado para defender su posición en dicho escenario, desde el inicio, y no cuando ya se había resuelto el fondo del asunto”. 4.5.- En atención a lo anterior, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca basó su decisión, principalmente, en el hecho de que Urrea Hernández hubiese omitido lo previsto en el CCA y en la Resolución No. 005 de 2009 a fin de efectuar la revocatoria directa de una anotación registral.
También analizó el argumento relativo a la naturaleza de las medidas de protección y a que el afectado no era propietario del inmueble, sin embargo, consideró que tales circunstancias no eximían al sancionado de acogerse a los procedimientos establecidos para la revocatoria de la inscripción de la medida. 4.6.- Resulta claro, entonces, que los accionantes pretenden utilizar la tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir un debate resuelto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas, sin atisbo de duda, están destinadas a proponer un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los yerros alegados. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente, por lo que se confirmará la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,