Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., 4 de junio de 2026 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: CIELO ELAINNE RUSINQUE URREGO Demandado: CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN QUINTA Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad electoral.
Nulidad de la designación de la Superintendente de Industria y Comercio. Desconocimiento del precedente, defecto fáctico, sustantivo, procedimental y violación directa de la constitución. Improcedencia de la acción de tutela. Requisito general de subsidiariedad. Proceso en trámite SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Cielo Elainne Rusinque Urrego contra el Consejo de Estado Sección Quinta.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 14 de abril de 2026, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, la señora Cielo Elainne Rusinque Urrego pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, honra, buen nombre y a ejercer funciones públicas. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia de única instancia dictada el 19 de marzo de 2026 por el Consejo de Estado Sección Quinta, que declaró la nulidad del Decreto 0098 del 2 de febrero de 2024, mediante el cual el presidente de la República la nombró como superintendente de Industria y Comercio, dentro del proceso de nulidad electoral acumulado 11001-03-28-000-2024-00177-00. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: En virtud de lo expuesto, respetuosamente solicito TUTELAR mis derechos constitucionales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia, a la igualdad y al acceso a cargos públicos, los cuales han sido vulnerados por la autoridad jurisdiccional accionada en la sentencia del 19 de marzo de 2026, dictada al interior del proceso bajo radicado 11001- 03-28-000-2024-00177- 00 (acumulado), mediante la cual se declare la nulidad de mi nombramiento como superintendente de Industria y Comercio.
En consecuencia, ordenar a la Sección Quinta del H. Consejo de Estado PROFERIR NUEVAMENTE SENTENCIA en la que: i) se tenga en consideración el precedente horizontal vinculante fijado por la Sección Primera de la misma Corporación respecto del título DIPLOME SUPERIEUR DE L'UNIVERSITE 4 DROIT CONSTITUTIONNEL,; ii) se valoren debidamente las pruebas obrantes en el expediente que acreditan el nivel de maestría de mi título de posgrado en Derecho Constitucional; iii) se incorporen y valoren en el expediente las. pruebas sobrevinientes aportadas por la suscrita y iv) se interprete el concepto de <afinidad= de mi título de Máster en Ciencias políticas de manera razonable, privilegiando una interpretación constitucional y convencionalmente ajustada a mis derechos fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. De la designación de la Superintendente de Industria y Comercio La Presidencia de la República, en su página web oficial, publicó la invitación pública para proveer el cargo de superintendente de Industria y Comercio, en propiedad, a la que acudieron 82 personas, de quienes se publicaron sus hojas de vida entre el 9 y el 11 de enero de 2024, para que la ciudadanía remitiera sus observaciones.
El 25 de enero de 2024, en el referido sitio web, se publicó el Decreto 0098 de 2 de febrero de 2024, mediante el cual el presidente de la República nombró a Cielo Elainne Rusinque Urrego como superintendente de Industria y Comercio. 3.2. Del proceso de nulidad electoral En contra del Decreto 0098 de 2 de febrero de 2024 se interpusieron cuatro demandas de nulidad electoral, sustentadas en: i) la falta de consideración de las observaciones de los ciudadanos en relación con las hojas de vida de quienes aspiraron al cargo, ii) la vulneración del principio de igualdad por no haberse nombrado a otros candidatos; iii) la desviación de poder por nombrar a quien desempeñó anteriormente cargos en el Gobierno Nacional y participó en la campaña presidencial del actual presidente; iv) la falta de terminación del encargo, previo al nombramiento; v) el incumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 2.2.34.1.2 del Decreto 1083 de 2015 para ejercer el empleo Superintendente de Industria y Comercio y vi) el desconocimiento de las recomendaciones de la OCDE a Colombia sobre políticas de competencia. De las cuatro demandas, tres de ellas fueron conocidas inicialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para su trámite en primera instancia; sin embargo, mediante providencia de 9 de mayo de 2024, dictada en el expediente con radicado 11001032800020240010500, el Consejo de Estado determinó que el estudio de las pretensiones de nulidad impetradas en contra del Decreto 0098 del 2 de febrero de 2024 le correspondía al Consejo de Estado en única instancia y no al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como consecuencia de lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación dictada en el proceso con radicado 11001-03-28-000-2024-00125-00, que estableció su competencia exclusiva para conocer en única instancia las demandas de nulidad electoral promovidas contra el nombramiento de representantes legales de entidades públicas del orden nacional, de nulidad electoral adelantadas en contra del nombramiento de la accionante como Superintendente de Industria y Comercio, se sometieron al conocimiento de la Sección Quinta de esta Corporación para su trámite en única instancia. Mediante auto de 17 de julio de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado decretó la acumulación de los procesos promovidos en contra del nombramiento de la señora Cielo Elainne Rusinque Urrego como superintendente de Industria y Comercio y dispuso tener como expediente principal el proceso identificado con el radicado 11001-03-28-000- 2024-00177-00.
Por medio de auto de 25 de agosto de 2025, se profirió el auto que se pronunció sobre las excepciones, pruebas y fijación del litigio. El 20 de noviembre de 2025, se dictó auto para mejor proveer en el que se ordenó oficiar al Ministerio de Educación para que certificara a qué programa o título, según los otorgados por las instituciones de educación superior el título denominado «DIPLOME SUPERIEUR DE LEUNIVERSITE 4 DROIT CONSTITUTIONNEL>» e indicara a qué nivel y área de conocimiento pertenecía. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 2 y 3 de septiembre de 2025, la accionante allegó al proceso documentales que daban cuenta de su formación profesional, sin embargo, su incorporación fue negada por extemporaneidad mediante auto de 11 de diciembre de 2025 en el que además se ordenó incorporar la respuesta del ministerio de Educación al requerimiento efectuado en el auto de mejor proveer.
Inconforme con la decisión, el 16 de diciembre de 2025 la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica y solicitó decretar e incorporar las pruebas negadas. En esa misma fecha, la tutelante allegó como prueba sobreviniente una certificación suscrita por el Departamento de formación y campus universitarios de la Universidad Paris Panthéon-Assas, expedida el 15 de diciembre de 2025.
El 30 de enero de 2026 el despacho sustanciador negó el recurso de reposición y también el decreto de prueba sobreviniente por considerar que la documental aportada por la accionante no tenía esta calidad. El 12 de febrero de 2026, la Sección Quinta del Consejo de Estado desató el recurso de súplica interpuesto, en el sentido de confirmar el auto de 11 de diciembre de 2025, por considerar que lo pretendido por la accionante era aportar pruebas por fuera del término establecido y que no buscaban contraprobar la orden oficiosa contenida en el auto de mejor proveer y sin que se acreditara el acaecimiento de un hecho nuevo que permitiera aportar la prueba como sobreviniente.
El 5 de marzo de 2026, el magistrado sustanciador profirió auto en el que informó que en la Sala de Sección celebrada el 5 de marzo de 2026, el proyecto de fallo fue improbado, razón por la cual se remitió el proceso al despacho del magistrado siguiente en turno, para lo de su competencia. La nueva ponencia le correspondió al magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, quien dictó la sentencia de 19 de marzo de 2026, mediante la cual declaró la nulidad del Decreto 0098 del 2 de febrero de 2024.
En el fallo se desestimaron todos los cargos de nulidad propuestos en las demandas acumuladas, excepto el relativo al incumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo por cuanto la Corporación consideró que (i) la nominación del título de posgrado obtenido por la tutelante tuvo como objeto único el estudio de las ciencias políticas, disciplina que no resulta afín con los conocimientos básicos esenciales definidos por el manual de funciones del cargo para el cual fue nombrada, de manera que no cumplió con el requisito de formación académica exigida por el artículo 2.2.34.1.2 del Decreto 1083 de 2015.
La sentencia contó con salvamento de voto del el magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, quien consideró que i) se acreditó la afinidad entre la Maestría en Ciencias Políticas y Sociales y las funciones del cargo de superintendente de Industria y Comercio; ii) no se requiere, en exclusiva, que el título obtenido sea afín a las materias del derecho de la competencia, de consumo, propiedad intelectual, protección de datos, metrología legal y reglamentos técnicos, entre otras y; iii) las ciencias políticas corresponden a una de las áreas de conocimiento con la que se relaciona dicho cargo (Ciencias Sociales y Humanas).
En consecuencia, no debía anularse la designación de la demandada. Asimismo, la magistrada Gloria María Gómez Montoya presentó aclaración de voto, para precisar que de aquellas actividades laborales que fueron excluidas en la contabilización de la experiencia de la accionante, tampoco debía tenerse en cuenta la certificada como Profesional Universitario de la Alcaldía de Fusagasugá – Código 219 Grado 04 para el período comprendido del 13 de febrero al 15 de julio del 2007, así como la certificada como abogada asesora en «MIELOT AVOCATS» desde el 1º del septiembre del 2008 al 1º de septiembre del 2012, por cuanto sus labores se enfocaron en sectores diferentes como son salud y educación, sin determinar si en esos casos, se trataron temas como por ejemplo de protección al consumidor, ni que hubiera desempeñado funciones relacionadas con temas de propiedad industrial y de derecho comercial.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 26 de marzo de 2026, el señor Harold Eduardo Sua Montaña (quien es demandante en la nulidad electoral), elevó solicitud de aclaración de la sentencia, por cuanto no se incluyó el análisis de “la legalidad del artículo 2.2.34.1.2 del Decreto 1083 de 2015” y el fallo fue proferido por un número inferior de magistrados al previsto por la ley.
El 8 de abril de 2026, el señor Sua Montaña presentó desistimiento parcial de la solicitud de aclaración. Para el efecto manifestó que “ha sido dada a conocer la motivación de los votos a la misma de los consejeros Pedro Pablo y Gloria María en donde cada uno termina disintiendo de la totalidad de la motivación de dicha sentencia independientemente de su apoyo o no a la decisión allí tomada, el suscrito desiste parcialmente de la aclaración pretendida acerca de la sentencia en comento respecto del voto de la Consejera Gloria y en su lugar sostiene configuración del supuesto estipulado en el artículo 294 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo 'la sentencia haya sido adoptada por un número inferior de Magistrados al previsto por la ley' (cursiva añadida) pues estando señalado”.
Mediante auto de 9 de abril de 2026, el Despacho sustanciador aceptó el desistimiento de la solicitud de aclaración y rechazó la solicitud de nulidad de la sentencia, por considerar que (i) una vez el actor Sua Montaña desistió de la aclaración de la sentencia, esta última cobró firmeza respecto de aquel sujeto procesal, de manera que, cualquier solicitud adicional que pretendiera formular, se encuentra por fuera de la oportunidad procesal para el efecto y (ii) se entendió que el desistimiento de la solicitud de aclaración no fue parcial, sino total.
La decisión fue notificada por estado el 10 de abril de 2026. 4. Fundamentos de la acción de tutela La parte actora señaló que en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, señaló que el fallo controvertido adolece de los siguientes defectos: Desconocimiento del precedente, como quiera que para la autoridad judicial accionada el título de “DIPLOME SUPERIEURE DE L'UNIVERSITE 4 DROIT CONSTITUTIONNEL” no correspondía al nivel de maestría en derecho constitucional, con lo que desconoció que al interior del expediente bajo radicado 11001-03-24-000-2010-00215-00 la Sección Primera del Consejo de Estado conoció una acción de nulidad y restablecimiento del Derecho instaurada en contra de Resoluciones del Ministerio de Educación Nacional que negaron la convalidación del título “Diplome Supériur d´ Université- - Droit Constitutionnel” (Diploma Superior de Universidad 4 Derecho Constitucional), otorgado al demandante de ese caso por la Universidad de Paris 2 Panthéon Assas y concluyó que dicho título corresponde al nivel de maestría. De igual manera, invocó como desconocida la sentencia de 6 de noviembre de 2020 con ponencia del magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, donde se hizo el mismo reconocimiento antes anotado, esto es, se ordenó al Ministerio de Educación Nacional convalidar el título “DIPLOME SUPERIEUR DE L'UNIVERSITE 4 DROIT CONSTITUTIONNEL” al nivel de maestría. Como consecuencia de lo anterior, alegó que la Sección Quinta condicionó la acreditación del nivel del título de maestría a la existencia de una resolución de convalidación del Ministerio de Educación Nacional, “con lo que desconoció que, conforme al precedente de la Sección Primera, ese nivel académico ya había sido determinado judicialmente para el mismo título otorgado por la misma universidad”.
Alegó el desconocimiento de la sentencia del 27 de junio de 2013, proferida por la Sección Quinta, con el Radicado 11001-03-28-000-2012-00033-00, y ponencia de la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermtidez, en la que se concluyó que el ejercicio de la cátedra universitaria es multicomprensivo y en tal medida constituía una experiencia válida para Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la accionante acreditara la experiencia relacionada con el cargo.
Defecto fáctico, el cual se sustentó desde tres escenarios diferentes: 1. El juzgador se negó a dar por probado que el título DIPLOME SUPERIEUR DE L'UNIVERSITE 4 DROIT CONSTITUTIONNEL corresponde a una maestría, con lo que estableció una tarifa legal probatoria, pues condicionó la acreditación del nivel de formación a la existencia de un único y exclusivo medio de prueba, cual es la resolución de convalidación expedida por el Ministerio de Educación Nacional.
Alegó que esta forma de proceder resulta abiertamente contraria al principio de libertad probatoria consagrado en el artículo 165 del Código General del Proceso, conforme al cual los hechos jurídicamente relevantes pueden ser demostrados por cualquier medio de prueba legalmente obtenido, sin que le sea permitido al juez privilegiar un medio probatorio sobre los demás ni exigir fórmulas sacramentales de acreditación que el ordenamiento no contempla.
Agregó que la tarifa legal, como sistema de valoración probatoria, fue expresamente desterrada de nuestro ordenamiento jurídico, y su resurgimiento por vía judicial constituye una anomalía constitucionalmente inaceptable. Sostuvo que con las pruebas aportadas logró demostrar que el título que le fue convalidado por el Ministerio de Educación al señor Carlos Víctor Ricaurte Pérez como magíster en Derecho Administrativo era exactamente el mismo que el de la demandante, lo que imponía a la corporación accionada propender por la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a cargos públicos y al debido proceso de la demandante y realizar la valoración de las demás pruebas obrantes en el expediente para concluir que sí estaba acreditado el nivel de estudios de maestría. 2.
El accionado se negó a incorporar pruebas al proceso de manera injustificada, pues se abstuvo de darle valor a la prueba sobreviniente allegada con el fin de demostrar que el título de maestría en derecho constitucional se trató de una documental expedida en 2015, lo que daba cuenta de su inexistencia previa al proceso. Resaltó que el rechazo de esta prueba evidenció un apego irracional a las formas procesales que sacrifica la verdad material en aras de un ritualismo injustificado.
Esgrimió que el fallador negó las pruebas y luego falló en contra por ausencia de lo que esas pruebas demostraban, conducta que no solo configura el defecto fáctico denunciado, sino que compromete de manera grave los principios de buena fe procesal y lealtad que deben gobernar la actuación judicial. 3. Existió una valoración probatoria contraevidente, pues por una parte se desconoció que la experiencia docente en el ejercicio de la catedra universitaria no se reduce a la clásica labor de profesor en un aula, y en este caso el ejercicio de la docencia se dio en el marco de la investigación en derecho público y constitucional, el cual se relaciona con las funciones del superintendente, en tanto, dichas ramas del derecho recaen sobre las normas que rigen la estructura y organización del Estado, su conformación, el acceso al poder público, soberanía nacional, garantías fundamentales, la función administrativa, la Rama Ejecutiva del poder político, su facultad de ejecutar y hacer cumplir las leyes, entre otras cosas, lo cual sirve de base, por ejemplo, para la asesoría del poder ejecutivo en la implementación de políticas públicas en todos los aspectos en los que tenga injerencia el aparato estatal, la expedición de actos administrativos y reglamentaciones, garantía del cumplimiento de las normas y representación de la nación a nivel internacional.
En segundo lugar, alegó que se desestimó la experiencia en la firma Mialot Avocats, para lo cual no se tuvo en cuenta la prueba que se aportó y cuya incorporación fue negada, donde se precisaron las labores a las que se dedicaba la firma. Expuso que si se hubieran analizado de manera conjunta las certificaciones aportadas, se habría concluido que “si la firma Mialot Avocats se dedica principalmente a temas de derecho público incluyendo ordenamiento territorial, hacienda pública, derecho inmobiliario público, regulación, propiedad industrial y expropiación, y yo desempeñé funciones de apoyo jurídico Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisamente en el área del derecho público de esa firma, la relación entre las funciones desempeñadas y el área del derecho exigida para el cargo queda acreditada”.
Defecto sustantivo por no hacer una interpretación irrazonable al concepto de afinidad previsto en el artículo 2.2.34.1.2 del Decreto 1083 de 2015, habida cuenta que la norma no define el concepto de afinidad a partir de los núcleos básicos del conocimiento previstos en el manual de funciones del cargo, ni exige que el posgrado corresponda de manera estricta y rigurosa a una de las especiales materias de las que se encarga la Superintendencia de Industria y Comercio, sin embargo, la Sección Quinta construyó un criterio de afinidad fundado exclusivamente en los NBC del manual de funciones, concluyendo que solo un posgrado en materias como derecho de la competencia, propiedad industrial, protección de datos o protección al consumidor satisface el requisito legal.
Alegó que el fallador adicionó a la norma una exigencia que el legislador no consagró, lo que fue advertido por el magistrado disidente en su salvamento de voto. Consideró que la interpretación del Consejo de Estado fue irrazonable. Insistió en que la Maestría en Ciencias Políticas es afín con las funciones del cargo de Superintendente de Industria y Comercio.
Añadió que desconocer su formación supone desconocer la naturaleza interdisciplinaria y aplicada del cargo, que requiere tanto conocimiento técnico como capacidad de gobernanza, análisis de políticas y liderazgo institucional: precisamente las capacidades que produce una maestría en ciencias políticas como la que posee. Defecto procedimental por configuración de exceso ritual manifiesto, por cuanto el despacho accionado echó de menos las probanzas cuya incorporación había negado, tales como (i) la certificación suscrita por responsable del Departamento de formación y campus universitarios de la Universidad Paris Panthéon-Assas, (ii) los documentos contentivos de producción intelectual que acreditaron la investigación realizada en el marco del másteren derecho constitucional y como docente investigadora y (iii) los contenidos académicos y programa de estudios correspondientes al másteren ciencias políticas.
Advirtió que el propio despacho accionado ejerció activamente sus facultades probatorias de oficio al decretar la prueba dirigida al Ministerio de Educación Nacional, demostrando que reconocía la necesidad de allegar al proceso elementos de convicción adicionales para resolver el asunto con verdad material. Consideró que resulta entonces constitucionalmente inadmisible que esa misma “disposición activa” no se hubiera extendido a la incorporación de las pruebas sobrevinientes aportadas, máxime cuando eran directamente relevantes para los puntos neurálgicos que el propio fallador identificó como determinantes de la decisión. Violación directa de la constitución en cuanto el fallo cuestionado vulneró sus derechos a la honra y el nombre “como resultado directo, previsible e inevitable de una decisión que, fundada en análisis probatorios y normativos manifiestamente irrazonables, concluyó que no reúno los requisitos de formación académica ni de experiencia profesional para ejercer el cargo de superintendente de Industria y Comercio”, lo que ha sido detonante de una cadena de ataques sistemáticos e injustificados en contra de su reputación profesional y académica, que constituyen un hecho notorio de público conocimiento. 4.
Trámite procesal El 20 de abril de 2026, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Consejo de Estado Sección Quinta y en calidad de terceros con interés, a Miguel Ángel Martínez Calderón, Samuel Alejandro Ortiz Mancipe, Daniel Currea Moncada y Harold Eduardo Sua Montaña, al ministro de Comercio, Industria y Turismo, al presidente de la República de Colombia, la directora del Departamento Administrativo de la Presidencia – DAPRE, al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE, a Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nini Johanna Castro Cortes, al rector de la Universidad Externado de Colombia y al representante legal de Lupa Jurídica.
En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 23 de abril de 2026. 5. Intervenciones El Consejo de Estado Sección Quinta, por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se declare la improcedencia de la acción, por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional en la medida en que la parte accionante pretende generar una instancia adicional del proceso de nulidad electoral.
De manera subsidiaria, solicitó denegar la solicitud de amparo comoquiera que en el trámite del proceso se hicieron efectivas las garantías fundamentales de la parte accionante y, al abordarse el estudio de los defectos alegados, los mismos no se hallaron configurados. Precisó que, en el análisis del caso, se pudo determinar que la designada no cumplía con el requisito de formación académica exigido, consistente en contar con título de posgrado en áreas afines a las funciones del cargo.
Agregó que, en especial, se advirtió que uno de los títulos aportados, esto es, el Diplôme Supèrieur de L'Universitè Droit Constitutionnel correspondía a un «título propio» extranjero cuya equivalencia en el sistema colombiano no correspondía, de manera cierta, al nivel de maestría requerido, lo que impedía tener por acreditada dicha exigencia. Agregó que se evidenció que el máster en Ciencia Política obtenido en Francia, no guardaba la afinidad específica con las funciones técnicas de la Superintendencia de Industria y Comercio, en materias como competencia, consumo, propiedad industrial o protección de datos.
Resaltó que para llegar a la anterior conclusión, previo a proferir sentencia la Sala dictó auto de mejor proveer del 20 de noviembre de 2025, pues advirtió la necesidad de decretar una prueba de oficio, en los términos previstos por artículo 213 del CPACA y en efecto, en el proceso no se tenía la certeza de que el Diplôme Supèrieur de L'Universitè Droit Constitutionnel obtenido por la señora Rusinque Urrego tuviera la equivalencia respectiva en el ordenamiento colombiano, como un título de maestría. Sostuvo que, como consecuencia de lo anterior, el Ministerio de Educación para acreditar estudios iniciados en el exterior con anterioridad al 9 de junio de 2015, era necesario agotar el trámite de convalidación, el cual, para el caso de la accionante, aún se encuentra en trámite.
Sobre el desconocimiento del precedente alegado, sostuvo que la accionante olvida que se trata de pronunciamientos que tienen efectos Inter partes de manera que, al tratarse del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que haya decidido la Sección Primera de esta Corporación, para ese caso particular y concreto, no se traduce en la convalidación de todos los títulos en Diplôme Superior D’Universitè – Droit Constitutionnel que cualquier otro colombiano pueda obtener en la Universidad de París II.
También precisó que en el proceso materia de debate la demandada aportó la Resolución 01518 del 29 de enero de 2011, por medio de la cual el ministerio convalidó y reconoció el título de Diplome Superieur De L´Universite -Droit Administratif a Carlos Víctor Ricaurte Pérez, «como equivalente al de magíster en derecho administrativo»; sin embargo, dicha decisión fue adoptada por la autoridad competente, para un caso concreto diferente del que aquí se estudia.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aclaró que la decisión negativa no se fundó en la falta de convalidación del título, sino que no había certeza sobre el nivel de formación del título obtenido, esto es, si se trataba de una especialización o maestría, de acuerdo con las equivalencias del ordenamiento colombiano, en los términos de la respuesta otorgada por el Ministerio de Educación, en la que señaló que se trataba de un título propio francés. Sostuvo que en la sentencia acusada se expusieron detalladamente las razones por las cuales, el máster en Ciencias Políticas que pretende hacer valer la señora Rusinque Urrego no guarda afinidad con las labores de superintendente de Industria y Comercio, que exige conocimiento sobre el marco conceptual y normativo sobre protección al consumidor, de la competencia, de la propiedad industrial, la protección de datos, metrología legal y reglamentos técnicos, Constitución Política, Gestión Integral de Proyectos y Administración Pública.
Destacó que la especificidad en las funciones del cargo impide llevar a cabo una simple correlación genérica sobre áreas de conocimiento afines, como sucede con el Derecho y las Ciencias Políticas o incluso con otras como Filosofía, Comunicación Social o Sociología. Si bien aquellas convergen en el estudio de las Ciencias Sociales, se distancian en núcleos básicos esenciales del conocimiento; en este caso, particularmente, las labores del cargo demandan una comprensión normativa específica de los asuntos que le compete supervisar, vigilar y controlar a la superintendente de Industria y Comercio.
Sobre las pruebas “sobrevinientes” que alega la parte accionante, no se tuvieron en cuenta y debieron decretarse; aclaró que ese asunto fue objeto de los recursos ordinarios pertinentes (reposición y súplica) y pudo concluirse que aquellos medios demostrativos resultaban abiertamente extemporáneos, sin que pudiera considerarse que tenían la naturaleza de «sobrevinientes».
De manera que, lo pretendido por la tutelante es abrir el debate nuevamente sobre ese punto, para lo cual está proscrito el uso de este mecanismo constitucional para esos propósitos. Manifestó que tampoco se acreditó de manera suficiente la experiencia relacionada exigida por la norma, pues se requería un mínimo de 10 años; sin embargo, solo se acreditaron 8 años y 6 meses, en tanto que algunas de las certificaciones aportadas no constaban las funciones desempeñadas por la demandada o no demostraban una conexión material y directa con las competencias propias del cargo.
Finalmente, consideró que no resulta de recibo el argumento de la actora, según el cual algunas de las certificaciones, como aquella en la que consta una de las temporadas en las que trabajó en Mialot Avocats, pudieran complementarse con otros documentos para efectos de acreditar los requisitos. Ello por cuanto, como se advirtió en la sentencia acusada, la normativa es clara y expresa sobre los requisitos que deben cumplir ese tipo de certificados para acreditar la experiencia profesional, entre ellos, las funciones desempeñadas y, por lo tanto, aquellas constancias que no acreditaran ese presupuesto no podían tenerse en cuenta.
La Presidencia de la República, a través de su apoderada, apoyó las razones de la acción de tutela, pues explicó que Cielo Elainne Rusinque Urrego cumplió con los requisitos para ocupar el cargo de superintendente de industria y comercio. Alegó que la experiencia profesional relacionada no exige identidad ni especificidad absoluta con las materias técnicas de la SIC.
La Sección Quinta del Consejo de Estado ha precisado reiteradamente que dicha experiencia se acredita al haber desempeñado "empleos o actividades que guarden cierta similitud con las funciones que debería desempeñar", pues exigir identidad funcional "implicaría que la única manera de acreditar experiencia relacionada sería con el desempeño del mismo cargo al que se aspira, lo que resulta a todas luces ilógico y desproporcionado" criterio que la Sección Quinta ha aplicado en múltiples oportunidades, pero fue desconocido en la sentencia del 19 de marzo de 2026.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Coadyuvó los argumentos de la acción de tutela relativos al desconocimiento del precedente y al defecto fáctico alegado. Resaltó que la Presidencia de la República ejerció su facultad nominadora con sujeción plena al ordenamiento jurídico, verificando los requisitos a través del órgano competente y siguiendo el procedimiento de invitación pública establecido en la norma.
Expuso que una declaratoria de nulidad que descanse sobre una valoración probatoria que excluye documentos relevantes y aplica criterios más restrictivos que los legalmente previstos, no solo afecta los derechos de la señora Rusinque Urrego, sino que introduce una inseguridad jurídica inaceptable en el ejercicio de atribuciones constitucionales del Ejecutivo.
Argumentó las razones por las cuales se expidió el Decreto 0226 de 2026, que modificó los requisitos de acceso al cargo de Superintendente de Industria y Comercio, Financiero y de Sociedades. El apoderado del Ministerio de Industria y Turismo solicitó su desvinculación por considerar que no está legitimado en la causa por pasiva, como quiera que no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante.
No obstante, lo anterior, señaló que considera que en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia para hacer el análisis de fondo de las pretensiones de la acción de tutela. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, también alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues en el escrito de tutela no se evidencia en el relato de los hechos en que se fundamenta el reclamo que exista alguna acción u omisión atribuible a esa Agencia, teniendo en cuenta que la accionante plantea una inconformidad con la Sección Quinta del Consejo de Estado, en razón a que, a través de la Sentencia del 19 de marzo de 2026, proferida dentro del Proceso de Nulidad Electoral 11001032800020240017700, resolvió declarar la nulidad del Decreto Presidencial No. 0098 del 2 de febrero de 2024, mediante el cual fue nombrada en el cargo de Superintendente de Industria y Comercio.
Samuel Alejandro Ortiz Mancipe alegó la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por cuanto, para ese momento, se encontraban pendientes de resolución las solicitudes de aclaración del fallo acusado, así como de la nulidad originada en la sentencia. Agregó que la acción tampoco cumple con el requisito de relevancia constitucional en la medida en que está dirigida a revivir un debate debidamente zanjado en el trámite contencioso electoral.
Acompañó el argumento expuesto por la Sección Quinta en torno a que no hubo desconocimiento del precedente, pues se cita un fallo que tuvo efectos inter-partes ya agregó que solo el Ministerio de Educación Nacional, es la entidad competente para convalidar los títulos de posgrado obtenidos en el exterior. Sostuvo que, en el caso de la experiencia docente, particularmente la obtenida como docente investigadora en la Universidad Externado de Colombia, no se pudo constatar en qué consistió dicha labor, pues el certificado expedido no contenía mayor información distinta a la «investigación», requisito sine qua non para valorar en debida forma la experiencia docente de la señora Rusinque Urrego.
Sostuvo que, para tomar la decisión acusada, el análisis o valoración probatoria de la Sala Electoral no fue arbitraria, caprichosa o irracional, de lo que se sigue que la postura de la memorialista no está llamada a prosperar, pues tan solo revela una inconformidad con la tesis del fallo reprochado, la cual, dicho sea de paso, obedeció a un estudio acucioso y pormenorizado del asunto.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Harold Eduardo Sua Montaña sostuvo que la tutelante se apresuró a alegar vulneración del derecho al debido proceso contra la sentencia cuestionada, la cual no cobraba ejecutoria, lo que torna improcedente la acción por falta de subsidiariedad Miguel Ángel Martínez Calderón, Daniel Currea Moncada, Nini Johanna Castro Cortes, el rector de la Universidad Externado de Colombia y el representante legal de Lupa Jurídica, guardaron silencio pese a haber sido debidamente notificados de la presente acción. II.
CONSIDERACIONES 1. Análisis previo sobre la legitimación en la causa por pasiva De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). La Corte Constitucional4 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada.
En el presente asunto, la parte actora cuestiona la sentencia del 19 de marzo de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró la nulidad de su nombramiento como Superintendente de Industria y Comercio. Por su parte, tanto el Ministerio de Industria y Comercio como la Agencia de Defensa Jurídica del estado solicitaron su desvinculación, al estimar que no tenía legitimación en la causa por pasiva.
No obstante, la vinculación de esas entidades no fue como partes demandadas, sino en calidad de terceros con interés, porque integraron la parte pasiva de la acción de nulidad electoral con radicado 11001-03-28-000-2024-00177-00 (acumulado). En consecuencia, no hay lugar a acceder a las solicitudes de desvinculación. 2. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la señora Cielo Elainne Rusinque Urrego para dejar sin efectos la sentencia de única instancia del 19 de marzo de 2026, dictada por el Consejo de Estado Sección Quinta, que declaró la nulidad del Decreto 0098 del 2 de febrero de 2024, mediante el cual el presidente de la República nombró a Cielo Elainne Rusinque Urrego como superintendente de Industria y Comercio, dentro del proceso de nulidad electoral acumulado 11001-03-28-000-2024- 00177-00.
La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela, por incumplir el requisito general de subsidiariedad, debido a que se cuestionan asuntos relacionados con un proceso judicial que se encontraba en trámite al momento de la radicación de la demanda. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso y, (iii) el análisis del caso concreto. 3.
De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos generales1 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos2 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4.
La Improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso En sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que “si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”.
Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que “no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo”. Adicionalmente, en sentencia T-511 de 2020, la Corte Constitucional manifestó que la acción de tutela no podía ser utilizada en el marco de un proceso judicial en el cual “no se ha proferido ningún fallo definitivo” y en el que, por tanto, la parte interesada tenía a su disposición otros medios de defensa judicial. 5.
Análisis del caso concreto A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, honra, buen nombre y a ejercer funciones públicas, con ocasión de la sentencia del 19 de marzo de 2026, que declaró la nulidad del Decreto 0098 del 2 de febrero de 2024, mediante el cual el presidente de la República nombró a Cielo Elainne Rusinque Urrego como superintendente de Industria y Comercio, dentro del proceso de nulidad electoral acumulado 11001-03-28-000-2024-00177-00.
De la revisión de la información del expediente registrada en el aplicativo Samai, la Sala encuentra que, en efecto, como lo señalan los terceros Samuel Alejandro Ortiz Mancipe y Harold Eduardo Sua Montaña, la presente acción se interpuso en el marco de un proceso judicial que se encontraba en curso, por lo que no era procedente solicitar al juez constitucional entrometerse en la órbita propia del juez natural del asunto hasta tanto existiera una decisión definitiva.
Lo anterior, por cuanto la sentencia de 19 de marzo de 2026 fue objeto de solicitud de aclaración y nulidad elevado por el accionante el 26 de marzo de 2026, en donde se alegó que no se incluyó el análisis de “la legalidad del artículo 2.2.34.1.2 del Decreto 1083 de 2015” y que el fallo fue proferido por un número inferior de magistrados al previsto por la ley.
Cabe precisar que si bien mediante auto de 9 de abril de 2026, el Despacho sustanciador aceptó el desistimiento parcial de la solicitud de aclaración y rechazó la solicitud de nulidad de la sentencia, por considerar que (i) una vez el actor Sua Montaña desistió de la aclaración de la sentencia, esta última cobró firmeza respecto de aquel sujeto procesal, de manera que, cualquier solicitud adicional que pretendiera formular, se encuentra por fuera de la oportunidad procesal para el efecto y (ii) se entendió que el desistimiento de la solicitud de aclaración no fue parcial sino total, dicha decisión no quedó en firme pues de la revisión del expediente de nulidad electoral en SAMAI, se advierte que el 13 de abril de 2026, el señor Harold Eduardo Sua Montaña, interpuso recurso de reposición contra la anterior providencia. 1 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 2 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegó que la solicitud de aclaración contenía dos aspectos a precisar (i) la legalidad del artículo 2.2.34.1.2 del Decreto 1083 de 2015 y (ii) la falta de un número magistrados suficiente para proferir la decisión; en consecuencia, consideró que el desistimiento solo fue parcial y en tal medida estaba “incólume la intención de aclaración frente a ese aspecto excluido y con ello carente de ejecutoria alguna la sentencia proferida en el proceso del auto del asunto hasta cuando este ejecutoriado auto a través del cual la sección tome decisión alguna en torno a la mencionada intención consciente o involuntariamente dejada de lado en el auto del asunto”.
En efecto, se advierte que, mediante auto de 22 de abril de 2026, el Despacho sustanciador resolvió el recurso en los siguientes términos:
PRIMERO: REPONER parcialmente el numeral 1 de la providencia del 9 de abril de 2026, en el sentido de: i) aceptar el desistimiento de la aclaración de la sentencia únicamente respecto a la aclaración de voto de la magistrada Gloria María Gómez Montoya y, ii) continuar el trámite de aclaración del fallo del 19 de marzo de 2026, en lo que concierne al «pronunciamiento sobre la legalidad del artículo 2.2.34.1.2 del Decreto 1083 de 2015 presumida en la motivación de la misma sine qua non allí estuviera proferida declaratoria de nulidad de nombramiento», la cual deberá ser resuelta por la Sala.
SEGUNDO: REPONER el numeral 2 de la providencia del 9 de abril de 2026, mediante el cual se rechazó por extemporánea la solicitud originada en la sentencia formulada por el actor Harold Eduardo Sua Montaña y, en su lugar, por Secretaría, se ordena correr traslado a las demás partes de la referida petición de nulidad. Finalmente, con auto de 7 de mayo de 2026, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió negativamente las solicitudes de aclaración y nulidad elevadas por el señor Harold Eduardo Sua Montaña y, en consecuencia, la Secretaría expidió la constancia de ejecutoria de la sentencia de 15 de mayo de 2026.
No obstante, la tutela se radicó el 14 de abril de 2026, esto es, cuando estaban en curso solicitudes de aclaración y nulidad en contra de la sentencia que aquí se cuestiona. La Corte Constitucional ha señalado que las etapas, recursos y procedimiento que conforman un proceso configuran el primer espacio de protección de los derechos fundamentales; por ejemplo, en la sentencia SU-458 de 2010, señaló que las controversias relacionadas con derechos fundamentales deben ser resueltas, en principio, por la vía ordinaria y que solo en casos excepcionales se puede acudir a la acción de tutela.
En consecuencia, para la Sala, las anteriores razones son suficientes para declarar improcedente la solicitud de amparo, por no satisfacer el requisito general de subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Negar las solicitudes de desvinculación elevadas por el Ministerio de Industria y Comercio y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, por las razones expuestas. 2. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.
Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado Radicado: 11001-03-15-000-2026-02818-00 Demandante: Cielo Elainne Rusinque Urrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador