CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Demandante: Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes Demandado: Jesús Antonio Ladino Triana Tema: Reajuste de prima técnica por evaluación del desempeño Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes actora y accionada contra la sentencia de 1º de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 39 a 51). La Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Jesús Antonio Ladino Triana, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare (i) la nulidad de las Resoluciones 1080 de 15 de junio de 2006 y MD 2403 de 20 de diciembre de 2007, «[…] mediante las cuales se REAJUSTÓ por la CÁMARA DE REPRESENTANTES una prima técnica al […]» demandado; y (ii) que él «[…] no tiene derecho a seguir disfrutando el REAJUSTE […]» de dicho emolumento. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene reintegrar «[…] las sumas de dinero pagad[a]s por concepto de REAJUSTE de la prima técnica durante el periodo comprendido entre el 15 de junio de 2006 y hasta la fecha en que se ordene la suspensión provisional» (sic). 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que el demandado «[…] fue nombrado mediante la Resolución No. MD 012 del 25 de enero de 1993 en el 2 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana cargo de CONDUCTOR de la SECRETARIA GENERAL, grado 02 […]» (sic), designado posteriormente en período de prueba en el de mensajero, grado 1, de la comisión constitucional de la Cámara de Representantes.
Que, por medio de «[…] Resolución Nro. 1215 del 30 de diciembre de 1994, se […] reconoció y ordenó [en favor del accionado] el pago de la prima técnica […] en el cargo de CONDUCTOR»; reajustada con Resoluciones 1080 de 15 de junio de 2006 y MD 2403 de 2007, «[…] en un porcentaje del 10%, llegando [al] […] 25%, en el cargo de MENSAJERO», y en proporción del 25%, para alcanzar el 50%, en este último empleo, en su orden.
Dice que, a través de «[…] resolución Nro. MD 770 del 30 de marzo de 2011, se encargó […] en el cargo de TRANSCRIPTOR de la COMISIÓN QUINTA CONSTITUCIONAL PERMANENTE […]» (sic), que aún desempeña. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos cuestionados los artículos 1º y 4º del Decreto 1724 de 1997, 1º del Decreto 1336 de 2003 y 1º del Decreto 4178 de 2004; los Decretos 915 de 2005, 374 de 2006, 602 de 2007 y 2900 de 2008, y la Resolución 2051 de 2004.
Arguye que las decisiones acusadas incurren en infracción de las normas en que debían fundarse, toda vez que (i) «[…] a partir de 2003, los empleos susceptibles de asignación de la prima técnica […] corresponde a los cargos de Nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y a los de asesor cuyos empleos se encuentran adscritos a los despachos equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.
Se conservan los criterios por los cuales se reconoce, es decir, la formación avanzada y la experiencia calificada y la evaluación por desempeño, siempre y cuando los servidores objeto del reconocimiento estén vinculados en cargos niveles, directivo, jefes de oficina asesora, y a los asesores cuyo empleo se encuentre adscrito o la Mesa Directiva, de manera permanente» (sic);
(ii) el accionado «[…] se encontraba en un cargo de MENSAJERO en carrera administrativa y TRANSCRIPTOR; cargos estos que conforme a la ley no son susceptibles del reconocimiento de prima técnica, porque si bien es cierto al momento de la posesión del servidor la norma que se encontraba vigente era el Decreto 1661 de 1991, y la norma vigente al momento del reconocimiento, es decir el 15 de junio de 2006 y 20 de diciembre de 2007, era el Decreto 1336 de 2003, […] esta […] había restringido el pago de la prima técnica a ciertos niveles profesionales, en los cuales no se 3 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana encontraba inmerso los cargos que ha venido ocupando el señor LADINO TRIANA» (sic); y (iii) la plaza que este desempeña actualmente la ocupa «[…] en encargo y no de carácter permanente tal como lo establece la norma ya citada» (sic). 1.5 Medida cautelar.
La actora, en el escrito de demanda, solicitó suspender de manera provisional los efectos jurídicos de los actos controvertidos, medida cautelar negada con proveído de 23 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (ff. 240 a 243). 1.6 Contestación de la demanda (ff. 110 a 121). El accionado, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones del medio de control y se pronunció frente a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no constituyen situaciones fácticas.
Asimismo, propuso las excepciones denominadas ineptitud sustantiva de la demanda, «LA PRIMA TECNICA RECONOCIDA […] ES LEGAL, POR CUANTO […] CUMPLIO CON LOS REQUISITOS PARA SER BENEFICARIO» (sic), «INEXISTENCIA DE REQUISITOS PARA LA PÉRDIDA DEL DERECHO A LA PRIMA T[É]CNICA», derecho adquirido y mala fe. Aduce que «[…] la expedición del decreto 1336 de 2003, es posterior al reconocimiento y pago de la prima técnica de que es beneficiario […], lo que nos permite argumentar, que por mandato del artículo 4 del mismo decreto, [su] situación […] está protegida por el régimen de transición, por lo cual se tiene que la normatividad aplicable […] es la contenida en los Decretos 1661 de 1991, 2464 y 2573 del mismo año, no pudiéndose aplicar […] la reclasificación que hizo el citado decreto (D. 1336 de 2003), por tanto […] el demandante, debe Probar su aplicación, sin perjuicio de desconocer derechos adquiridos, por cuanto para la época en que le fue reconocida la Prima Técnica, reunió los requisitos de ley, pues su cargo del cual es Titular, es el de MENSAJERO» (sic); además, «El hecho de estar encargado […] de unas funciones distintas a aquellas en que le fue reconocido el derecho, implica que el régimen operante en ese momento no se ha afectado y lo preserva, gracias al régimen de transición, hasta que concluido el encargo, opere de pleno derecho su pérdida […]» (sic). 1.7 La providencia apelada (ff. 291 a 302).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), en sentencia de 1º de agosto 4 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda1 (sin condena en costas), al considerar que al accionado «[…] le fue reconocid[a] la prima técnica, por el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma vigente», y aunque ocupó diferentes empleos, «[…] ya él tenía un derecho adquirido y en ese sentido puede continuar gozando de este beneficio».
Que, a pesar de lo anterior, como «[…] se le hicieron varios reajustes hasta llegar a un 50%[,] […] de acuerdo a la Ley 52 de 1978 artículo 9, estos incrementos solo se podían hacer hasta el 40%» (sic), motivo por el cual anuló la Resolución MD 2403 de 20 de diciembre de 2007, «[…] para que la entidad haga el respectivo […]» cálculo, en consideración a dicho umbral.
En lo atinente a la Resolución 1080 de 15 de junio de 2006, sostiene que «[…] no se logró desvirtuar [su] legalidad […], teniendo en cuenta que el demanda[do] era beneficiario de la prima técnica en el cargo de conductor y también de reajuste que se hizo mientras se mantuvo en dicho cargo, porcentaje que era inferior al 40% como lo ordena el artículo 9 de la ley 52 de 1978» (sic).
Por otra parte, negó «[…] la devolución de los dineros […], pues, de conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política […], se presume en la actuación de los particulares la buena fe, y como quiera que no obra prueba en contrario […], las pretensiones en este sentido no están llamadas a prosperar». 1.8 Los recursos de apelación: 1.8.1 Accionado (ff. 308 a 315).
Inconforme con el anterior fallo, interpuso recurso de apelación, al estimar que desconoció el principio de congruencia, dado que la actora «[…] NUNCA solicitó se re liquidara el valor a pagar por concepto de prima técnica, pues sus pedimentos estaban dirigidos a obtener la nulidad de los actos administrativos que [la] reajustaron […]» (sic), y, pese a ello, resolvió la presente controversia «[…] invocando disposiciones que no fueron argüidas […]» por los extremos procesales, razón por la cual depreca la revocación de los ordinales 1º y 2º de la parte decisoria de la aludida providencia. 1 «PRIMERO: Declarar la nulidad de la resolución […] MD 2403 de 2007 […].
SEGUNDO: Ordenar a La Nación – Congreso de la República Cámara de Representantes hacer el reajuste de la prima técnica devengada por el señor Jesús Antonio Ladino Triana en un 40% y no en un 50% como estaba reconocida […]». 5 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana 1.8.2 Parte demandante (f. 316).
Formula alzada contra la sentencia de primera instancia, con el propósito de que se acceda a la totalidad de las pretensiones de la demanda, por cuanto «[…] no se desvirtuó, que el [demandado] se encuentra trabajando en la Cámara [de Representantes] como conducto[r] y no como un directivo de la entidad, circunstancia que según los nuevos criterios para determinar la viabilidad de la prima tecnica señalados por el decreto 1336 de 2003, según concepto del Servicio Civil, ya no habría lugar para reconocer tales primas […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL. Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 14 de octubre de 2020 (ff. 330 y 331) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 28 de enero de 2022 (f. 357), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 4 de abril de 2022 (f. 359), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el accionado para reiterar sus argumentos de apelación2.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. En el asunto sub examine, en el libelo introductorio la actora pide la anulación de los actos administrativos por medio de los cuales le reajustó al demandado la prima técnica3, al considerar que no le asiste derecho; frente a lo cual el Tribunal de instancia, en la sentencia impugnada, concluyó que, aunque este colmó los requisitos para su reconocimiento, en todo caso la Administración, en la última de las Resoluciones atacadas, incrementó esa prestación en porcentaje mayor (50%) al umbral que la normativa autoriza (40%), por lo que decretó su nulidad y ordenó a la accionante reajustar esa prima dentro del citado límite. 2 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 3 Valga anotar, correspondientes a las dos (2) últimas reliquidaciones de la prima técnica, de cuatro (4) que se han realizado a favor del accionado en su vida laboral como servidor de la Cámara de Representantes. 6 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana Contra la anterior decisión las partes accionada y demandante interpusieron recursos de apelación; la segunda para (i) cuestionar «[…] la viabilidad de la prima técnica […] ya que no habría lugar para reconcer[la] […]» (sic; f. 316), puesto que el señor Ladino Triana no ejerce funciones propias de empleados adscritos a los niveles directivos de la Cámara de Representantes, es decir, controvierte en su integridad el derecho de aquel para acceder a dicho emolumento (así se logra inferir del confuso y etéreo escrito de alzada); y (ii) solicitar el reintegro de los valores sufragados por tal concepto.
De acuerdo con lo anotado, se advierte que las razones de inconformidad de la actora, en lo atinente a la presunta ilegalidad de la prima técnica otorgada al demandado, (i) no corresponden al objeto del litigio y (ii) no atacan de manera directa las conclusiones del a quo para acceder parcialmente a las pretensiones, pese a que era una carga atribuible a ella; por ende, la subsección se relevará de analizar el citado argumento, por resultar incongruente con la demanda y el fallo apelado, y, seguidamente, resolverá los reparos del extremo accionado y el referente a la devolución de los dineros que reclama la Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes, también planteado en su recurso. 3.3 Problemas jurídicos.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si le asiste razón jurídica a la parte accionante al pretender la anulación de los actos administrativos que incrementaron la prima técnica por evaluación del desempeño del demandado, puesto que laboró en encargo en empleos diferentes al que fue nombrado en propiedad; y, en caso afirmativo, (ii) si procede o no la devolución de las sumas pagadas al servidor por concepto de dicha prestación, que le fue indebidamente concedida. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del primer problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.4.1 Regulación general de la prima técnica por evaluación del desempeño. A través del artículo 7º del Decreto 2285 de 19684, «por el cual se fija el 4 «Créase una Prima Técnica destinada a atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica.
La ley señalará dichos cargos; pero la Prima se asignará, cuando resultare indispensable otorgarla, tomando en cuenta la experiencia, competencia especial o títulos profesionales de quien ejerza o sea llamado a ejercer un empleo. La asignación se hará por decreto del Gobierno, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y con base en la solicitud razonada que formule por escrito y para cada caso el Jefe del respectivo organismo acompañada del dictamen del Consejo Superior del Servicio Civil.
Salvo cuando la ley disponga expresamente otra cosa, el total del sueldo más la Prima Técnica no podrá 7 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias», se creó la prima técnica como una prestación destinada a atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica.
Mediante Decreto 1950 de 19735 (artículo 14) se mantuvo este reconocimiento para toda la rama ejecutiva del poder público, empero, se restringió su asignación para los empleos comprendidos en los niveles técnico y ejecutivo. Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 60 de 1990, por medio de la cual reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, y adoptar otras medidas en relación con los empleos del sector público del orden nacional y se dictan otras disposiciones, con el propósito de que, entre otros asuntos, proceda a «Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial.
Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación» (numeral 3 del artículo 2º). Habilitado por la anterior normativa, el presidente de la República dictó el Decreto 1661 de 1991, cuyo artículo 1º redefinió la prima técnica, así: Corresponde a un incentivo económico que se reconoce a aquellos funcionarios o empleados altamente calificados que se requieren para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo en los términos que se establecen en este decreto. A renglón seguido, el artículo 2º del citado Decreto previó dos modalidades para el reconocimiento de la prima técnica: Para tener derecho a prima técnica serán tenidos en cuenta exceder la remuneración que por concepto de sueldo y gastos de representación corresponda a los Ministros del Despacho». 5 «Por el cual se reglamentan los Decretos- leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil». 8 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado: a) Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años, o b) Evaluación del desempeño. Asimismo, el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991 consagró los niveles a los cuales se otorgaría dicha prestación: Para tener derecho al disfrute de una prima técnica con base en los requisitos de que trata el literal a) del artículo anterior, se requiere estar desempeñando un cargo en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo.
La prima técnica con base en la evaluación del desempeño podrá asignarse en todos los niveles. Ahora bien, el Decreto 2164 de 17 de septiembre de 1991, «[p]or el cual se reglamenta parcialmente el Decreto ley 1661 de 1991», respecto de la prima técnica por evaluación del desempeño, prescribió: Artículo 1º.- Definición y campo de aplicación. La prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
Así mismo, será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto. Tendrán derecho a gozar de la prima técnica los empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Unidades Administrativas Especiales, en el orden nacional.
También tendrán derecho los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados. […] Artículo 3º.- Criterios para su asignación. La prima técnica podrá otorgarse alternativamente por: a) Título de estudios de formación avanzada y tres (3) años de experiencia altamente calificada; o 9 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana b) Terminación de estudios de formación avanzada y seis (6) años de experiencia altamente calificada; o c) Por evaluación del desempeño. […] Artículo 5º.- De la prima técnica por evaluación del desempeño. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos que sean susceptibles de asignación de prima técnica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7º del presente Decreto, de los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, o sus equivalentes en los sistemas especiales, y que obtuvieren un porcentaje correspondiente al noventa por ciento (90 %), como mínimo, del total de puntos de cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento.
Parágrafo. Para el caso de los empleados que ocupen cargos de los niveles directivo, asesor y ejecutivo, a excepción de quienes ocupen empleos de jefes de sección, o asimilables a estos últimos, según concepto del Departamento Administrativo del Servicio Civil, el desempeño se evaluará según el sistema que adopte cada entidad. Su cuantía será determinada por el jefe del organismo y en las entidades descentralizadas por las Juntas o Consejos Directivos o Superiores, según el caso. […] Artículo 7º.- De los empleos susceptibles de asignación de prima técnica.
El Jefe del organismo y, en las entidades descentralizadas, las Juntas o Consejos Directivos o Superiores, conforme con las necesidades específicas del servicio, con la política de personal que se adopte y con sujeción a la disponibilidad presupuestal, determinarán, por medio de resolución motivada o de acuerdo, según el caso, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles de asignación de prima técnica, teniendo en cuenta la restricción establecida en el artículo 3 del Decreto-Ley 1661 de 1991, y los criterios con base en los cuales se otorgará la referida prima, señalados en el artículo 3 del presente Decreto.
Sin embargo, con Decreto 1724 de 19976, el Gobierno nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, modificó «[…] el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado», al prever: Artículo 1o. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a 6 Publicado a través de diario oficial 43.081 de 11 de julio de 1997. 10 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles Directivo, Asesor, o Ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes Órganos y Ramas del Poder Público.
Artículo 2o. Para reconocer, liquidar y pagar la prima técnica, cada organismo o entidad deberá contar con disponibilidad presupuestal acreditada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces, en la respectiva entidad. Así mismo, se requerirá certificado previo de viabilidad presupuestal expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o del organismo que corresponda en las entidades territoriales, quienes para el efecto deberán tener en cuenta las políticas de austeridad del gasto público.
Artículo 3o. En los demás aspectos, la prima técnica se regirá por las disposiciones vigentes. Artículo 4o. Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
Artículo 5o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el artículo 3o del Decreto 1661 de 1991, los artículos 2o, 3o y 5o del Decreto 1384 de 1996, el artículo 5o del Decreto 55 de 1997, el artículo 8o del Decreto 52 de 1997 y demás disposiciones que le sean contrarias. De conformidad con lo anotado, se restringió el derecho a la prima técnica en el sentido de que serían sus destinatarios únicamente quienes estuviesen nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes, esto es, con exclusión de los demás. No obstante, de acuerdo con el artículo 4º del aludido Decreto 1724 de 1997, se respetaron los derechos adquiridos de aquellos servidores que desempeñaran funciones de niveles diferentes a los señalados en él, a quienes se les reconoció prima técnica con anterioridad a su publicación, pues disfrutarían de ella hasta el retiro del servicio o hasta cuando se cumplieran las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
Sobre este punto, el Consejo de Estado precisó que es procedente conceder la prima técnica a empleados que, a pesar de no habérseles asignado antes de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 (11 de julio de esa anualidad), colmaran los requisitos para ser beneficiarios, toda vez que en el caso de que el solicitante se halle en esa situación, tendría derecho a aquella.
Al respecto, 11 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana discurrió así7: De acuerdo con la segunda tesis, que prevaleció en la Subsección8, y que hoy constituye el parámetro para el reconocimiento de la misma, sí es posible aplicar el régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 a quienes, sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplieran con los siguientes requisitos: (i) que tuvieran derecho al reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño bajo el régimen del Decreto 1661 de 1991, esto es, que hubieren laborado para la respectiva entidad en la vigencia de la normativa mencionada y que, desde luego, cumplieran los requisitos legales exigidos por la misma;
(ii) que hubieran reclamado la prima técnica antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que tuvieren derecho a la prima mencionada en vigencia del Decreto 1661 de 1991; (iii) que la entidad demandada injustificadamente hubiera guardado silencio frente a la petición o, se entiende, hubiera resuelto la misma en forma negativa.
De lo anterior se concluye que es dable el reconocimiento de la prima técnica a los servidores que sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes a la fecha de entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, completaran los respectivos requisitos. En consecuencia, el régimen de transición previsto en el artículo 4º ibidem debe aplicarse a quienes devengaban la prima técnica por haber satisfecho las exigencias legales, como a aquellos que, sin habérsele concedido, cumplieran las condiciones previstas en la ley.
No obstante, el Decreto 1724 de 1997 fue derogado por el 1336 de 2003, «[p]or el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado», en el que se dispuso: Artículo 1o. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y a los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, 7 Sección segunda, subsección B, sentencia de 25 de mayo de 2006, radicación 25000-23-25-000-2002-08242- 01 (2922-2004), C. P. Jesús María Lemos Bustamante. 8 Al respecto, puede verse la sentencia del Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, de 8 de agosto de 2003, expediente 23001-23-31-000-2001-00008-01 (426-2003), C. P. Alejandro Ordoñez Maldonado. 12 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana Superintendente y Director de Unidad Administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.
Artículo 2o. Para reconocer, liquidar y pagar la prima técnica, cada organismo o entidad deberá contar previamente con la disponibilidad presupuestal acreditada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces, en la respectiva entidad. Artículo 3o. En los demás aspectos la prima técnica se regirá por las disposiciones legales vigentes.
Artículo 4o. Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
Artículo 6o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente los Decretos 2164 de 1991, 1384 de 1996, 685, 691 de 2002 y deroga el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, y demás disposiciones que le sean contrarias. Sobre la legalidad de la precitada disposición, esta Corporación (sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda), en sentencia de 12 de marzo de 2008, radicación 11001-03-25-000-2006-00069-00 (1267-06), dijo: Es decir, el Gobierno Nacional, bien puede excluir niveles diferentes al Directivo y al Asesor dentro del grupo de empleados beneficiarios de dicha prima, pues la diferencia de tratamiento, puede establecerse por la autoridad a quien le corresponde considerar los factores que la justifiquen, en ejercicio de la facultad constitucional y legal que le fue conferida; de manera tal, que si es predicable la potestad de modificar el régimen salarial y prestacional, también lo es, la determinar a qué niveles corresponde su pago y bajo qué circunstancias. […] Con relación a la vulneración de los derechos adquiridos a la que hace alusión el actor, debe tenerse en cuenta que por derecho adquirido la doctrina y la jurisprudencia, ha entendido aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, por lo que no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.
Es así, como el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación e integridad, está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción. El derecho adquirido al que hace referencia el artículo 58 de la Carta Política, ha de 13 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana entenderse como una "situación jurídica concreta o subjetiva"9, que se evidencia cuando el texto legal ha jugado un papel jurídico en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley y es por ello, que los derechos ya reconocidos no sufren ninguna modificación. En tal virtud, resulta claro que el Gobierno nacional está legitimado para excluir los niveles ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo de la prerrogativa de la prima técnica, como en efecto lo hizo a través del Decreto 1724 de 1997, derogado por el 1336 de 2003; pero sin desconocer los derechos adquiridos por las personas que, en ejercicio de cargos correspondientes a dichos niveles, hayan accedido a ella con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, o a quienes, sin habérsele otorgado, reunieran los requisitos antes de que este entrara a regir. 3.4.2 Regulación de la prima técnica para los empleados del Congreso de la República - Cámara de Representantes10.
El artículo 9º de la Ley 52 de 197811 estableció el derecho al reconocimiento de una prima técnica, por un valor equivalente al cuarenta por ciento (40%) de la asignación básica mensual para los funcionarios elegidos por las plenarias de ambas corporaciones (Senado de la República y Cámara de Representantes), directores administrativos, secretarios de las comisiones constitucionales y legales permanentes y empleados cuyas funciones sean de carácter técnico definido por la ley (inciso 1º).
A renglón seguido (inciso 2º), determinó que «La asignación de prima técnica se hará por resolución motivada e individual, previa valoración de las calidades profesionales y personales que se relacionen directamente con las funciones inherentes al cargo, mediante una ponderación de factores correspondientes a los títulos, experiencia y calidad.
Asignada la prima técnica, cesará en su disfrute por cambio de cargo; sin embargo, si el nuevo empleo fuere susceptible de su asignación, podrá decretarse» (se subraya). Por consiguiente, el legislador autorizó a los servidores que ocupen ciertos empleos en el Congreso de la República a devengar una prima técnica que no podrá exceder del 40% de la asignación básica mensual, empero, si el interesado 9 Corte Constitucional, sentencia C-410 de 1997.
Expediente D-1585. 10 Estudio efectuado por esta sección segunda, subsección A, entre otras, en sentencia de 12 de agosto de 2021, expediente 25000-23-42-000-2015-02090-01 (127-2018), C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 11 «Por la cual se determina la planta de personal para el Congreso Nacional, se fija sus asignaciones y se dictan otras disposiciones». 14 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana cambia del cargo que le otorgaba ese derecho para ocupar otro, podrá continuar con el disfrute siempre que este sea de aquellos que también lo reciben.
El artículo 386 de la Ley 5ª de 199212 señaló un régimen especial de transición para proteger los derechos adquiridos de los servidores del Congreso de la República que pertenecían a la planta de personal de la Ley 52 de 1978 y pasaron a ocupar cargos en la nueva, en el cual indicó que seguirían «[…] disfrutando de las prestaciones sociales en los términos y condiciones legales establecidos a la fecha y expedición de esta Ley […]».
La mesa directiva de la Cámara de Representantes expidió la Resolución MD 413 de 16 de julio de 1993, y allí decidió revisar, modificar y reglamentar para sus empleados el otorgamiento de la prima técnica para los de la planta y unidad de trabajo legislativo en los términos previstos en el Decreto ley 1661 de 1991, el Decreto 2164 de 17 de septiembre de 1991 y la Ley 52 de 1978.
Por medio de Resolución MD 2051 de 2004, dicha dependencia incluyó como beneficiarios de la prima técnica quienes estén nombrados con carácter permanente en cargos de los niveles directivo, jefes de oficina asesora y a los asesores cuyo empleo se encuentre adscrito a la mesa directiva. El anterior reglamento fue modificado por Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010, de la mencionada mesa directiva, y en su artículo 1º estipuló: De los empleos susceptibles de asignación de Prima Técnica.
Tendrán derecho a la asignación de prima técnica los funcionarios que desempeñen cargos y funciones de nivel Directivo, Asesor y Profesional dentro de la planta administrativa de la entidad siempre que reúnan los requisitos exigidos por la presente resolución y no hayan sido sancionados con suspensión en el ejercicio del cargo conforme a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 734 de 2002.
El artículo 6º de la Resolución MD 1101 de 2010, sobre la asignación de la prima técnica, determinó que se concede a los funcionarios que ejercen los cargos de jefes de oficina, sección, jefes de unidades de auditoría externa, de asistencia técnica legislativa, secretarios privados de los despachos de presidencia, primera y segunda vicepresidencias, subsecretarios generales de comisiones constitucionales, legales, especiales o sus análogos, asesores dentro de la planta administrativa y demás funcionarios del nivel asesor. 12 «Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes». 15 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana Asimismo, en su artículo 11 (inciso 2º) consagró que los servidores públicos que sean encargados por ausencia temporal del titular, para asumir empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido nombrados, tendrán derecho al pago de la remuneración señalada para el cargo que desempeñan temporalmente, mientras su titular no lo devengue.
Esta subsección, en sentencia de 8 de marzo de 201813, declaró la nulidad, entre otros, de estos dos últimos artículos, al considerar que se otorgaba la prima técnica a funcionarios que ocupaban cargos del nivel asesor, diferentes a los indicados en el artículo 1º del Decreto reglamentario 1336 de 2003 y porque, según el marco normativo fijado por el Gobierno nacional en los Decretos 1661 y 2164 de 1991, 1724 de 1997 y 1336 de 2003 para regular lo relacionado con el régimen de prima técnica en todas las entidades públicas del orden nacional, dicha prestación solo se concederá a los servidores enunciados siempre que estén designados con carácter permanente o en propiedad, lo cual excluye, en virtud del principio de identidad, a quienes estén nombrados en provisionalidad o en encargo.
Por último, el artículo 1º, parágrafo, del Decreto 854 de 25 de abril de 201214 determinó que «los empleados públicos del Congreso a que se refiere el presente artículo disfrutarán de las asignaciones básicas señaladas en él y sus prestaciones y primas serán las mismas de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del nivel nacional».
A su vez, el artículo 6º incluyó a los subsecretarios de comisión, pero a partir del cumplimiento de los requisitos preceptuados en los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y demás normas que los modifiquen o adicionen. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución MD 12 de 25 de enero de 1993, por cuyo conducto la Cámara de Representantes nombra al accionado en el empleo de conductor, grado 2, de la secretaría general, posesionado el 29 siguiente (ff. 5 y 6). 13 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 8 de marzo de 2018, expediente 11001-03 25-000-2013-00171-00 (415-2013). 14 «Por el cual se fija la escala salarial para los empleos del Congreso de la República y se dictan otras disposiciones». 16 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana b) Resolución MD 1215 de 30 de diciembre de 1994, «Por la cual se reconoce y ordena el pago de Prima Técnica a unos funcionarios de la H. Cámara de Representantes», entre ellos el demandado, en proporción del 10% de la asignación básica mensual (ff. 7 a 10); incrementada en el 5% (para completar el 15%), con Resolución MD 1727 de 6 de diciembre de 1995 (ff. 207 a 216). c) Resolución MD 621 de 21 de mayo de 1997, por la que la demandada designa al accionado en el cargo de mensajero, grado 1, de la comisión cuarta constitucional permanente, en período de prueba, del que tomó posesión el 30 posterior (ff. 11 y 12). d) Resolución 1080 de 15 de junio de 2006, «[p]or la cual se reconoce y ordena el pago del reajuste de la Prima Técnica a unos servidores públicos de la H. Cámara de Representantes», incluido el demandado, en su condición de mensajero, en el 10%, por lo queda en un 25% (ff. 13 a 16); aumentada hasta el 50% de la asignación básica mensual, a través de Resolución MD 2403 de 20 de diciembre de 2007 (ff. 17 a 20). e) Resolución 770 de 30 de marzo de 2011, por medio de la cual el señor director administrativo de la Cámara de Representantes «ENCARGA […] al señor [ ] LADINO TRIANA, […] como TRANSCRIPTOR, grado 04, de la COMISION QUINTA CONSTITUCIONAL PERMANENTE […]» (sic) [ff. 21 y 22]. f) Certificación laboral expedida el 18 de octubre de 2016 por la división de personal de la Cámara de Representantes (f. 123), en la que informa: Mediante Resolución No. MD-012 de enero 25 de 1993, fue nombrado en el cargo de CONDUCTOR […] Mediante Resolución No. MD-0621 de mayo 21 de 1997, fue nombrado en periodo de prueba en el cargo de MENSAJERO, Grado 01 […] Mediante Resolución No. MD-2629 de octubre 01 de 2003, fue encargado de MECANOGRAFO, Grado 03, de la Sección de Registro y Control […], posesionándose mediante acta No. 2629 de octubre 1 del mismo año. Mediante Resolución No. MD-2763 de octubre 20 de 2003, le fue aceptada la renuncia al cargo que venía desempeñando de MECANOGRAFO, Grado 03 […] en consecuencia reasumirá las funciones de MENSAJERO, Grado 01 […], del cual es titular. 17 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana Mediante Resolución No. MD-2278 de septiembre 27 de 2006, fue encargado como OPERADOR DE EQUIPO Grado 03 […], posesionándose mediante acta No. 2460 de octubre 10 del mismo año. Mediante Resolución No. 0770 de marzo 30 de 2011, fue encargado como TRANSCRIPTOR, Grado 04, […] posesionándose mediante acta No. 0770 de abril 01 del mismo año. En la actualidad se desempeña como TRANSCRIPTOR, Grado 04 (e) […], con una asignación básica […] y una prima técnica mensual […] correspondiente al cargo de mensajero, Grado 01 del cual es titular. […] (sic para toda la cita).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el accionado prestó sus servicios en la Cámara de Representantes como conductor (grado 2), mensajero (grado 1, en propiedad), mecanógrafo (grado 3, en encargo), operador de equipo (grado 3, en encargo) y transcriptor (grado 4, en encargo), del 29 de enero de 1993 al 29 de mayo de 1997, desde el 30 de mayo siguiente hasta el 30 de septiembre de 2003 y entre el 21 de octubre posterior y el 9 de octubre de 2006, del 1º al 20 de octubre de 2003, desde el 10 de octubre de 2006 hasta el 31 de marzo de 2011 y entre el 1º de abril del mismo año y el 18 de octubre de 201615, en su orden;
(ii) mediante Resoluciones MD 1215 de 30 de diciembre de 1994, MD 1727 de 6 de diciembre de 1995, 1080 de 15 de junio de 2006 y MD 2403 de 20 de diciembre de 2007, la actora le otorgó y reajustó la prima técnica en proporción del 10%, 15%, 25% y 50%, respectivamente; y (iii) el 30 de marzo de 2011 el demandado dejó de ejercer su empleo en propiedad (mensajero, grado 1) y aceptó la designación en encargo como transcriptor, grado 4, a partir del 1º de abril siguiente.
En el presente caso, el accionado pide revocar la providencia apelada en cuanto accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, al estimar que el a quo se pronunció de manera extra petita, comoquiera que ordenó reliquidar la prima técnica reconocida a su favor, cuando lo deprecado por la actora es que se declare la ilegalidad de las Resoluciones 1080 de 15 de junio de 2006 y MD 2403 de 20 de diciembre de 2007.
En el sub lite, el demandado fue nombrado en propiedad y, por tanto, la accionante le concedió, con Resoluciones MD 1215 de 30 de diciembre de 1994 y MD 1727 de 6 de diciembre de 1995, la prima técnica como conductor y 15 Fecha de expedición del certificado de tiempos de servicio aportado, en el que consta que el accionado continuaba vinculado a la Cámara de Representantes. 18 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana mensajero, respectivamente, con un porcentaje final del 15% de la asignación básica.
Para el 11 de julio de 1997, fecha de entrada en vigor del Decreto 1724 del mismo año16, el accionado ejercía su cargo en propiedad como mensajero, grado 1, lo que implica que consolidó su derecho a recibir su prima técnica en el porcentaje indicado (15%). Con Resolución 1080 de 15 de junio de 2006, la referida prima fue reajustada para fijarla en el 25%, para lo cual se tuvo en cuenta su condición de mensajero, grado 1, en propiedad, de la Cámara de Representantes, circunstancia que, como se vio en líneas previas, lo habilitaba para devengarla, como lo concluyó el a quo.
No obstante, luego de ser encargado en el empleo de operador de equipo, grado 3, por medio de Resolución MD 2278 de 27 de septiembre de 2006 (a partir del 10 de octubre de la misma anualidad), el accionado fue beneficiario, una vez más, de un incremento del porcentaje de la mencionada prima técnica (25%), para fijarlo en el 50% de la asignación básica mensual, a través de Resolución MD 2403 de 20 de diciembre de 2007.
En efecto, como se dijo en el acápite precedente, el artículo 9º de la Ley 52 de 1978 preceptúa que el mencionado emolumento solo puede ser otorgado «[…] hasta por un valor equivalente al cuarenta por ciento (40%) de la asignación básica mensual […]», norma especial que prevalece sobre las generales, esto es, los Decretos 1661 y 2164 de 1991, de acuerdo con los cuales la prima técnica para los «[…] funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público», se «[…] otorgará como un porcentaje de la asignación básica mensual que corresponda al empleo del funcionario o empleado a que se asigna, el cual no podrá ser superior al 50% de la misma» (se subraya; artículo 4º), lo que denota que, ciertamente, la aludida Resolución debe ser excluida del ordenamiento jurídico.
Sin embargo, resulta necesario recordar que esta sección17 ha precisado que de los períodos computados para el reconocimiento o reajuste de la prima técnica, deben excluirse aquellos desempeñados por el empleado en encargo, pues esta 16 Publicado en el diario oficial 43.081 de 11 de julio de 1997. 17 Cfr. sentencia de 10 de noviembre de 2010, expediente 25000-23-25-000-2003-04552-01 (1003-2008), reiterada y prohijada en los fallos de 12 de agosto de 2021, radicación 25000-23-42-000-2015-02090-01 (127- 2018), C. P. Gabriel Valbuena Hernández; y 15 de julio de 2021, radicación 25000-23-42-000-2014-01728-01 (1589-2019), C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 19 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana situación administrativa comporta una designación temporal que se le otorga a un servidor de carrera administrativa para asumir las funciones de otro empleo por ausencia de su titular (temporal o definitiva), lo que conlleva que se desvincule de las responsabilidades propias del cargo.
Se trata de una forma de proveer transitoriamente los empleos mientras se adelanta el procedimiento de selección y se constituye en un derecho preferencial o incentivo para el servidor en carrera, si acredita los requisitos para su ejercicio. Esta situación administrativa no interrumpe la continuidad en el servicio o la antigüedad en la plaza del que es titular, pero sí le impide devengar la prima técnica, puesto que no ejerce el cargo en propiedad, como lo coligió esta subsección en sentencia de 8 de marzo de 201818, cuando analizó la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 201019, emitida por la mesa directiva de la Cámara de Representantes, en cuyo artículo 11 posibilitó la asignación de esa prima a los funcionarios de la planta administrativa designados en encargo, mientras su titular no la devengue.
En esa oportunidad, esta Sala de decisión dijo que dentro del marco normativo fijado por el Gobierno nacional en los Decretos 1661 y 2164 de 1991, 1724 de 1997 y 1336 de 2003 para regular el régimen de la prima técnica en las entidades públicas del orden nacional, esta solo se otorgaría a los servidores, en la medida en que estén designados con carácter permanente o en propiedad, lo cual excluye (como se explicó en el acápite precedente) a quienes estén nombrados en provisionalidad o en encargo.
Así las cosas, comoquiera que el accionado, en su condición de servidor en propiedad (carrera administrativa), fue encargado en los empleos de operador de equipo grado 3 y transcriptor grado 4, desde el 10 de octubre de 2006 y el 1º de abril de 2011, respectivamente, se tiene que la prima técnica que recibe no puede ser reajustada y, además, pagada, mientras los desempeñe, porque no se encuentra nombrado con carácter permanente ni está inscrito en carrera administrativa respecto de tales cargos.
Lo antes dicho, además, porque la prima técnica por evaluación del desempeño, mientras existió, comportó un incentivo para los empleados de carrera para que prestaran su servicio con excelencia; de igual modo, el derecho preferencial a 18 Fallo de esta subsección proferido el 8 de marzo de 2018, proceso 11001-03-25-000-2013-00171-00 (415- 2013). 19 «Por la cual se modifica la Resolución MD 2051 de 2004, y se establecen los lineamientos para la asignación y reajuste de la prima técnica en la H. Cámara de Representantes». 20 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana ocupar un cargo en carrera en un nivel superior también es un estímulo para los trabajadores que tienen calificaciones sobresalientes.
Sin embargo, estos alicientes no pueden ser acumulativos, pues la fuente del derecho es diferente, el primero busca motivar el buen desempeño y, el otro, el mejoramiento de sus competencias, con su respectivo incremento salarial, por ejercer un puesto de mayor jerarquía. Ahora bien, entrar a ocupar un empleo en encargo es una situación administrativa que tiene la entidad suficiente para interrumpir el pago de la prima técnica durante los lapsos en que se desempeña en otros, porque «se encontraban al margen del cumplimiento de los requisitos para la acreditación del derecho, al no desempeñar el cargo en propiedad»20.
Cabe anotar que el reajuste efectuado al demandado con Resolución MD 2403 de 20 de diciembre de 2007 (enjuiciada y anulada en primera instancia), tiene en cuenta los tiempos ejercidos en encargo que no servían para aumentar el porcentaje de la aludida prima, al igual que las calificaciones allí obtenidas tampoco militan en favor del reconocimiento prestacional, se reitera, mientras no ocupe la plaza en la que fue nombrado en propiedad, lo que implica confirmar, pero por las razones aquí anotadas, la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sobre este aspecto.
Empero, encuentra la Sala que, aunque el escrito inicial está dirigido a obtener la anulación de los actos cuestionados, en la medida en que se afirma que la prima técnica no puede ser reliquidada al personal que desempeña sus funciones en encargo, el Tribunal de primera instancia, sin analizar los fundamentos de ese reproche, se enfocó en limitar el pago de aquella prestación al 40% de la asignación básica mensual, sin prestar mientes en que, se insiste, el servidor inmerso en esa situación administrativa (encargo) no puede obtener incrementos adicionales mientras no ocupe un empleo en propiedad, razones que imponen a la subsección revocar el ordinal segundo de la parte decisoria de la providencia impugnada, que ordenó a la demandante «[…] hacer el reajuste de la prima técnica […] en un 40% y no en un 50% como estaba reconocida […]» (f. 302).
Por otro lado, en su recurso la accionante sostiene que en atención a que el demandado no colma las exigencias legales para acceder a la prima técnica, resulta necesario «[…] ordenar restituir los dineros dados con base en [las] 20 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, sentencia de 15 de julio de 2021, radicación 25000-23- 42-000-2014-01728-01 (1589-2019), C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 21 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana resoluciones […]» enjuiciadas (f. 316).
En principio, debe señalarse que, según el artículo 8321 de la Carta Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C- 131 de 200422, definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho23, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.
Asimismo, la citada Corporación24 ha precisado que «[…] el artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas25, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de 21 «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 22 M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 23 Ver al respecto, A. Jeanneau, “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative”, París, LGDJ, 1954 y Ch.
Letourneur, «Les principes généraux du droit dans la jurisprudence du Conseil d’Etat », París, LGDJ, 1980. 24 Sentencia C-225 de 20 de abril de 2017. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 25 El mandato de actuación de buena fe “exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)””: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 22 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden26.
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares27 ante las autoridades públicas28, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares29.
Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos30.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella» (se subraya). La letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA preceptúa que los «[…] actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» podrán demandarse en cualquier tiempo, «Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala).
En tal virtud, para que resulte procedente el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, en el proceso deberá 26 “la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 27 “En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe.
Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 28 “(…) conforme con la jurisprudencia constitucional, del artículo 83 superior se infiere una presunción de buena fe para los particulares cuando quiera que ellos adelanten actuaciones ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas (…) del citado precepto constitucional no se desprende una presunción general de buena fe en las actuaciones entre particulares”: Corte Constitucional, sentencia C- 1194/08. 29 Por esta razón fue declarado exequible el inciso final del artículo 768 del Código Civil, que incluye una presunción de mala fe en la posesión de un bien y que la demanda consideraba que desconocía la presunción constitucional de buena fe, al considerar que “en tanto la buena fe es un postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”, pero esto no implica que si el legislador presume la mala fe en las relaciones entre particulares, la norma sea inconstitucional: Corte Constitucional, sentencia C- 1194/08. 30 “(…) la buena fe se concibe como un principio inherente a las relaciones que se desarrollan dentro del ámbito jurídico, destinado a la reivindicación por el exceso de la formalidad en todas las actuaciones de los particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-527/13. 23 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de tales beneficios, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
Así se pronunció esta subsección, el 16 de agosto de 201831, al concluir que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega. Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».
Por tanto, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por el demandado con ocasión de los reajustes de la prima técnica, la Sala concluye que no le asiste razón a la accionante para acceder a dicha súplica, pues en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que pudo actuar aquel para obtener ese incremento, toda vez que no se demostró fraude, maniobras o actos ilegales con ese propósito, es decir, no se probó una aptitud inmoral o ilegal del servidor.
Lo anterior, por cuanto no basta que la entidad exponga la falta de legalidad, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la parte accionada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro de las presentes diligencias, contrario sensu, se colige que el demandado actuó con la convicción de que le asistía el derecho controvertido.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, pero por las razones aquí expuestas; y se revocará el ordinal segundo de su parte decisoria, en cuanto ordenó a la Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes 31 Expediente: 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017), C. P. César Palomino Cortés. Véase también sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000-23-42-000-2014-03257-01 (4792-2017), C. P. César Palomino Cortés. 24 Expediente 25000-23-42-000-2015-05566-01 (712-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra Jesús Antonio Ladino Triana «[…] hacer el reajuste de la prima técnica devengada por el [accionado] en un 40% y no en un 50% como estaba reconocida […]».
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 1º de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes contra el señor Jesús Antonio Ladino Triana, pero por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Revócase el ordinal segundo de la parte decisoria del fallo apelado, que ordenó a la parte actora «[…] hacer el reajuste de la prima técnica devengada por el [accionado] en un 40% y no en un 50% como estaba reconocida […]», de acuerdo con lo indicado en las consideraciones. 3º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS