1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02390-01 Accionante: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SALA DE DECISIÓN C Temas: Límites de la responsabilidad extracontractual del Estado.
Tutela contra providencia judicial. Defectos sustantivo y fáctico. Revoca decisión que declaró la improcedencia de la acción y negó pretensiones. Concede amparo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 28 de mayo de 2025 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como en el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 28 de abril de 20252, el a quo admitió la acción constitucional, y mediante la providencia del 21 de agosto del mismo año concedió la impugnación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El departamento del Atlántico, actuando por medio de apoderado judicial3, presentó acción de tutela en contra de la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico. Con la solicitud de amparo pretende que se le 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 5 del expediente de primera instancia en Samai.
Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionada a la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico, y se dispuso la vinculación de: (i) el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla; y (ii) las siguientes personas que conformaron la parte demandante del proceso ordinario: Javier Torres Velásquez, Janeth Esther Olivares Amaris, Fernando Torres Olivares, Javier Torres Olivares y Pedro Torres Olivares. 3 Poder otorgado al abogado Mariano Ezequiel Barros Rivadeneira (director de la Dirección de Defensa Jurídica Nacional de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado).
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
Las anteriores trasgresiones constitucionales se las adjudica a la providencia del 24 de enero de 2025, mediante la cual la autoridad judicial accionada revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Ello, al interior del proceso de reparación directa identificado con el radicado 08001-33-33-005-2016-00121-00/01. 3.
En concreto, la parte actora solicitó lo siguiente:
PRIMERO. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del departamento del Atlántico, así como cualquier otro derecho fundamental que pudo verse afectado con la actuación de la autoridad judicial accionada.
SEGUNDO. Dejar sin efecto la sentencia del 24 de enero de 2025, proferida por la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso contencioso administrativo de reparación directa identificado con el radicado 08001333300520160012101.
TERCERO. Dictar una sentencia en su remplazo o en su defecto ordenar a la autoridad judicial accionada expida una nueva sentencia que atienda los hechos probados y los fundamentos jurídicos aplicables.
CUARTO. En caso de acceder a las pretensiones de esta acción, comunicar la decisión adoptada a todos los juzgados administrativos de Barranquilla, con el fin de que conozcan la decisión judicial y sigan el precedente en los casos similares que tienen bajo su conocimiento4. 1.2. Hechos 4. El señor Javier Torres Velásquez adelantó en favor de varios trabajadores del sector educativo del departamento del Atlántico la reclamación para que la entidad territorial realizara una homologación de cargos y la nivelación salarial correspondiente.
En particular, alrededor de 500 empleados le otorgaron poder a efectos de que los representara judicialmente al interior del procedimiento administrativo. Se destaca que en los contratos de mandato se pactó que sí en algún momento se llegaba a revocar el poder, se autorizaba al departamento del Atlántico descontar el 30% de las sumas que se reconociesen a sus poderdantes para pagar los honorarios profesionales al abogado Torres Velásquez, a saber: […] El Doctor TORRES VELASQUEZ se encuentra ampliamente facultado para recibir, conciliar, transigir, desistir, sustituir, reasumir, renunciar, presentar peticiones de todo tipo; y en general para interponer todas las ACCIONES Y RECURSOS en defensa de mis legítimos intereses y derechos, INCLUSIVE PARA IMPETRAR ACCION DE TUTELA Y EJERCER ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO; además lo autorizo para recibir directamente las cuantías a que tengo derecho, inclusive para ejerza proceso ejecutivo dirigido a obtener la totalidad de esas cuantías y se descuente directamente de estas cantidades la concerniente a 4 Transcrito literal del escrito de tutela.
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus honorarios profesionales acordados del 30%; en caso que el suscrito le revoque el presente poder otorgado libre y espontáneamente, autorizo a las autoridades arriba mencionadas que se le cancele al Doctor Torres Velásquez, los honorarios profesionales pactados del 30% y declaro que la información y documentación que le presento son auténticos y no tienen tacha alguna de falsedad.
Cualquier poder otorgado anteriormente queda automáticamente revocado. Este documento presta mérito ejecutivo a partir de su firma. (Énfasis de la Sala) 5. Uno de los clientes, específicamente el señor Carlos Alejandro Cuentas Mendoza, el 3 de septiembre de 2013, revocó el poder referido durante el desarrollo del trámite administrativo5 y, en consecuencia, el departamento del Atlántico por medio de la Resolución 00410 del 22 de enero del 20146 le reconoció el pago del retroactivo salarial, producto de la homologación de cargos y la nivelación correspondiente, exclusivamente al empleado.
Contra dicho acto administrativo, el señor Torres Velásquez interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, con el propósito que se le reconociese el 30% de las sumas reconocidas al titular del derecho. No obstante, fueron despachados desfavorablemente a través de la Resolución 01124 del 12 de marzo de 2014. 6. En virtud de lo anterior, el 11 de abril de 2016, el señor Javier Torres Velásquez y su núcleo familiar interpusieron demanda de reparación directa en contra del departamento del Atlántico, con el fin de que se declarara responsable por los perjuicios causados por la omisión de descontar del retroactivo salarial reconocido al señor Carlos Alejandro Cuentas Mendoza el 30% correspondiente a sus honorarios profesionales, en los términos del poder aludido. 7.
Al proceso se le designó el radicado 08001-33-33-005-2016-00121-00 y le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, quien, mediante el fallo del 26 de septiembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda. 8. La autoridad judicial estimó que no existe ninguna disposición normativa que obligase al departamento del Atlántico a realizar el descuento alegado por el señor Torres Velásquez, pues el poder que autorizaba el pago a favor del abogado ya había sido revocado.
Además, destacó que el señor Cuentas Mendoza manifestó que le pagaran la totalidad de los valores a él, sin perjuicio de las implicaciones legales que tuviese por haber revocado el mandato. Igualmente, puso de presente que la parte actora pudo promover una demanda ordinaria laboral para exigir el pago de sus honorarios. 9. Inconforme con la decisión, el señor Torres Velásquez presentó recurso de apelación7, y, en consecuencia, la Sala de Decisión C del Tribunal 5 Según el escrito de tutela, aproximadamente 300 servidores decidieron revocarle el poder. 6 El señor Torres Velásquez interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra dicho acto administrativo, con el fin de que se le reconociese el 30% de las sumas reconocidas a los titulares del derecho.
No obstante, dichos recursos fueron despachados desfavorablemente a través de la Resolución 01124 del 12 de marzo de 2014, dictada por el departamento del Atlántico. 7 Centró sus argumentos en que el ente territorial estaba obligado a hacer el respectivo descuento para pagar los honorarios del señor Torres Velásquez, porque el trabajador así lo autorizó en el Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Atlántico a través de la sentencia del 24 de enero de 20258 revocó la providencia de primera instancia para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 10.
Después de acreditar que el abogado Javier Torres Velásquez hizo la gestión administrativa requerida para que se reconociera lo pretendido por el señor Cuentas Mendoza, concluyó que era deber del departamento del Atlántico descontar de las sumas reconocidas al beneficiario el 30% correspondiente a los honorarios profesionales del demandante, en los términos del poder suscrito y como retribución de la labor que le fue encomendada.
En concreto, sostuvo lo siguiente: A juicio de esta Sala, el hecho de que el Departamento del Atlántico – Secretaria de Educación Departamental pagara el dinero producto de la homologación directamente al señor Carlos Alejandro Cuentas Mendoza, pasando por alto la autorización de descuento contenida en el poder como consecuencia de su revocatoria, impidió que el profesional del derecho Javier Torres Velásquez recibiera sus honorarios por la labor encomendada y esa situación se traduce en una falla en el servicio, pues la administración debió sujetarse a lo pactado por las partes luego de la revocatoria de poder que hiciere el señor Carlos Alejandro Cuentas Mendoza.
En efecto, cuando en la celebración de un contrato se pacta que en caso de revocatoria de poder se debe cancelar determinado porcentaje al abogado por la gestión encomendada, dicha cláusula especial se hace vinculante, por lo que en este caso el Departamento del Atlántico – Secretaria de Educación Departamental debió pagar al profesional del derecho Javier Torres Velásquez, del dinero que recibiría el señor Carlos Alejandro Cuentas Mendoza, las cantidades que allí se establecieron, es decir, el 30% de la suma recibida, como consecuencia del rompimiento del acuerdo suscrito con su abogado y dada la expresa voluntad de esta de otorgar dicho porcentaje por la labor realizada. […] No pierde de vista esta Colegiatura que, una vez revocado el poder, en principio, habría carencia de título legal para poder ejercitar cualquier retención en favor del poderdante; sin embargo, en este asunto no se predica tal situación, pues es evidente que la autorización del descuento cobraba vigencia precisamente con la revocatoria que se hiciere del poder, razón por la cual, a partir de ese momento surgía para la Administración el deber de descontar y/o retener la suma autorizada y pactada por las partes. […] El acuerdo de las partes de que se ha dado cuenta tiene plena vigencia, pues es con la revocatoria del mandato que la cláusula o autorización de pago cobró vigencia, vinculando de esa forma a la Administración, quien debió ceñirse a lo estipulado, máxime cuando el Departamento del Atlántico – Secretaria de Educación Departamental no efectuó reproche alguno contra el mandato poder suscrito por las partes, como tampoco solicitó el testimonio del poderdante para desestimar o no dicho acuerdo de voluntades. 11.
Como sustento de lo anterior, el tribunal indicó que, en virtud de los poder. Además, indicó que a pesar de que el departamento del Atlántico no haya firmado el contrato de mandato, la autoridad es garante del cumplimiento de las estipulaciones contenidas en aquel. 8 Con salvamento de voto del magistrado Jorge Hernán Sánchez Felizzola.
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 21439 y 218410 del Código Civil, el señor Carlos Alejandro Cuentas Mendoza podía autorizar el descuento aludido, puesto que las partes tienen la potestad de estipular la forma en la que se efectuará la retribución de la labor encomendada.
Asimismo, expuso que, de conformidad con el numeral 3 del artículo 149 del Código Sustantivo del Trabajo11, era deber del ente territorial efectuar el descuento autorizado por el empleado. No obstante, adujo que el departamento del Atlántico comprometió su responsabilidad por ese actuar omisivo, ya que impidió que el profesional Torres Velásquez obtuviera la retribución por su labor. 12.
De otro lado, el tribunal accionado difirió de la posición a la que llegó el juzgado cuando consideró que la parte actora pudo promover una demanda ordinaria laboral para exigir el pago de sus honorarios, dado que la discusión en dicha instancia no era laboral y, por tanto, debía limitarse al estudio de la omisión del departamento del Atlántico. 13.
Por último, la autoridad judicial accionada estimó que el ente territorial transgredió el principio de confianza legítima, «por cuanto los contratos, además de ser ley para las partes tal como lo dispone el artículo 1602 del Código Civil, deben ejecutarse de buena fe y por consiguiente obligan no solo a los que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella, al tenor del artículo 1603 ibídem». 14.
En consecuencia, ordenó el pago a favor del señor Javier Torres Velásquez del 30% de los honorarios profesionales a título de lucro cesante, así como el pago por concepto de perjuicios morales por 10 SMLMV para el abogado y 5 SMLMV para cada uno de los integrantes de su familia. Respecto de los perjuicios inmateriales afirmó que «las pruebas testimoniales dan cuenta que el no pago de los honorarios pactados en el mandato, provocó un estado de angustia y preocupación en la persona de Javier Torres Velásquez y su núcleo familiar, quienes a su vez afrontaron dificultades en lo que a la convivencia se refiere, dada la alteración en los estados de ánimo de los miembros del grupo». 9 ARTÍCULO 2143.
El mandato puede ser gratuito o remunerado. La remuneración es determinada por convención de las partes, antes o después del contrato, por la ley o por el juez. 10 ARTÍCULO 2184. El mandante es obligado: 1. A proveer al mandatario de lo necesario para la ejecución del mandato. 2. A reembolsarle los gastos razonables causados por la ejecución del mandato. 3.
A pagarle la remuneración estipulada o usual. 4. A pagarle las anticipaciones de dinero con los intereses corrientes. 5. A indemnizarle de las pérdidas en que haya incurrido sin culpa, o por causa del mandato. No podrá el mandante disculparse de cumplir estas obligaciones, alegando que el negocio encomendado al mandatario no ha tenido buen éxito o que pudo desempeñarse a menos costo; salvo que le pruebe culpa. 11 ARTICULO 149.
DESCUENTOS PROHIBIDOS. […] 3. Los empleadores quedarán obligados a efectuar oportunamente los descuentos autorizados por sus trabajadores que se ajusten a la ley. El empleador que incumpla lo anterior, será responsable de los perjuicios que dicho incumplimiento le ocasione al trabajador o al beneficiario del descuento. Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
Sustento de la vulneración 15. La parte actora afirmó que la autoridad judicial accionada, al proferir la providencia aquí controvertida, incurrió en múltiples defectos sustantivos y fácticos. 16. En concreto, manifestó que se cometieron los siguientes defectos sustantivos: (i) A pesar de que el presunto daño reclamado proviene de un acto administrativo, no se adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ni se declaró la caducidad del mismo.
(ii) Se consideró erróneamente que el artículo 149 del Código Sustantivo del Trabajo era aplicable al caso concreto12, cuando lo correcto era aplicar lo dispuesto en los decretos 2127 de 1945 y 1848 de 1969, por ser las normas especiales que regulan la relación laboral entre el Estado y sus servidores. (iii) De conformidad con las funciones de los departamentos y sus gobernadores, establecidas en la Constitución Política, los artículos 153013, 154214 y 160215 del Código Civil, y la Ley 3 de 198616, el contrato celebrado entre los señores Torres Velásquez y Cuentas Mendoza no resultaba oponible al ente territorial ni tampoco, a este, le correspondía verificar el cumplimiento de la obligación condicional que contenía el poder.
En ese orden, el accionante recordó que los contratos, así hayan sido pactados legítimamente, constituyen ley para las partes exclusivamente. Por ende, no se puede obligar a terceros que no hicieron parte del negocio jurídico a cumplir lo pactado. Por otro lado, expuso que el departamento no tiene la facultad de validar el cumplimiento de una condición respecto de un contrato celebrado por particulares para después atribuir obligaciones a sus trabajadores, como si de un juez se tratara.
Por ello, indicó que el ente territorial no debía hacer la deducción del 30% de las sumas reconocidas a favor del 12 Se destaca que la parte actora cuestiona la aplicación de dicho artículo, porque fue utilizado por el tribunal para sustentar que, verificada la condición de revocatoria del poder, el empleador autorizaba al departamento del Atlántico a descontar las sumas correspondientes a los honorarios del abogado Torres Velásquez. 13 ARTÍCULO 1530.
Es obligación condicional la que depende de una condición, esto es, de un acontecimiento futuro, que puede suceder o no. 14 ARTÍCULO 1542. No puede exigirse el cumplimiento de la obligación condicional sino verificada la condición totalmente. 15 ARTÍCULO 1602. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales. 16 «Por la cual se expiden normas sobre la administración departamental y se dictan otras disposiciones».
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señor Carlos Alejandro Cuentas Mendoza, teniendo en cuenta que el mismo titular del derecho solicitó que se le pagara todo el retroactivo directamente a él. (iv) El daño reclamado por el abogado demandante no ostenta el carácter de definitivo, puesto que él tenía la oportunidad de reclamar sus honorarios ante el señor Cuentas Mendoza directamente.
En ese orden, debieron de despacharse desfavorablemente las pretensiones. (v) Se consideró inválidamente que no había lugar a estudiar la conducta omisiva del abogado Javier Torres Velásquez por no promover los mecanismos judiciales pertinentes. Sin embargo, tal omisión constituyó un hecho o culpa exclusiva de la víctima. 17. En cuanto a los defectos fácticos, expresó que en la sentencia de segunda instancia: (i) no se valoraron las pruebas que demostraron que el señor Cuentas Mendoza revocó el pluricitado poder y pidió que se le pagaran la totalidad de las sumas directamente a él, y (ii) se reconocieron perjuicios morales a cada uno de los demandantes, a pesar de que no obrara en el expediente ninguna prueba que acreditara el daño aludido. 18.
Se destaca que el departamento del Atlántico, para exponer por qué el caso concreto tiene relevancia constitucional, adujo que hay 38 procesos de reparación directa17 que tienen similitud fáctica con el caso objeto de estudio, en los cuales, de valerse la tesis que ha adoptado el tribunal accionado, se estaría condenando injustamente al ente territorial a reconocer, además de los honorarios que los empleados le dejaron de pagar, los perjuicios morales a los demandantes en cada uno de los litigios aludidos. 19.
Así las cosas, sostuvo que el precedente horizontal que está forjando el Tribunal Administrativo del Atlántico lesiona gravemente el patrimonio público del departamento, por apartarse de «todo juicio racional de las normas jurídicas imperantes y de la jurisprudencia contenciosa administrativa sobre los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado, para justificar una condena absurda en contra del departamento del Atlántico, por los honorarios que un abogado pactó privadamente con un empleado del Departamento, sin ninguna incidencia o participación de la referida entidad». 20.
En ese orden, estimó que el asunto es relevante, puesto que tiene relación con la interpretación que debe dársele al artículo 90 de la Constitución Política18. 17 Se resalta que son demandas interpuestas por el señor Javier Torres Velásquez y su grupo familiar en contra del departamento del Atlántico, pero por la revocatoria del poder de otros empleados del ente territorial.
Los medios de control están bajo el conocimiento del Tribunal Administrativo del Atlántico y de varios Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Barranquilla. 18 ARTÍCULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. […] Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Intervenciones 21. El Tribunal Administrativo del Atlántico se limitó a realizar un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso de reparación directa, y a enviar el expediente solicitado. 22. El señor Javier Torres Velásquez y su grupo familiar solicitaron que se declare la improcedencia de la acción de tutela, puesto que no se cumple con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. 23.
Expusieron que se pretende convertir este trámite en una tercera instancia respecto de un asunto que ya fue decidido por los jueces naturales. Asimismo, frente al presupuesto de subsidiariedad, agregaron que departamento pudo controvertir los testimonios que sirvieron para justificar el daño moral durante la audiencia inicial o promover un incidente de nulidad dentro del proceso si consideraba que se dejó de practicar alguna prueba en el fallo del tribunal. 24.
Además, indicaron que el ente territorial incurrió en un actuar temerario, toda vez que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ya conoció una acción de tutela con base a los mismos hechos aquí expuestos y fue declarada improcedente19. 25. Finalmente, en escrito radicado posteriormente, sostuvieron que había operado la carencia actual de objeto por hecho superado, ya que el departamento del Atlántico ya había pagado la condena impuesta en la providencia reprochada. 1.5.
Sentencia de primera instancia 26. Mediante el fallo del 28 de mayo de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela20 y negó el amparo solicitado21. 27. Por un lado, concluyó que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad respecto de los defectos sustantivos alegados, puesto que pudieron ser presentados en el curso del proceso ordinario.
Esto, teniendo en cuenta que el ente territorial no ejerció su derecho de defensa y contradicción, pues ni contestó la demanda ni alegó de conclusión. 28. Por otro lado, superó la subsidiaridad frente a los defectos fácticos porque pese al silencio del ente territorial en el trámite lo que se cuestiona es el análisis probatorio que efectuó el tribunal, el cual se materializó con la providencia reprochada.
No obstante, negó el amparo solicitado, debido que la autoridad judicial accionada: (i) sí valoró las pruebas documentales que daban cuenta que el señor Cuentas Mendoza revocó el poder aludido, y (ii) se basó en los 19 Identificada con el radicado 11001-03-15-000-2024-04317-00. 20 Respecto de los defectos sustantivos. 21 Respecto de los defectos fácticos.
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co testimonios para tasar los perjuicios morales, al referir el impacto que generó en el señor Javier Torres Velásquez y su núcleo familiar, el hecho de que no le pagaran honorarios. 1.6.
Impugnación 29. El departamento del Atlántico, para desestimar lo concluido por el a quo constitucional presentó los argumentos que pasan a exponerse. 30. Primero, en relación con el incumplimiento del requisito de subsidiariedad sostuvo que: (i) los defectos sustantivos alegados surgieron como consecuencia del fallo de segunda instancia dictado en el proceso ordinario;
(ii) en la sentencia impugnada no se estudió la posible existencia de un perjuicio irremediable por el daño que puede causarse al erario. Lo último, pues de quedar sentado el precedente del tribunal demandado, el cual, a juicio del impugnante, contiene una errada aplicación de las normas sustantivas, podría representar un perjuicio al patrimonio público de más de dos mil millones de pesos22. 31.
Segundo, frente a los defectos fácticos estimó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no realizó realmente un estudio de fondo, pues se limitó a «afirmar que el Tribunal sí se había referido al poder y que la prueba testimonial resultaba suficiente para establecer los daños morales presuntamente sufridos por el abogado y los miembros de su familia». 32.
Por otro lado, Javier Torres Velásquez y su núcleo familiar, previo a que se concediera la impugnación radicada por la parte actora, solicitaron que se rechazará el recurso por no haberse sustentado con argumentos válidos. Igualmente, después de haberse proferido el auto mediante el cual se concedió la alzada radicaron un escrito desestimando la impugnación, defendiendo la postura del a quo constitucional, y reiterando la configuración de la temeridad del accionante. 33.
Además, con la radicación del último memorial enunciado, pidieron que se compulsaran copias contra el apoderado del departamento del Atlántico (director de la Dirección de Defensa Jurídica Nacional de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado), con el fin de que se investiguen las faltas disciplinarias o penales correspondientes.
Ello, habida cuenta que no atacó el fallo de tutela con fundamentos jurídicos, sino que simplemente manifestó «su inconformidad de manera grotesca, olvidando que la impugnación debe ser clara, específica y dirigida a refutar los argumentos del fallo, que debe controvertir punto por punto los fundamentos de la decisión judicial que se impugna, y que no basta con repetir lo dicho en la demanda». 34.
En consecuencia, concluyeron que la impugnación presentada por la parte 22 Esto, teniendo en cuenta que en cada uno de los procesos la indemnización asciende a unos sesenta millones y son 38 causas de reparación directa por resolver, las cuales contienen identidad fáctica con el medio de control aquí controvertido. Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actora constituyó una actuación temeraria y abusiva del derecho.
II. CONSIDERACIONES 35. La Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para, en su lugar, amparar el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora. Para ello, se estudiará lo siguiente: (i) la superación de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y (ii) el cumplimiento de los elementos establecidos jurisprudencialmente para la configuración del defecto sustantivo. 2.1.
Cuestiones previas 36. En primer lugar, el señor Javier Torres Velásquez y su núcleo familiar expusieron que esta solicitud de amparo guarda similitud con el trámite constitucional identificado con el radicado 11001-03-15-000-2024-04317-0023; por ende, estimaron que es procedente declarar la temeridad del actor. 37. La Corte Constitucional24, ante la posible configuración de un actuar temerario, ha establecido que el juez deberá analizar si existe una triple identidad entre las acciones de tutela presentadas de manera simultánea o sucesiva, con base en los siguientes criterios: - Identidad de parte: esto es, que las solicitudes de amparo se hayan interpuesto por la misma persona natural o jurídica o a través de su apoderado o representante y se dirija contra el mismo demandado. - Identidad de causa petendi: es decir, que el ejercicio repetido de la acción de tutela se fundamente en los mismos hechos que le sirven de sustento. - Identidad de objeto: en otras palabras, que las demandas persigan la satisfacción de la misma pretensión o invoquen la protección de los mismos derechos fundamentales. 38.
Sin embargo, de la revisión del expediente referido, esta corporación advierte que no se cumple con dicho presupuesto, teniendo en cuenta que no se comparte el objeto de las solicitudes de amparo. Esto, habida cuenta que en la presente acción constitucional se cuestiona la sentencia del 24 de enero de 202525 mientras que en la traída por los terceros con interés se reprocha el fallo 23 La acción de tutela fue declarada improcedente por no superar el requisito de relevancia constitucional a través del fallo proferido el 11 de octubre de 2024, proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-027 de 2021. 25 Dictada por la Subsección C del Tribunal Administrativo del Atlántico al interior del proceso identificado con el número 08001-33-33-005-2016-00121-00/01.
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 16 de febrero de 202426, dictados en procesos de reparación directa distintos.
En consecuencia, no hay lugar a declarar la temeridad en el caso sub examine. 39. Por otro lado, por considerar que el apoderado judicial del ente territorial incurrió en un actuar abusivo del derecho, los intervinientes, pidieron que se compulsaran copias en su contra. Al respecto, indicaron que la impugnación contra el fallo de primera instancia carece de argumentos jurídicos válidos y se limitó a manifestar de manera «grotesca» las inconformidades que tuvo en relación con la sentencia. 40.
La Sala negará dicha solicitud, puesto que se no evidencia que exista una conducta que amerite realizar la compulsa de copias frente a una posible comisión de un delito o falta disciplinaria. Pero, de considerarlo necesario, los intervinientes podrán elevar la queja respectiva ante las autoridades correspondientes, para que se estudie la viabilidad de investigar la conducta que reprochan. 2.2.
Caso concreto 2.2.1. La solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 41. El Consejo de Estado27 y la Corte Constitucional28, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales29 y a la configuración de algún defecto especial30 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 42. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 26 Proferido por la Subsección B del Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del medio de control con el radicado 08001-33-33-012-2016-00176-00/01. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 28 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 29 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 30 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo cumple parcialmente con los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 44. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 45.
La Sala advierte que el departamento del Atlántico está legitimado en la causa por activa, porque integró la parte demandada dentro del medio de control en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta vía. Por otro lado, se evidencia que la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico está legitimada en la causa por pasiva por haber proferido la decisión cuestionada a través del presente trámite. 46.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional31, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 47. La Sala considera que la solicitud de amparo, a excepción del tercer defecto sustantivo y del primer defecto fáctico formulado (ver numerales 16 y 17 de la presente providencia), no supera el requisito de relevancia constitucional.
Esto, debido a que los reproches traídos en esta sede, más allá de estar encaminados a demostrar una presunta transgresión de sus garantías fundamentales, se limitan a exponer meras inconformidades respecto del criterio que el tribunal acogió para condenar al departamento accionante y (ii) del análisis probatorio que se efectuó en segunda instancia. 48.
Ahora bien, frente al tercer defecto sustantivo planteado la Sección considera que sí se cumple con el presupuesto bajo estudio. 49. En particular, la parte demandante aludió al presunto desconocimiento, por parte del tribunal accionado, de las normas sustantivas que rigen la materia contractual al concluir que el mandato celebrado entre los señores Torres 31 Sentencia SU-215 de 2022.
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Velásquez y Cuentas Mendoza, a pesar de estar revocado, resultaba oponible al ente territorial y, además, que a este le correspondía verificar el cumplimiento de la obligación condicional que contenía el referido poder. 50.
Al respecto, se trae a colación el argumento que expuso la parte actora para sustentar el defecto fáctico, consistente en que, aunque se tuviera como válida la autorización pactada como consecuencia de la revocatoria del mandato, el tribunal accionado ignoró una solicitud presentada por el señor Cuentas Mendoza en la que pidió que se le pagara la totalidad del retroactivo salarial a él exclusivamente.
De ahí que los defectos sustantivo y fáctico estén íntimamente relacionados y ambos gocen de relevancia constitucional. 51. Es importante resaltar que se cuestiona una providencia que declaró la responsabilidad del Estado ignorándose, a juicio del actor, los principios que regulan las relaciones contractuales, lo cual, de pasarse por alto, podría generar una afectación al patrimonio público del departamento del Atlántico.
Lo anterior, a sabiendas de que el tribunal demandado está construyendo un precedente horizontal que ignora el concepto del daño antijuridico atribuible al Estado (artículo 90 de la Constitución Política), y aún hay 38 procesos con una situación fáctica similar a la expuesta que se encuentran bajo estudio del mismo distrito judicial. 52.
En relación con los casos similares se recuerda que, como se expuso en el acápite de hechos, el abogado Javier Torres Velásquez fungió como apoderado judicial de más de 500 trabajadores del sector educativo del departamento del Atlántico, de los cuales aproximadamente 300 le revocaron el poder que contenía la obligación condicional con la que la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico fundamentó la responsabilidad del Estado. 53.
Además, de la revisión del escrito de tutela y de los 38 expedientes ahí traídos, la Sala evidencia que por cada contrato de mandato que le revocaron, el abogado Torres Velásquez promovió un proceso de reparación directa distinto. De hecho, se tiene conocimiento de providencias de otras salas de decisión del mismo tribunal, en las que también se accedió a las pretensiones planteadas por el profesional del derecho referido.
En concreto, fueron dictadas en los siguientes medios de control32: - Sala de Decisión A del Tribunal Administrativo del Atlántico: radicado 08001-33-33-011-2015-00015-00/0133. - Sala de Decisión B del Tribunal Administrativo del Atlántico: radicados (i) 08001-33-31-011-2015-00024-00/0134, y (ii) 08001-33-33-012-2016- 00176-00/0135. 32 Fue posible conocer dichas providencias, gracias a que el señor Javier Torres Velásquez las allegó al expediente ordinario aquí controvertido. 33 Providencia del 26 de marzo de 2021. 34 Decisión del 16 de octubre de 2020. 35 Fallo del 16 de febrero de 2024.
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico: radicados (i) (ii) 08001-33-33-008-2015-00042-00/0136, (ii) 08001-33-33-011-2016- 00091-00/0137, (iii) 08001-33-33-011-2016-00091-00/0138, y (iv) 08001- 33-33-005-2016-00121-00/0139. 54.
Por ende, para esta corporación adquiere mayor importancia realizar un estudio de fondo, teniendo en cuenta que, además, de la hipótesis planteada en el escrito inicial de una posible afectación al patrimonio público (como consecuencia de un defecto sustantivo en el que podría seguir incurriendo la autoridad judicial demandada), la Sala evidencia que las diferentes salas de decisión del tribunal han accedido a las pretensiones del abogado Torres Velásquez en casos con similitud fáctica al de la referencia. 55.
En este punto, debe recordarse que los operadores judiciales deben velar por la protección integral del erario, puesto que el patrimonio público es indispensable para la realización efectiva de los fines del Estado Social de Derecho, a la luz del artículo 2 de la Constitución Política40. 56. Así las cosas, en vista de la posible transgresión del derecho fundamental al debido proceso del actor porque el tribunal presuntamente incurrió en un defecto sustantivo al desconocer el principio de relatividad de los contratos, el cual conllevó imputar la responsabilidad del Estado por circunstancias ajenas al ente territorial, aunado a la probable afectación del erario y a que no se planteó un mero debate legal, el cargo aludido supera el requisito de la relevancia constitucional. 57.
Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa. En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales41: (i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo42 y eficaz43; y (ii) como mecanismo de protección transitorio. 58.
A diferencia del a quo, la Sala considera que la parte actora cumplió con este presupuesto. 36 Sentencia del 26 de marzo de 2021. 37 Decisión del 26 de marzo de 2021. 38 Providencia del 26 de abril de 2021. 39 Medio de control aquí controvertido. 40 Corte Constitucional, sentencias C-071 de 2024 y C-479 de 1995. 41 Corte Constitucional, Sentencia T-183 de 2024. 42 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».
Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 43 La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59.
Si bien en otras ocasiones esta Sección ha indicado que la solicitud de amparo no es un mecanismo para subsanar omisiones en las que hayan incurrido los sujetos procesales durante el trámite ordinario, en este caso no puede dejarse de un lado que el defecto sustantivo alegado se materializó únicamente con la sentencia de segunda instancia. Así las cosas, se cumplió con la subsidiariedad, ya que el accionante no cuenta con otros mecanismos judiciales ordinarios ni extraordinarios para controvertir la providencia que cuestiona mediante esta vía. 60.
Inmediatez. También se acredita este requisito sin que sea necesario constatar la fecha de ejecutoria, pues la sentencia que se reprocha fue notificada por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 30 de enero de 2025 y la parte actora interpuso la solicitud de amparo el 24 de abril del mismo año44. Es decir, se promovió la acción de tutela dentro de los seis meses que estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, como plazo razonable para ejercer la acción constitucional. 61.
Tutela contra decisión de la misma naturaleza. Se supera este presupuesto ya que no se controvierte una providencia de tutela, pues el fallo reprochado fue proferido al interior del medio de control de reparación directa con radicado 08001-33-33-005-2016-00121-00/01. 62. Identificación razonable de los hechos. Finalmente, en la solicitud de amparo se presentó una explicación clara y suficiente de los hechos y argumentos por los que la parte actora consideró que le fueron vulnerados sus derechos fundamentales.
Por ende, cumplió con la carga mínima de dar las razones por las cuales considera que la autoridad accionada incurrió en una vulneración de sus garantías constitucionales. 2.2.2. La providencia controvertida incurrió en los defectos sustantivo y fáctico 63. En relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional ha indicado que este se presenta cuando un operador judicial al momento de tomar una decisión desborda el marco de acción que la Constitución Política o la ley le reconocen45.
Puntualmente, el yerro referido se configura cuando el juez46: ‘(i) Fundamenta su decisión en una norma que (a) no es pertinente; (b) no está vigente en razón de su derogación; (c) es inexistente; (d) se considera contraria a la Carta Política; y (e) a pesar de estar vigente y [ser] constitucional, resulta inadecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de revisión’47; ‘(ii) Basa su decisión en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto porque resulta inconstitucional o no se adecúa a la circunstancia fáctica;
(iii) el fallo carece de motivación material o es manifiestamente irrazonable; (iv) presenta una evidente y grosera 44 Índice 2 del expediente de primera instancia en Samai. 45 Corte Constitucional, sentencia SU-487 de 2024. 46 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2017. Al respecto, ver las siguientes sentencias: T- 522 de 2001, SU-159 de 2002, T-800 de 2006 y SU-770 de 2014. 47 Corte Constitucional, sentencia T-176 de 2015.
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contradicción entre los fundamentos y la decisión; (v) la interpretación desconoce Sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance y que constituyen cosa juzgada;
(vi) interpreta la norma sin tener en cuenta otras disposiciones normativas aplicables48; (vii) desconoce la normatividad aplicable al caso concreto; o (viii) a pesar de la autonomía judicial, interpreta o aplica la norma de manera errónea’49. 64. En todo caso, se resalta que no cualquier interpretación o aplicación de la norma puede encasillarse en el defecto bajo estudio, debido a que el juez constitucional no puede definir la forma en la que el operador judicial del proceso ordinario tiene que decidir.
En ese sentido, el error que se presente en la providencia objeto de análisis «debe ser ostentoso, arbitrario y caprichoso, en desconocimiento de lineamientos constitucionales y legales pertinentes»50. 65. Por otro lado, esta Sala ha precisado que, para la configuración del defecto fáctico, se deben advertir alguno de los siguientes supuestos: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso51. 66.
En el caso sub examine, el departamento del Atlántico le atribuye la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la sentencia del 24 de enero de 2025 proferida por la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico, por incurrir en los defectos aludidos. 67. Lo anterior, por concluir que: (i) el mandato celebrado entre los señores Javier Torres Velásquez y Carlos Alejandro Cuentas Mendoza a pesar de estar revocado resultaba oponible al ente territorial y, además, que a este le correspondía verificar el cumplimiento de la obligación condicional que contenía el pluricitado poder; y (ii) por haber ignorado que el señor Cuentas Mendoza «le pidió al departamento del Atlántico que se le pagaran todos los dineros directamente a él y no a través de su apoderado, asumiendo las implicaciones legales y económicas que surgieran del negocio pactado con este». 68.
En particular, estimó que la conclusión a la que llegó el tribunal era errada de conformidad con los artículos 153052, 154253 y 160254 del Código Civil, y con 48 Corte Constitucional, sentencias T-790 de 2010 y T-510 de 2011. 49 Corte Constitucional, sentencia SU-770 de 2014. 50 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2017. 51 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 12 de noviembre de 2015, rad. 11001-03- 15-000-2015-01471-01. 52 ARTÍCULO 1530.
Es obligación condicional la que depende de una condición, esto es, de un acontecimiento futuro, que puede suceder o no. 53 ARTÍCULO 1542. No puede exigirse el cumplimiento de la obligación condicional sino verificada la condición totalmente. 54 ARTÍCULO 1602. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales.
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las funciones de los departamentos y sus gobernadores, establecidas en la Constitución Política y la Ley 3 de 198655. 69.
Ahora bien, en este punto, resulta pertinente recordar que, a través de la sentencia del 24 de enero de 2025, la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico fundó la declaratoria de responsabilidad del departamento accionante en los siguientes argumentos: 70. Primero, tuvo por acreditado el requisito del daño por la afectación del patrimonio del abogado Javier Torres Velásquez, puesto que no se le reconocieron los honorarios pactados.
Esto lo sustentó con la Resolución 00410 del 22 de enero del 2014, por medio de la cual se ordenó el pago de la totalidad de las sumas reconocidas en el trámite administrativo directamente al titular del retroactivo salarial. 71. Segundo, en cuanto el análisis de la imputación encontró que, en efecto, el señor Torres Velásquez no pudo recibir sus honorarios como consecuencia del proceder del ente territorial.
En ese orden, estimó que el departamento del Atlántico incurrió en una falla del servicio, dado que «la administración debió sujetarse a lo pactado por las partes luego de la revocatoria de poder que hiciere el señor Carlos Alejandro Cuentas Mendoza». 72. Para sustentar por qué era vinculante la cláusula, indicó que los contratos, además de ser ley para las partes, en virtud del artículo 1602 del Código Civil, «deben ejecutarse de buena fe y por consiguiente obligan no solo a los que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella, al tenor del artículo 1603 ibídem.
Además, debió igualmente privilegiarse el principio de confianza legítima, el cual se vio transgredido por el actuar del Departamento del Atlántico – Secretaría de Educación Departamental en omitir el descuento al cual se obligaron las partes, al margen de sus juicios sobre la labor desarrollada o el monto de lo pactado». 73. En mérito de la expuesto, la Sala considera que la autoridad judicial accionada incurrió en al menos dos yerros, a la luz de los defectos sustantivo y fáctico invocados, los cuales incidieron directamente en la declaratoria de responsabilidad extracontractual en la sentencia cuestionada. 74.
En primer lugar, se encuentra acreditada la configuración del defecto sustantivo alegado. En efecto, la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico se equivocó al establecer que lo pactado en el contrato de mandato celebrado entre el abogado Javier Torres Velásquez y el señor Carlos Alejandro Cuentas Mendoza era vinculante y de obligatorio cumplimiento para el departamento del Atlántico, como pasa a exponerse. 55 «Por la cual se expiden normas sobre la administración departamental y se dictan otras disposiciones».
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75. Si bien en el referido poder se estableció que, en caso de que este se revocara, el empleado autorizaba a la entidad territorial a descontar el 30% de las sumas que se le reconociesen para pagar los honorarios profesionales al abogado Torres Velásquez, ello fue producto de la convención entre dos particulares ajenos a la autoridad administrativa.
Es decir, los efectos jurídicos pactados en dicho acuerdo, en principio, recaían exclusivamente entre las partes de la relación contractual, esto es, el abogado y su cliente. 76. En este punto, resulta importante recordar que, en virtud del principio de relatividad de los contratos, que se desprende en la legislación colombiana del artículo 1602 del Código Civil56, «la convención solo produce efectos entre los sujetos que lo han celebrado, de manera que sólo a ellos vincula con fuerza de ley, y, por ende, únicamente a éstos perjudican y aprovechan sus efectos; esto significa que el contrato no obliga a quienes no han figurado en él como parte […]»57. 77.
Ahora bien, el poder no es más que un mandato, el cual es un contrato bilateral, ya sea oneroso o gratuito, que genera obligaciones y derechos recíprocos entre el mandante y el mandatario. Igualmente, se destaca que una de las causales de terminación de ese negocio jurídico, de conformidad con el artículo 2189.3 del Código Civil58, es la revocatoria del mismo por parte del mandante. 78.
Así las cosas, en este caso, el vínculo que tuvo el abogado Javier Torres Velásquez con el señor Cuentas Mendoza, y en virtud del cual adelantó algunas gestiones ante la administración departamental, terminó cuando le fue revocado el poder. De ahí que podría inferirse que la cláusula cuestionada no le era vinculante a la entidad territorial, máxime cuando el departamento empleador tiene deberes de protección del salario del trabajador, que están desarrollados legal y jurisprudencialmente. 79.
Respecto de los descuentos autorizados por parte de los empleados, la Corte Constitucional ha dispuesto lo siguiente: […] no se desconoce precepto alguno de la Constitución, cuando se le permite al trabajador concertar con su empleador, sobre los montos que éste puede retener de su salario. Consentimiento que debe estar precedido de una serie de requisitos, que se erigen para proteger al empleado de abusos contra sus derechos.
Nuestra legislación laboral, como principio general (artículo 59), prohibe al patrono deducir, retener o compensar suma alguna del monto de los salarios 56 ARTÍCULO 1602. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales. 57 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de junio de 2023, M.P. José Roberto Sáchica Méndez, rad. 05001-23-31-000-2012-00810-01 (61174). 58 ARTÍCULO 2189.
El mandato termina: […] 3. Por la revocación del mandante. […] Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y prestaciones en dinero que correspondan al trabajador, sin autorización judicial o del mismo trabajador, esta última previa y escrita.
Es decir, mientras no medie el consentimiento por escrito del trabajador o autorización judicial, el patrono no puede realizar descuento alguno sobre el salario de éste. Prohibición que se reitera en el artículo 149 de la misma normatividad, que prohibe, expresamente, retener aun con autorización del trabajador, un monto tal que afecte el salario mínimo legal o convencional, la porción de éste considerada inembargable, o cuando el total de la deuda supere el monto del salario del trabajador en tres meses.
En estos casos, la retención sólo opera si media autorización judicial59. 80. En esa medida, se podría inferir que el departamento, en su condición de empleador, no podía realizar descuento alguno porque no mediaba consentimiento directo del trabajador60, por el contrario, conocía su voluntad inequívoca de que las sumas reconocidas se pagaran directamente a él. En otras palabras, al revocarse el mandato otorgado, la entidad demandada tenía el deber de reconocer los emolumentos derivados de la homologación de cargos y nivelación salarial exclusivamente al trabajador, dado que ya no existía un título vigente a favor de un tercero y el empleado no había autorizado descuento alguno. 81.
Por otra parte, no sobra señalar que los contratos solo obligan a las partes y, por lo tanto, no afectan ni benefician a los extraños a la relación negocial. En esa medida, revocado el poder, el departamento, en principio, no podía efectuar el descuento estipulado en el poder, ya que de hacerlo desconocería los derechos del titular de las sumas reconocidas. 82.
No obstante, aunque el tribunal accionado siempre tuvo claro que el departamento del Atlántico no hizo parte del contrato de mandato y, prima facie, no estaría obligado a nada de lo ahí acordado, desconoció el principio de relatividad de los contratos al extender los efectos jurídicos que contenía una de las cláusulas del referido poder.
En particular, se pactó que de cumplirse una condición (la revocatoria del poder), el cliente autorizaba al ente territorial a que realizara el descuento de su retroactivo salarial a efectos de pagar los honorarios a favor de su abogado. 83. Cabe destacar que, como se ha expuesto, esa simple autorización no se podía traducir en una obligación que debía cumplir el departamento accionante.
Pues, como se ha reiterado, el referido negocio jurídico corresponde a una relación contractual ajena al ente territorial; por ende, lo que se hubiese pactado en ella produjo efectos exclusivamente en el abogado y su cliente. 84. Así las cosas, se advierte que el tribunal demandado ignoró que la controversia real en el caso recae sobre la omisión en el pago de unos honorarios profesionales, respecto de una relación contractual surgida entre particulares y, por tanto, extraña al ente departamental. 59 Corte Constitucional, sentencia C-710 de 1996. 60 Ver: artículo 12 del Decreto Ley 3135 de 1968, artículo 2.2.31.5 del Decreto 1083 de 2015, y artículo 149 del Código Sustantivo del Trabajo.
Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 85. En ese orden, si el abogado Torres Velásquez pretendía la protección de sus derechos, podía reclamar el pago aludido directamente ante la jurisdicción ordinaria laboral.
Sin embargo, en vez de demandar a la persona con la que se obligó, promovió el proceso de reparación directa en contra de un tercero ajeno al negocio jurídico que generó el pretendido daño. Lo anterior, pese a que la entidad territorial nunca pactó el reconocimiento de honorarios profesionales en favor del abogado referido y conoció la voluntad inequívoca del trabajador de que las sumas reconocidas fueran pagadas a él, tal como se observará más adelante. 86.
En tales términos, se tiene que la autoridad judicial accionada desconoció los limites dispuestos por la Constitución Política para efectos de declarar la responsabilidad extracontractual del Estado. Esto, por haber desnaturalizado una relación contractual celebrada exclusivamente entre particulares, y por ignorar que no existía ningún deber jurídico a cargo del departamento del Atlántico. 87.
De hecho, como se ha expuesto, en virtud de las normas del Código Civil, el presunto daño alegado por el señor Torres Velásquez podría tener sustento en la revocatoria del poder por parte del mandante, exclusivamente. No obstante, el hecho de tener como válida la tesis establecida por el tribunal accionado, supondría aceptar que el Estado tiene el deber jurídico de resarcir daños derivados de relaciones privadas en las que no tiene injerencia alguna, como ocurrió en este asunto. 88.
En este punto, debe recordarse que la responsabilidad extracontractual de la administración no es ilimitada, sino que debe estudiarse a la luz del artículo 90 de la Constitución Política61, en virtud del cual el deber de reparar del Estado requiere que se compruebe que, ante la existencia de un daño, este sea atribuible al Estado, ya sea por acción u omisión de un deber normativo en cabeza de una autoridad pública. 89.
En segundo lugar, también se encuentra acreditada la configuración defecto fáctico. Aún si en gracia a discusión se aceptara que el departamento del Atlántico estaba obligado a descontar los honorarios del señor Torres Velásquez, como consecuencia de la revocatoria del poder, el Tribunal Administrativo del Atlántico no valoró la existencia de la comunicación suscrita por el señor Cuentas Mendoza, en la que le solicitó a la entidad territorial que le pagase el retroactivo salarial exclusivamente a él. 90.
En efecto, la revisión de las pruebas aportadas al medio de control de reparación directa da cuenta de que el 19 de diciembre de 2013, el señor Carlos Alejandro Cuentas Mendoza solicitó al departamento del Atlántico lo siguiente: 61 ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 91.
Dicha solicitud, fue presentada con posterioridad a la revocatoria del poder conferido al abogado Torres Velásquez, la cual se efectuó el 3 de septiembre de 2013. 92. En este orden, se tiene que, para la fecha en la que se reconoció el pago del retroactivo salarial en favor del empleador, esto es, el 22 de enero del 2014, el departamento accionante contaba con los siguientes elementos de convicción que le permitían pagar el retroactivo exclusivamente al titular del derecho, a saber: (i) escrito del 3 de septiembre de 2013 allegado por el señor Cuentas Mendoza, con el fin de revocar el poder otorgado al profesional del derecho Javier Torres Velásquez; y (ii) solicitud del 19 de diciembre del mismo año, radicada también por el señor Cuentas Mendoza, en la que pidió que se pagaran las sumas correspondientes directamente a él y, en el que además, manifestó asumir todas las implicaciones «legales y económicas que se desprendan de [la revocatoria del poder], así como el respectivo pago de los honorarios profesionales» causados a favor de su apoderado. 93.
No obstante, el tribunal demandado no valoró en su conjunto dichos elementos probatorios al momento de sustentar la falla en el servicio del ente territorial y, por esa razón, condenó al departamento del Atlántico con base en lo indicado en un poder revocado, sin atender las obligaciones del departamento como empleador, ni considerar la voluntad del titular del derecho acerca de la forma en que debía realizarse el pago del retroactivo salarial, así como de la responsabilidad por el pago de los honorarios del profesional del derecho. 94.
Para la Sala, la autoridad judicial accionada no podía eludir el análisis de dichas pruebas. Esto es así porque, de haberlo hecho, el tribunal se habría percatado de que la condena impuesta ubicaba al departamento en una situación imposible de superar a efectos de excusar su eventual responsabilidad frente la forma en que se realizaría el pago del retroactivo: bien, otorgarle plenos efectos Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a una mera autorización contenida en un poder revocado en el marco de una relación contractual en la que el ente territorial no era parte o, bien, darle validez a tal revocatoria y privilegiar la voluntad del titular del derecho y con quien el departamento sí mantenía una relación legal y reglamentaria. 2.3.
Conclusión 95. La Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, de conformidad con las consideraciones expuestas con antelación. En ese orden, se amparará el derecho fundamental al debido proceso del departamento del Atlántico. 96. Así las cosas, se dejará sin efectos la sentencia del 24 de enero de 2025 dictada por la autoridad judicial accionada y se ordenará proferir una decisión de reemplazo, aplicando adecuadamente las normas sustantivas que regulan las relaciones contractuales, a la luz de lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política.
Para ello, se le concederá al tribunal demandado el término de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de mayo de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para, en su lugar: (i) AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del departamento del Atlántico, por haberse acreditado la configuración de los defectos sustantivo y fáctico invocados. (ii) DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de los demás cargos propuestos en la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDO: DEJAR SIN VALOR NI EFECTOS el fallo del 24 de enero de 2025 dictado al interior del medio de control de reparación directa identificado con el radicado 08001-33-33-005-2016-00121-00/01, y ORDENAR a la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiera una providencia de reemplazo, teniendo en cuenta el análisis efectuado por la Sala en esta oportunidad, para lo cual se le concederá el término de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente sentencia.
TERCERO: NEGAR la solicitud de compulsa de copias presentada por los señores Javier Torres Velásquez, Fernando Torres Olivares, Javier Torres Olivares, Pedro Torres Olivares y Janeth Esther Olivares Amaris. Accionante: departamento del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02390-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Salvamento de voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx