CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02990-00 Accionante: MARIA ELENA PAEZ ORTIZ Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la accionante contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 19 de mayo de 2025, María Elena Páez Ortiz, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, igualdad ante la ley, estabilidad laboral reforzada, vida, dignidad humana, que considera vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, al haber proferido la sentencia del 20 de marzo de 2025, mediante la cual se declaró configurada de oficio la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa frente a la pretensión de declaración de existencia del contrato realidad, entre otras decisiones.

En su lugar, se declara probada de oficio la excepción de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la reclamación administrativa en lo que tiene que ver con las pretensiones de declaración de existencia del “contrato realidad”. El proceso ordinario buscó la nulidad de un acto administrativo expedido por el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional que negó el reintegro al cargo de operaria de la accionante, con el argumento que sus vinculaciones fueron bajo la figura de supernumerario, instrumento que está sujeto a un tiempo transitorio y a las necesidades del servicio1.

La demanda de tutela presenta las siguientes pretensiones: «1. Se reconozcan los derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, igualdad ante la ley, acceso a la administración de justicia y demás irrogadas por las accionadas, en virtud de lo instituido en los artículos 1, 2, 13, 29, 228, 229 y demás configurados en esta acción, reglados en la Constitución Política Nacional. 2.

Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene dejar sin valor ni efecto el (sic) la sentencia dictada por la parte accionada CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION A, consejero Ponente JORGE IVAN DUQUE GUTIERREZ o quien haga sus veces, el veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) dentro del proceso quien se identifica con el número de radicado 25000234200020160112701 (3406-2021).

Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al accionado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION A, Consejero Ponente JORGE IVAN DUQUE GUTIERREZ o quien haga sus veces, proferir una decisión en la que se tenga en cuenta los postulados establecidos en la sentencia proferida por la misma Corporación dentro del proceso identificado con el número de radicado 25000-23-42-000-2015-02495-01 adelantado por la señora Irma Amparo Sanabria, así mismo, los postulados establecidos en las sentencias C-401 de 1998, SU 049 de 2017 y T 344 de 2016 proferida por la Corte Constitucional;

Sentencias SUJ-025-CE-S2-2021 y 05001-23-31-000-2005-03008-01(1793-12) proferida por el Honorable Consejo de Estado, dentro de otras.» 2. Hechos relevantes El 19 de abril de 2004, la accionante se vinculó laboralmente en condición de supernumeraria en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional con el cargo de operaria, y en esta ocasión estuvo hasta el 18 de diciembre de 2004, con funciones como cortar, coser y marcar los uniformes que utilizan los miembros de la institución armada.

Posteriormente las vinculaciones se produjeron interrumpidamente en las fechas que se identifican a continuación, con nombramientos en el mismo cargo y funciones hasta el 31 de diciembre de 2013, así: Del 19/12/2004 al 31/12/2004; del 01/02/2005 al 30/06/2005; del 01/07/2005 al 30/09/2005; del 01/10/2005 al 30/10/2005; del 31/10/2005 al 15/12/2005; del 16/12/2005 al 30/12/2005; del 23/01/2006 al 30/12/2006; del 01/02/2007 al 31/10/2007; del 04/02/2008 al 15/12/2008; del 16/12/2008 al 23/12/2008; del 24/12/2008 al 31/12/2008; 1 proceso con Radicado No. 25-000-2342-000-2016-01127-00. del 01/02/2009 al 30/09/2009; del 01/10/2009 al 31/12/2009; del 01/02/2010 al 31/12/2010; del 01/02/2011 al 31/12/2011; del 01/02/2012 al 31/12/2012; del 21/01/2013 al 20/04/2013; del 21/04/2013 al 20/07/2013; y del 21/07/2013 al 31/12/2013.

Entre el 24 de enero de 2012 y el 10 de diciembre del mismo año, asistió a citas médicas en la especialidad de fisiatría al final de las cuales le confirman que sufre del síndrome del túnel carpiano, por lo que comienza un ciclo de terapias físicas para mitigar su dolor. El 29 de abril de 2014, la accionante radicó derecho de petición al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, mediante el que le solicita el reintegro a la entidad; sin embargo, le fue negado el 9 de mayo de 2014, a través del oficio No. S1405-002468, acto administrativo soportado en que las vinculaciones se realizaron bajo la figura de supernumerario y que están sujetas a un tiempo transitorio y a necesidades del servicio.

Mediante auto del 5 de abril de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso la accionante contra el acto administrativo mencionado en el párrafo anterior. El 25 de marzo de 2021, dicha autoridad emitió sentencia que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, luego de indicar que la reclamación en vía administrativa no trató acerca de la existencia de un contrato realidad y el pago de las prestaciones sociales que le corresponderían, pues únicamente pidió su reintegro a la entidad por considerar que en su caso hubo un despido injusto por encontrarse en condición de discapacidad. 3.

Fundamentos de la solicitud La accionante recopila la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para argumentar que se le está violando su derecho a la igualdad y el debido proceso. Enunciando expresamente los requisitos específicos de procedibilidad de la acción, la parte actora considera que en la sentencia del 20 de marzo de 2025 le afectaron los derechos fundamentales protegidos, pues contiene los siguientes defectos: i) Defecto sustantivo por vulnerar el derecho a la igualdad en las decisiones judiciales; ii) Defecto fáctico por indebida valoración probatoria; iii) Desconocimiento del precedente jurisprudencial y iv) violación directa de la Constitución. En fin, considera la accionante que la legalidad de la sentencia se encuentra comprometida, al tener por demostrado: «( ) (i) la transgresión es relevante;

(ii) la decisión se profiere lesionando el derecho a la igualdad frente a las decisiones judiciales. (iii) no hubo fervor al debido proceso del accionante, existiendo una contravención a la Ley por parte del extremo accionado. (iv) existió un trato desigual frente a la suscrita en casos de símiles connotaciones a los que rodearon a la suscrita dentro del medio de control que dio origen a la decisión reprochada en el presente control concreto de constitucionalidad.

( )» 4. Trámite procesal El 3 de junio de 2025 se admitió2 la acción de tutela y se ordenó su notificación a los honorables magistrados del Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A, que profirieron las providencias del 20 de marzo de 2025 y 25 de marzo de 2021, respectivamente.

Asimismo, al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, como tercero interesado. Se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se publicó la providencia en la página web de esta Corporación. Finalmente, se solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca--Sección Segunda-Subsección A enviar copia digital del expediente del medio de control.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A, rindió informe en el que manifestó que con la acción de tutela se pretende proteger derechos fundamentales que se consideran vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que revocó la decisión proferida por esta instancia. Asimismo, señala que la acción de tutela se dirige únicamente contra la decisión de segunda instancia. En conclusión, determinó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva de ese Despacho judicial, como quiera que la solicitud se dirige a discutir la actuación del Consejo de Estado3.

A su vez, esta Corporación remitió copia del expediente digital del proceso ordinario4. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 20 de marzo de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A y de ser el caso, si se vulneraron los derechos fundamentales que la accionante señala 2 SAMAI, índice 6 3 SAMAI, índice 14 4 SAMAI índice 8 mediante la sentencia enjuiciada. 6.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°.80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamenta5.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela6.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional7 (i) que el actor 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Ibidem. 7 sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001-03-15- 000-2012-02201-01 (IJ). cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.

Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.

Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal (…)» Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados8. Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial.

Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y 8 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. reconocimiento de derechos fundamentales9. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.

En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.

Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».

Caso concreto La tutela promovida por María Elena Páez Ortiz será declarada improcedente, toda vez que la acción de tutela no cumple con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. Esta última, pues la Sala observa que lo que pretende la accionante es reabrir el debate que quedó zanjado en sede del juez de conocimiento.

Ahora bien, en la providencia enjuiciada, al analizar el presupuesto procesal de la acción contenciosa administrativa se subraya el agotamiento preliminar de la actuación administrativa y señala: (…) «También ha expresado el Consejo de Estado: El agotamiento de la actuación administrativa constituye un presupuesto procesal sine qua non para quien pretende acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa con el fin de hacer valer sus derechos, por tanto, es obligatorio para quien pretenda demandar un acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, agotar la actuación administrativa antes de acceder a la jurisdicción contenciosa10: dicha reclamación debe tramitarse ante la entidad pública llamada a reconocer o extinguir el derecho que sea invocado por el administrado, es decir, aquella entidad que tenga la competencia o atribución legal para crear o modificar situaciones 9 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;

SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 10 Conforme a lo previsto en el numeral 2 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. jurídicas a través de la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto.

Así pues, en los casos en que lo pretendido por el administrado sea que se declare la existencia de la relación laboral encubierta o subyacente, es necesario que, dentro de los tres años contados desde la fecha en que finalizó su última vinculación, presente un petición en ese sentido ante la entidad, para de esta manera interrumpir el término de prescripción y, a su vez, obtener un acto administrativo susceptible de control judicial. » (…) Al analizar la argumentación que la accionante tiene por defectuosa, señalando que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, incurre en una valoración caprichosa y arbitraria que se advierte respecto de la existencia de un contrato realidad entre ella y el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, la providencia enjuiciada expresa:: (…) «Finalmente, debe abordarse el argumento de la parte demandante con relación a que en este asunto se debate la existencia de lo que la jurisprudencia y doctrina ha denominado como “contrato realidad”.

Se recuerda que en la demanda se solicitó como pretensión subsidiaria la declaratoria de existencia del “contrato realidad” entre la demandante y la entidad demandada y en el fallo de primera instancia, se declaró configurada de oficio la excepción de “falta de agotamiento de la vía gubernativa” frente a las pretensiones de existencia de contrato realidad y pago de prima de vacaciones y cesantías por el período 2004-2013.

Una vez verificados los documentos que se aportaron, se encuentra que efectivamente no se elevó ante la administración solicitud de reconocimiento de la existencia de la relación laboral encubierta o subyacente, porque en la solicitud presentada el 29 de abril de 2014, solamente se pidió el reconocimiento de los siguientes derechos laborales: • La ineficacia del despido realizado el 31 de diciembre de 2013. • Reintegro a un cargo igual o superior al que venía desempeñando. • Pago de la sanción prevista en el artículo 26 de la Ley361 de 1997 por la no autorización del ministerio de Trabajo y de la Protección Social. • Pago de los salarios dejados de percibir desde el 1º de enero de 2014 hasta que se realice el reintegro. • Pago de los aportes correspondientes al sistema de seguridad social integral desde el 1º de enero de 2014 y hasta que se efectúe su reintegro. • Pago de las prestaciones sociales causadas hasta el reintegro. • Pago de la indemnización por despido injusto prevista en el articulo 64 del C.S. del Trabajo inciso 3º por el tiempo que faltara para cumplirse el plazo estipulado.

Visto lo anterior, es claro que la parte demandante omitió solicitar la declaratoria de existencia del “contrato realidad” entre la demandante y la entidad demandada, razón por la cual no se puede entender por agotado el requisito de procedibilidad consagrado en el numeral 2º del articulo 161 de la Ley 1437 de 2011 lo que hace imposible el estudio de las manifestaciones realizadas en la demanda respecto de ese asunto.

Sin perjuicio de ello, la Sala modificará la sentencia del 25 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, para, señalar que la denominación adecuada de la excepción es la de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la reclamación administrativa. » (…) La Sala advierte que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.

Esto, pues la Corporación accionada consideró, con base en el marco normativo y los fundamentos fácticos aplicables al caso, que la accionante, se reitera, olvidó solicitar a la entidad administrativa la declaratoria de existencia del “contrato realidad” entre las partes. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.

La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. La acción de tutela excepcionalmente procede contra providencia judicial cuando el asunto tenga una relevancia constitucional y no se busque una tercera instancia a lo decidido por el juez de conocimiento, ni se pretenda reabrir debates netamente legales contenidos en los códigos de procesales.

“El enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”.11 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de María Elena Páez Ortiz contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 11 Corte Constitucional SU-128 de 2021 TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES VF