Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda en contra de la Resolución 017 del 25 de julio de 2016, falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de La Tebaida y negó las pretensiones (sin condena en costas).

ANTECEDENTES La demanda. La señora Catalina Giraldo Vélez, actuando a través de apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: Pretensiones.

Declarar la nulidad: (i) de los fallos disciplinarios emitidos por la Procuraduría General de la Nación, y (ii) la Resolución 017 del 25 de julio de 2016 del Concejo Municipal de La Tebaida que hace efectivo el fallo sancionatorio. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) la revocatoria y cese de la multa determinada en la sanción y ordenar el respectivo archivo del proceso de cobro coactivo;

(ii) cancelar las anotaciones registradas en el sistema SIRI de la Procuraduría General de la Nación; (iii) por perjuicios morales la suma de 100 SMLMV; y (iv) por perjuicios materiales la suma de $ 10.000.000.oo m/cte. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Señala la actora que, la Procuraduría Provincial de Armenia, le inició proceso disciplinario como consecuencia de la queja presentada por el concejal Diego Fernando Arias Uribe, por el presunto desplazamiento a la ciudad de Bogotá a realizar estudios de especialización sin la debida autorización de la mesa directiva de la corporación edilicia. Precisa que, mediante Oficio del 9 de enero de 2013 le fue comunicada en su condición de personera municipal de la Tebaida (Quindío) la apertura de la investigación disciplinaria adelantada por la Procuraduría mediante auto del 27 de septiembre de 2013.

Enfatiza que, el 21 de agosto de 2015, la procuraduría provincial de Armenia profirió pliego de cargo único en su contra por la conducta de omitir el trámite establecido en el inciso final del artículo 172 de la Ley 136 de 1994, conforme la competencia de este tipo de trámite para las licencias y permisos de los personeros corresponde a la mesa directiva de la corporación edilicia, calificando está conducta grave a título de dolo.

Establece que, el 31 de diciembre de 2015, la Procuraduría Provincial de Armenia profirió el fallo de primera instancia suspendiéndola por el término de cinco meses, asegurando que, este vulneró sus derechos fundamentales con la imposición de la sanción de suspensión. Asegura que, el 1 de junio de 2016, la Procuraduría Regional del Quindío modificó la decisión de primera instancia y, en su lugar, le impuso suspensión por el término de tres meses.

Precisa que, luego de la decisión de segunda instancia, la Alcaldía de La Tebaida profirió la Resolución 017 de julio 25 de 2016, ordenó el pago de los dineros por concepto de la suspensión del cargo, convertida en multa de tres meses de salarios devengados en el cargo de personero para el año 2013. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política: artículos 2; 6; 23; 29; 83 y 125;

Ley 734 de 2002: artículos 4; 6; 12; 21; 27; 34 numeral 1; 35 numeral 1; 43; 48 numeral 35; 50; 90 numeral 1; 94; 123; 129; 130; 141; 142; 150; 162; 163 y 170 de la Ley 734 de 2002; Ley 1437 de 2011: artículos 14; 16; 17; 20; 137 y 138. Como concepto de violación, la actora señaló que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por los siguientes cargos: 1.2.1.

Violación al debido proceso. Considera que, se transgredió el artículo 170 de la Ley 734 de 2002, al establecerse una falta grave a título de dolo, sin lograr demostrar el cargo imputado, afectando el principio de presunción de inocencia al no estar demostrada la culpabilidad y el dolo, en una decisión parcializada que restringió la práctica de pruebas y restándole importancia a los medios probatorios que permitían aclarar la situación fáctica. 1.2.2.

Incorrecta formulación y apreciación de la imputación jurídica. Precisa que, la demandada al proferir el pliego de cargos y los fallos sancionatorios desarrolla las normas presuntamente violadas y el concepto de violación de manera errada al imputar la falta bajo el presupuesto de dos normas sin efectuarla de manera individual desencadenado en ambigüedades y falta de técnica que tradujo el enfrentamiento de dos tipos disciplinarios con errada concepción del artículo 34 numeral 1.

Contestación de la demanda. Corrido el traslado de la demanda a la Procuraduría General de la Nación de conformidad con lo ordenado por auto del 21 de noviembre de 2016, mediante notificación por correo electrónico efectuado el 30 de ese mismo mes y año, aquella guardó silencio. En audiencia inicial celebrada el 21 de noviembre de 2018, dispuso el saneamiento del proceso ordenado la vinculación del municipio de la Tebaida, notificación realizada mediante correo electrónico el 21 de noviembre de 2018, entidad que contestó la demanda en los siguientes términos: Se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso excepciones de mérito;

(i) incumplimiento de deberes y prohibiciones legales, precisando que, la demandante se abstuvo de pedir el permiso de estudio, vulnerando el ordenamiento jurídico; (ii) inexistencia de causales exculpatorias, estableciendo que, existe exclusión de responsabilidad frente a la situación acaecida y la prestación del servicio; y (iii) legalidad de los actos atacados, afirma que, los fallos demandados se encuentran revistos de legalidad al no haber sido anulados por autoridad judicial.

La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia proferida el 16 de enero de 2020, (i) declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda frente a la Resolución 017 del 25 de julio de 2016 y (ii) negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).

Para el efecto, centró el estudio de legalidad de los actos administrativos demandados, destacando que, estos fueron revocados por la Procuraduría General de la Nación el 11 de noviembre de 2016, antes de que se notificará el auto admisorio de la demanda, reiterando la jurisprudencia del Consejo de Estado, frente al estudio de legalidad de los actos administrativos que han sido retirados del ordenamiento jurídico, bien sea por revocatoria directa, derogatoria o aquellos que han perdido fuerza de ejecutoria, si estos alcanzaron a producir efectos jurídicos, considerando que, la sanción impuesta a la demandante estuvo inscrita en el registro de sanciones y causa de inhabilidad -SIRI- entre el 17 de julio al 30 de noviembre de 2016.

Revisadas las pruebas allegadas y recaudadas, la parte actora no acreditó que los efectos de los actos administrativos demandados durante el periodo que tuvieron vigencia hayan causado afectación alguna, no demostró los perjuicios morales y materiales, ni se obra transgredida la dignidad, honra o buen nombre, pues si bien la sanción fue inscrita en el sistema SIRI no constituye una afrenta a los derechos señalados.

La autoridad judicial concluyó que no se evidenció que los actos acusados durante el periodo que surtieron efectos hayan lesionado un derecho subjetivo en forma actual y concreta, por lo que procedió a negar las pretensiones de la demanda. El recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación por estimar que los actos administrativos revocados alcanzaron a generar efectos con la imposición de la sanción convertida en multa y, por tanto, fue expedida la Resolución 017 del 25 de julio de 2016, emitida por el Concejo Municipal de la Tebaida, por la cual se hizo efectivo el fallo sancionatorio en su contra.

El citado acto administrativo fue enviado a la Secretaría de Hacienda de esa municipalidad por medio del cual libró mandamiento de pago 125 de 2016 en su contra iniciando el proceso de cobro coactivo el cual culminó cuando la Procuraduría General de la Nación, mediante providencia del 11 de noviembre de 2016, revocó los fallos sancionatorios, pero durante ese tiempo, la entidad territorial decretó embargos a sus cuentas bancarias y otros, de la que refiere la certificación bancaria de Bancolombia que precisa que la medida de embargo fue radicada el 20 de octubre de 2016 y levantada el día 25 de agosto de 2017, resaltando que esta prueba, no la pudo presentar durante el transcurso del proceso al precluir la etapa procesal.

Adicionó que, conforme a lo enunciado, los actos acusados a pesar de ser revocados posteriormente, si generaron efectos jurídicos como el cobro coactivo donde se presentaron medidas cautelares. Por otra parte, reprocha la anotación en el sistema SIRI de la sanción que considera que, transgredió su derecho a la honra y al buen nombre, además la medida impuesta la pudo privar de la actividad laboral como servidora pública ante cualquier entidad del Estado, que le generó angustia y sufrimiento.

Alegatos de conclusión. Mediante auto del 22 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante y conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), en esta instancia se emitirá pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problemas jurídicos 2.1. La Sala determinará si se probó que los efectos de los actos administrativos acusados de nulidad y que posteriormente se revocaron ocasionaron o no perjuicios a la parte actora. 2.2. Se establecerá si es sujeto de control judicial la Resolución 017 del 25 de julio de 2016, por la cual se ejecuta la sanción disciplinaria.

Para resolver los problemas jurídicos, la Sala analizará los siguientes aspectos: (i) El control judicial de los actos administrativos revocados; (ii) el control judicial de los actos de ejecución y (iii ) caso concreto. 2.3. El control judicial de los actos administrativos revocados. La revocatoria de los actos administrativos ha sido considerada por la doctrina “como la extinción de un acto por razones de legalidad o conveniencia dispuesta por la administración, bien por el mismo órgano que dictó el acto, bien por su superior jerárquico”.

La cual puede ser entendida como una forma de extinguir los efectos de la manifestación de la voluntad contenida de la administración. Ahora bien, no se puede perder de vista que el acto administrativo revocado durante el tiempo de vigencia produjo efectos ya se de carácter general o particular dependiendo su finalidad, los cuales pueden ser controlados por el juez contencioso administrativo, sin importar que estos hayan sido revocados o derogados.

Al respecto, sobre el control judicial de los actos administrativos revocados, la Sección Quinta de esta Corporación en providencia del 18 de febrero de 2016, precisó: “En la medida en que los actos administrativos produzcan efectos, se trate de actos de carácter general o particular, podrán ser controlados por el juez contencioso administrativo aún en el evento en que hayan sido derogados o revocados con posterioridad a su expedición porque, precisamente, la revocatoria impide que el acto revocado se aplique hacia el futuro, empero, no desvirtúa la presunción de legalidad que sirvió de sustento para producir los efectos jurídicos que se dieron cuando el acto administrativo tuvo eficacia, comoquiera que esta labor es del resorte exclusivo del juez contencioso administrativo.

Por lo anterior, un acto administrativo revocado que produjo efectos jurídicos en el tiempo y en el espacio es susceptible de control por la jurisdicción contencioso administrativa, quien finalmente decidirá si dicho acto revocado fue expedido en su momento observado los elementos de validez: competencia, objeto, forma, causa y finalidad.

De esta manera, no podría configurarse la denominada sustracción de materia. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación: “….Para la Sala tampoco esta excepción debe prosperar, ya que, conforme lo ha precisado esta Corporación en diversos pronunciamientos, para reiterar la tesis expuesta en la providencia de 14 de enero de 1.991 (Expediente núm. S-157, Consejero ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla), la derogatoria expresa o tácita de una norma no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, que se extienden también a los actos de contenido particular, efectos que sólo se terminan con el pronunciamiento definitivo del juez; y mientras ello no ocurra tal norma conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara.

Es decir, que la derogatoria no restablece per se el orden jurídico que se estima contrariado sino que sólo afecta la vigencia de la norma. Entonces, es por los efectos que dicha norma hubiera podido producir mientras estuvo vigente que no puede considerarse que hay sustracción de materia y, por lo mismo, que debe hacerse un pronunciamiento de fondo…” En ese sentido, el acto administrativo que posteriormente fue revocado por la entidad que lo expidió, no desvirtúa la presunción de legalidad durante el tiempo que este tuvo eficacia en el ordenamiento jurídico, siendo procedente el control judicial y posible restablecimiento del derecho cuando se demuestren los daños ocasionados al particular. 2.4.

El control judicial de los actos de ejecución de sanción disciplinaria. Esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades que por regla general los actos definitivos solo son susceptibles del control jurisdiccional, puesto que, estos crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Por consiguiente, cuando se discute la legalidad de un acto de ejecución de sanción disciplinaria, este no hace parte de un acto complejo, no tiene la aptitud de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, por lo tanto, no son enjuiciables, sin embargo, excepcionalmente pueden ser sujetos a control judicial cuando estos se aparten, no cumplan o efectúen un alcance diferente a la resuelto por la autoridad.

Respecto al control judicial de los actos de ejecución de sanción disciplinaria, la Sección Segunda, Subsección “A”, en providencia del 26 de abril de 2018, coligió: “Por consiguiente, si los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales o administrativas no se encuentran inmersos en algunas de las excepciones desarrolladas en el aparte jurisprudencial transcrito, estos no serán susceptibles de control de legalidad por vía judicial.

En materia disciplinaria también se ha seguido la línea expuesta en lo que concierne a la posibilidad de hacer control de legalidad sobre los actos de ejecución de las decisiones sancionatorias. Sobre el particular se ha dicho que «si bien el acto de ejecución es conexo con el acto sancionatorio no forma parte del mismo, ya que es un mero acto que ejecuta la medida y no crea, modifica, o extingue situación jurídica alguna del disciplinado, sin embargo, la única connotación que se le ha dado al denominado acto de ejecución tiene que ver para el cómputo del término de caducidad, pues éste se cuenta a partir de la ejecución de la sanción, en aras de propiciar una efectiva protección al disciplinado”. 2.5.

Caso concreto. La señora Catalina Giraldo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretende la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos por la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales impuso la sanción de suspensión por el término de tres meses, convertida en multa equivalente a la suma de $ 8.935.194.oo m/cte.

El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia de primera instancia (i) declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda respecto a la Resolución 017 del 25 de julio de 2016, (ii) falta de legitimación en la causa del municipio de La Tebaida, y (iii) negó las pretensiones de la demanda, al advertir que los actos acusados fueron revocados el 11 de noviembre 2016, esto es, antes de que se notificará el auto admisorio de la demanda, además, revisadas las pruebas obrantes en el expediente, se encuentra que no se acreditó que los efectos de los actos administrativos durante el periodo que estuvieron vigentes causaran algún perjuicio.

La parte demandante interpuso recurso de apelación, al considerar que los actos administrativos revocados alcanzaron a generar efectos con la imposición de la sanción convertida en multa mediante el acto ejecución contenido en la Resolución 017 del 25 de julio de 2016, por el cual el ente territorial libró mandamiento de pago y decretó embargos que posteriormente culminó con la revocatoria de los fallos disciplinarios.

Conforme a lo que precede, la Sala encuentra probado que, mediante los actos administrativos acusados del 31 de diciembre de 2015 y el 1 de junio 2016, la actora fue sancionada con suspensión en el ejercicio del cargo por término de tres (3) meses, la cual fue convertida en multa por la suma de $ 8935.194.oo m/cte. La parte actora considera que, los actos acusados durante la vigencia que surtieron efectos, le ocasionaron perjuicios materiales como consecuencia de la medida cautelar proferida en el proceso de cobro coactivo; sin embargo, la parte actora no logró demostrar que los actos acusados de nulidad y posteriormente revocados hayan originado el embargo de la cuenta bancaria, puesto que, en el recurso de alzada indicó que no aportó la prueba dentro de la oportunidad procesal que demostrara su afirmación, situación que tampoco intentó subsanar con posterioridad, en caso de estar amparada por alguna de las causales previstas en el artículo 212 del CPACA.

En cuanto a los perjuicios morales reclamados, la sola inscripción de los fallos disciplinarios en el sistema de registro de sanciones, no conlleva de manera inmediata al reconocimiento de perjuicios, dado que, este tipo de perjuicio debe ser demostrado con algún medio de prueba y en el expediente no se acredita el perjuicio al buen nombre, honra o que estos ocasionaran perjuicios o alteraciones de angustia y sufrimiento, razón por la cual, se confirmará la sentencia de primera instancia que niega esta pretensiones de los perjuicios materiales y morales.

Por otra parte, la actora demanda en nulidad el acto administrativo por el cual se ejecutó la sanción de suspensión de tres meses convertida en multa, acto administrativo no sujeto a control jurisdiccional, puesto que, no crea, modifica, o extingue situación jurídica alguna del disciplinado, por lo que, la Sala confirmará la declaración de ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la Resolución 017 del 25 de julio de 2015, proferida por el Concejo Municipal de La Tebaida Quindío. 2.6.

Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala procederá a confirmar la sentencia del 16 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Tercera de Decisión, que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda frente a la Resolución 017 del 25 de julio de 2016 y falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de La Tebaida, y negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Tercera de Decisión, mediante la cual declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda frente a la Resolución 017 del 25 de julio de 2016 y la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de La Tebaida, y negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora Catalina Giraldo Vélez.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.