CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03792-01 Actor: Cecilia Ávila de Bustos Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la señora Cecilia Ávila de Bustos, a través de apoderado, contra la sentencia de 11 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, por medio de la cual negó el amparo de tutela.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Cecilia Ávila de Bustos, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que estimó lesionado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al proferir la sentencia de 18 de marzo de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la hoy tutelante contra el Municipio de Santiago de Cali.
En el escrito de tutela, la accionante solicitó: “(…)
PRIMERO: Que se DECLARE vulnerado por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cabeza de la Magistrado OSCAR SILVIO NARVÁEZ DAZA, el DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO, con ocasión a la sentencia de Segunda Instancia del dieciocho (18) de marzo del 2022.
SEGUNDO: En consecuencia, de lo anterior, se DEJE SIN EFECTOS dicha providencia.
TERCERO: Se ORDENE proferir un fallo apegado a la realidad fáctica y jurídica del caso en concreto y sean valoradas correctamente las pruebas allegadas al proceso (…)”. (sic) Los hechos y las consideraciones de la accionante La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Informó que el 16 de junio de 2015, inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuestionando el Decreto No. 4110-20-0928 de 31 de diciembre de 2014, “por medio del cual se toman medidas para el mejor ordenamiento del tránsito de vehículos particulares y de servicio público colectivo urbano de pasajeros en las vías públicas del Municipio de Santiago de Cali, para el año 2015”, y la Resolución No. 4110-20-00106 de 13 de marzo de 2015 “por medio de la cual se modifica el Decreto 4110.20928 del 31 de diciembre de 2014 y se toman medidas para el mejor ordenamiento de tránsito de vehículos de servicio público colectivo urbano de pasajeros en las vías públicas del Municipio de Santiago de Cali, para el año 2015”.
Sostuvo que, en primera instancia, le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cali que, mediante sentencia de 29 de junio de 2018, negó las pretensiones de la demanda, por lo que recurrió dicha decisión ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Adujo que la autoridad judicial referida, revocó el fallo de primera instancia a través de sentencia de 28 de marzo de 2022, en el sentido de declarar probada la excepción de cosa juzgada frente a los referidos actos administrativos.
Manifestó que el Tribunal accionado vulneró su derecho al debido proceso, pues en su sentencia solo resolvió declarar la nulidad del acto administrativo y negar las demás pretensiones, es decir, que no tuvo en cuenta los perjuicios que se le ocasionaron. Consideraciones de la parte actora La accionante afirmó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, al no dar aplicación a los artículos 193 de la Ley 1437 de 2011 y 238 de la Ley 1564 de 2012, en los que se establece lo atinente a la condena en abstracto respecto a la cual, a juicio de la accionante, la autoridad judicial censurada debía pronunciarse, por cuanto los actos que reprochó en sede del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ya habían sido declarados nulos por otro despacho judicial, en consecuencia, lo que procedía era que se declarara el reconocimiento de los perjuicios reclamados.
En cuanto a una posible configuración del defecto fáctico, adujo que en el proceso ordinario se demostró la relación onerosa entre la demandante como propietaria de un vehículo y la empresa de transportes “La Ermita”, quienes suscribieron contratos de vinculación, lo cual no fue valorado por el Tribunal accionado, y con ello se podía establecer que con la expedición de los actos reprochados la actividad que prestaba a la referida empresa de transportes se vio limitada y, por tanto, ello le representó una afectación directa en sus ingresos económicos.
Agregó que la autoridad judicial de segunda instancia, también incurrió en un desconocimiento del precedente, al no dar aplicación a las sentencias de 16 de agosto de 2012 proferida por el Consejo de Estado, y de 13 de septiembre de 2019 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cali, las cuales se refieren a las condenas en abstracto, Trámite procesal El Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante auto de 14 de julio de 2022, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Cali y a la empresa de transporte público “La Ermita” como terceros con interés en las resultas del proceso.
Informe de las entidades accionadas 4.1 El municipio de Santiago de Cali, mediante oficio allegado por correo electrónico de 22 de julio de 2022, se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, solicitando que se niegue el amparo, argumentando que no se le han vulnerado los derechos fundamentales alegados por la accionante y que no se acreditó la configuración de las causales de procedencia de la acción de tutela.
Afirmó que la actuación de la autoridad judicial demandada se encuentra ajustada a derecho, máxime, porque el extremo activo no cumplió con la carga probatoria de que trata el artículo 167 del CGP para acreditar los perjuicios materiales y morales. 4.2 Los demás sujetos procesales e intervinientes, no se pronunciaron sobre los hechos y consideraciones de la demanda de tutela.
La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia de 11 de agosto de 2022, negó el amparo de los derechos de la accionante, argumentando lo siguiente: Expuso que el argumento en el que confluyen los tres cargos, se reduce al hecho de que a la accionante se le debía acceder al reconocimiento de los perjuicios reclamados, por cuanto en el proceso ordinario estaba acreditada la afectación económica padecida por la señora Cecilia Ávila de Bustos con ocasión de la expedición de los actos administrativos a través de los cuales el municipio de Santiago de Cali impuso la restricción de pico y placa para los vehículos que prestaran el servicio de transporte público durante los años 2014 y 2015.
Agregó que la accionante indicó que los montos de los perjuicios materiales y morales estipulados en la demanda se encontraban debidamente discriminados en la liquidación adjunta a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir de lo cual el tribunal cuestionado podía establecer los valores correspondientes y destacó que la accionante sostuvo que lo anterior no era necesario en virtud de los artículos 193 del C.P.A.C.A. y 283 del C.G.P., que establecen la facultad que tienen los jueces administrativos de dictar condenas en abstracto, las cuales deben ser liquidadas por los interesados a través de trámite incidental.
Afirmó que la decisión cuestionada, en la que el Tribunal demandado decidió no acceder al reconocimiento de los perjuicios se enmarca en que la accionante no cumplió con la carga de demostrar la existencia de los daños materiales y morales denunciados. Sostuvo que, aunque hubo un hecho cierto consistente en que los actos administrativos expedidos por el municipio salieron del ordenamiento jurídico luego de que otra autoridad judicial declarara su ilegalidad, tal decisión no implicaba per se que a la tutelante se le reconociera de manera automática lo reclamado en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respecto al presunto desconocimiento del precedente, adujo que en las providencias referidas como desconocidas, se resolvió el medio de control de controversias contractuales, marco en el cual se ha establecido que el hecho de que uno de los proponentes no resulte favorecido con la adjudicación en un proceso licitatorio, ello conlleva implícitamente a la causación de un perjuicio por cuanto se frustra la expectativa de ser escogido para celebrar el contrato, con ocasión de la ilegalidad en el actuar de la administración. Bajo ese contexto, dijo que tal pronunciamiento, lejos de ser desconocido, no establece que en todos los asuntos en que se reclame la indemnización de perjuicios a cargo de una entidad o autoridad pública, opere de manera automática y que, además, el caso no presenta supuestos fácticos y jurídicos similares al de la referencia, por tanto, no es dable entenderlo como precedente aplicable a la resolución del medio de control promovido por la parte actora.
La impugnación La accionante impugnó la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, solicitando su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones, sin motivar, ni argumentar su escrito. CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, que negó el amparo de tutela, o si como lo alega la accionante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al proferir la sentencia de 18 de marzo de 2022, vulneró su derecho fundamental al debido proceso incurriendo en vía de hecho por defecto fáctico, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, al revocar el fallo de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado por la hoy tutelante.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 Los defectos: fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, como causales específicas de procedibilidad. Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”.
En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.
Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). En cuanto al desconocimiento del precedente, Para la Corte Constitucional, este consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que al analizar los argumentos expuestos por la parte actora se determinó que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación del derecho fundamental al debido proceso, el cual constituye un bien jurídico constitucionalmente amparado.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección del derecho invocado, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada, se proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 18 de marzo de 2022, y la demanda de tutela se presentó el 11 de julio de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran su derecho fundamental; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad La señora Cecilia Ávila de Bustos, estima conculcados el derecho fundamental al debido proceso, por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, debido a los presuntos defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente en el que incurrió al proferir la sentencia de 18 de marzo de 2022, mediante la cual revocó la decisión tomada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cali y, en consecuencia, declaró probada la excepción de cosa juzgada.
Como lo adujo el A quo, el argumento en el que confluyen los tres cargos, se sintetiza al hecho de que a la accionante considera que se le debió acceder al reconocimiento de los perjuicios reclamados, pues a su juicio en el proceso ordinario estaba acreditada la afectación económica padecida por la señora Cecilia Ávila de Bustos con ocasión de la expedición de los actos administrativos a través de los cuales el municipio de Santiago de Cali impuso la restricción de pico y placa para los vehículos que prestaran el servicio de transporte público durante los años 2014 y 2015.
Del desconocimiento del precedente judicial. La accionante refirió como desconocidas las siguientes decisiones: (i) la sentencia de 16 de agosto de 2012, proferida por el Consejo de Estado y; (ii) sentencia de 13 de septiembre de 2019 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cali. Al respecto la Sala destaca que se hará el análisis de la primera sentencia que se invoca como precedente, limitándose al argumento planteado por la parte actora en la tutela; sin embargo, sobre la segunda sentencia, se advierte, de entrada, que se trata de una decisión emitida por un juez de menor jerarquía a la que ostenta el Tribunal acusado, por lo que no constituye precedente judicial, de manera que no será tenido en cuenta en este estudio.
Pues bien, en la Sentencia del Consejo de Estado, traída a colación por el tutelante como precedente, se observa que en el marco del medio de control de controversias contractuales, la Corporación manifestó que el hecho de que uno de los proponentes no resulte favorecido con la adjudicación en un proceso licitatorio, conlleva implícitamente a la causación de un perjuicio, por cuanto se frustra la expectativa de ser escogido para celebrar el contrato, con ocasión de la ilegalidad en el actuar de la administración. De modo que, la Sala comparte lo señalado por el A quo, en el sentido que en dicha sentencia no se estudian supuestos fácticos y jurídicos similares a los del caso concreto, por lo que no se puede dar aplicación al mismo, ni alegar con base en ella, un desconocimiento del precedente judicial, ya que aunque la accionante pretende significar que en dicha providencia se reclamó indemnización por perjuicios ocasionados por una entidad pública, lo cierto es que allí no se estableció que en todos los asuntos que dichos perjuicios sean reclamados debe indemnizarse, situación que queda supeditada al análisis del juez en el caso específico.
Por esta razón, en la medida en que la Sentencia del Consejo de Estado mencionada no constituye precedente judicial aplicable al sub examine, no se configura la vía de hecho alegada, siendo este cargo no llamado a prosperar. Sobre el defecto fáctico. El accionante afirmó que la decisión tomada por el Tribunal no es la correcta, toda vez que, consideró que del material probatorio obrante en el plenario se encontraba demostrada la existencia de los daños materiales y morales alegados, ocasionados con la expedición del el Decreto No. 4110-20-0928 de 31 de diciembre de 2014, “por medio del cual se toman medidas para el mejor ordenamiento del tránsito de vehículos particulares y de servicio público colectivo urbano de pasajeros en las vías públicas del Municipio de Santiago de Cali, para el año 2015”, y la Resolución No. 4110-20-00106 de 13 de marzo de 2015 “por medio de la cual se modifica el Decreto 4110.20928 del 31 de diciembre de 2014 y se toman medidas para el mejor ordenamiento de tránsito de vehículos de servicio público colectivo urbano de pasajeros en las vías públicas del Municipio de Santiago de Cali, para el año 2015”.
Al respecto, la autoridad judicial demandada en la sentencia acusada, expuso lo siguiente: “(…) A título de restablecimiento del derecho: Perjuicios materiales. Como pretensiones económicas se solicita el pago de $79.555.000 de pesos por concepto de daños materiales correspondiente a la utilidad anual dejada percibir dado el incremento de los días de restricción para la circulación del vehículo de propiedad del demandante, y el 30% de lo que se reconozca por concepto de honorarios de abogado.
Al proceso se trae la certificación donde consta que los demandantes Juan de Dios Sanabria Villar y Cecilia Ávila de Bustos son propietarios de un microbús, marca Chevrolet de placas VBP-780 el cual se encuentra afiliado a la empresa de transportes La Ermita. En el contrato de vinculación del vehículo, la cláusula cuarta10 establece que la empresa de transporte asume como administrador del automotor.
En la documentación aportada no se indica la forma y periodicidad del pago por la explotación del vehículo al propietario y en general el esquema remuneratorio del contrato. Tampoco se probó la utilidad pretendida como restablecimiento del derecho pues la parte actora se limitó a razonar sobre la cuantía del perjuicio económico sin aportar ningún elemento no solo para justificarla, sino la existencia misma del perjuicio, con lo cual el daño no está acreditado.
Por lo anterior, como quiera que la parte actora no cumplió con la carga probatoria de qué trata el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP)11 para acreditar que los perjuicios materiales que reclama12 le sean pagados tal pretensión será negada. (…) 5.4.1.2. Perjuicios morales. En la demanda se solicita como perjuicios morales la suma de cien salarios mínimos legales (100 SMLM).
El Consejo de Estado ha reiterado que el perjuicio moral debe probarse, inclusive en los casos en que se aceptará provenga de la pérdida de bienes materiales. (…) En el sub lite el mencionado perjuicio inmaterial tampoco cuenta con respaldo probatorio, pues la parte actora se limitó a solicitarlo, pero no aportó ningún medio de convicción que permita tenerlo por acreditado, por lo que debe negarse.
En virtud de todo lo expuesto, la Sala revocará la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda y se declarará la excepción de cosa juzgada de los actos acusados; no obstante, negará el restablecimiento pretendido (…)”. (Sic) Revisado lo anterior, la Sala concluye que, así como lo expuso la Corporación en primera instancia dentro de la presente acción de tutela, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la providencia controvertida concluyó que: (i) En cuanto al restablecimiento del derecho solicitado por la parte demandante, señaló que no fueron acreditados los daños alegados y, en ese orden, no había lugar al reconocimiento de los perjuicios reclamados, y;
(ii) en lo atinente a los perjuicios materiales, precisó que si bien la parte demandante había allegado el contrato de vinculación del vehículo de su propiedad a la empresa La Ermita para que prestara el servicio de transporte público, lo cierto es que en tal documento se estipulaba que el referido ente actuaba en calidad de administrador del automotor y que en la documentación aportada no se indicó la forma y periodicidad del pago por la explotación del vehículo al propietario y en general el esquema remuneratorio del contrato.
La Sala reitera que, si bien se acreditó que los actos administrativos expedidos por el municipio de Cali fueron expulsados del ordenamiento jurídico, con ocasión de que otra autoridad judicial declarara su ilegalidad, ello no implicaba de antemano, que a la tutelante se le reconociera de manera automática lo reclamado en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Aunado a lo anterior, es pertinente mencionar que las partes tienen el deber de probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, de conformidad con lo prescrito por el artículo 167 del Código General del Proceso. Para la Sala es evidente que, aunque la tutelante allegó al proceso ordinario el contrato celebrado con la empresa de transporte público “La Ermita”, la autoridad judicial demandada no advirtió de dicho documento, información que demostrara la existencia del perjuicio económico argüido por la accionante.
Agregó que del referido negocio jurídico solo se podía entender el acto de vinculación del automotor de la señora Ávila de Bustos a la mencionada entidad, sin que se evidenciara el grado en que disminuyeron sus ingresos periódicos provenientes de la actividad comercial del transporte público que alegó. En esta medida, se observa que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional y sana crítica, efectivamente dio un alcance probatorio coherente y válido a los documentos allegados al proceso ordinario, que, a pesar de no resultar conforme con los argumentos de la parte actora, no se puede colegir que su interpretación fue contraria a derecho.
En cuanto al defecto sustantivo. Finalmente, la parte actora alegó una vía de hecho por defecto sustantivo, pues, a su decir, el Tribunal accionado no aplicó los artículos 193 de la Ley 1437 de 2011 y 238 de la Ley 1564 de 2012, en los que se establece lo atinente a la condena en abstracto, con base en los cuales la autoridad judicial censurada debía pronunciarse declarando el reconocimiento de los perjuicios reclamados.
En relación con este defecto, el argumento se relaciona con lo expuesto frente a la supuesta ocurrencia del defecto fáctico, toda vez que la tutelante indicó que los montos de los perjuicios materiales y morales estipulados en la demanda, se encontraban debidamente discriminados en la liquidación adjunta, lo que le permitía determinar, al juez de conocimiento, los valores correspondientes; de suerte que no era necesario probar el monto del perjuicio, toda vez que en observancia de las disposiciones citadas, los jueces administrativos tienen la facultad de imponer condenas en abstracto, las cuales deben ser liquidadas por los interesados a través de trámite incidental.
Al respecto dichas normas indican: “ARTÍCULO 193. CONDENAS EN ABSTRACTO. Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se harán en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en este Código y en el Código de Procedimiento Civil.<Inciso modificado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.
Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea.” “ARTÍCULO 283. CONDENA EN CONCRETO. La condena al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios u otra cosa semejante, se hará en la sentencia por cantidad y valor determinados. El juez de segunda instancia deberá extender la condena en concreto hasta la fecha de la sentencia de segunda instancia, aun cuando la parte beneficiada con ella no hubiese apelado”.
En el caso bajo estudio, no se advierte que las disposiciones alegadas como desconocidas, permitan que el juez de conocimiento pueda eximir de la carga probatoria a la accionante; como tampoco se evidencia la manera en que la decisión acusada pudo haber desconocido o contrariado dichos preceptos legales. Como lo dijo la Sección Quinta de esta Corporación, el Tribunal demandado planteó su tesis al señalar que para el caso se configuraba la excepción de cosa juzgada, por cuanto que, con la sentencia de 13 de noviembre de 2019, se había declarado la nulidad de los decretos 4110-20-0928 de 21 de diciembre de 2014 y 4110-20-00106 de 13 de marzo de 2014; decisión con efectos erga omnes, que imposibilitaba la realización de un nuevo juicio de legalidad.
De igual manera, es pertinente mencionar que el juez, dentro de su autonomía y respetando las reglas de la hermenéutica, con base en los supuestos fácticos de la demanda, puede dar el alcance a las normas aplicables al caso; de modo que, para la Sala, el Tribunal demandado efectuó un análisis normativo coherente, pese a que no satisfaga los intereses de la actora; razón por la cual no se avizora, de manera alguna, el defecto sustantivo alegado.
En suma, la Sala no encuentra argumentos suficientes que revelen la efectiva consumación de un defecto fáctico, ni sustantivo, ni que demuestren el desconocimiento del precedente por parte del accionar del Tribunal demandado, toda vez que no evidencia irregularidad alguna que pudiere ser lesiva del derecho fundamental al debido proceso, dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la accionante.
De otro lado, tampoco se observa la ocurrencia de un perjuicio grave e inminente que ameriten la intervención excepcional del juez constitucional. III. DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia de 11 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que negó el amparo de tutela, promovido por la señora Cecilia Ávila de Bustos, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca teniendo en cuenta de las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 11 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que negó el amparo solicitado por la señora Cecilia Ávila de Bustos, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente )