05001233300020230043601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 050012333000202300436-01 Actor: Corporación Anticorrupción Internacional - CORACI ONG Accionados: Nación - Ministerio de Minas y Energía;

Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín; Terminales de Transporte de Medellín S.A.; Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA; TERPEL S.A. y Curador Urbano Primero de Medellín Vinculados: Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible1; Área Metropolitana del Valle de Aburrá e Inversiones 580 S.A.S.2 Temas: Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín;

Estaciones de Servicio en Terminal de Transportes SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 6 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia3. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Corporación Anticorrupción Internacional-CORACI ONG presentó demanda4, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación - Ministerio de Minas 1 La Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fue vinculada al proceso por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto de 17 de mayo de 2023. 2 Inversiones 580 S.A.S. y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá fueron vinculadas al proceso por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto de 15 de agosto de 2023. 3 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “9ED_SentenciadePrimeraInstancia(.pdf) NroActua 2”. 4 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “6ED_Demanda(.pdf) NroActua 2” e índice 10 del SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia, archivo 2 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Energía; el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín;

Terminales de Transporte de Medellín S.A.; la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA; TERPEL S.A. y el Curador Urbano Primero de Medellín, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; a la moralidad administrativa; a la libre competencia económica; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, establecidos – respectivamente– en los literales “a”, “b”, “i”, “l” y “m” del artículo 4.° de la Ley 472 de 1998.

Pretensiones 1. La parte actora formuló las siguientes pretensiones5: “[…] 1. PRIMERA DECLARATIVA: Que se declare que [sic] derechos e intereses colectivos a: (i) el goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad administrativa; (iii) la libre competencia; (iv) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;

(v) la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Fueron vulnerados, afectados y/o puestos en peligro por: Terminales de Transporte de Medellín S.A. / Municipio de Medellín - Alcaldía de Medellín / Nación – Ministerio de Minas y Energía / Curador Urbano Primero de Medellín – Marco Antonio Jaramillo Ospina / Corantioquia, junto las demás entidades que decida vincular el H. Despacho, como consecuencia de las acciones y omisiones en la construcción de la Estación de Servicio ubicada en el predio localizado en la Carrera 64 C No. 78 - 580 (Interior 0006-Local P-6) Barrio Terminal de Transporte, Comuna 5, Zona 2, CBML 05160080001, matrícula No. 367907, dentro de la Terminal de Medellín, en contra de lo establecido en el POT de Medellín al estar a menos de 500 metros lineales de otra EDS abanderada por la misma empresa, lo cual implica un riesgo para la población ante la proximidad entre una y otra EDS, sin contar que la Licencia se otorgó en la modalidad de ampliación cuando antes ninguna edificación existía y que se desconoce por completo bajo que modalidad la Terminal contrató la construcción y operación de dicha EDS, al no evidenciarse nada respecto a construcción y entrada en operación de esa Estación en el SECOP II.

Por lo anterior, la construcción va en contra de lo señalado en la Ley 80 de 1993, el POT de Medellín Acuerdo 048 de 2014 (que ratifica la asignación al polígono Z2_API_56 Terminales, el tratamiento urbanístico de Áreas para la preservación de infraestructura y del sistema público y colectivo, establecida en el Acuerdo 046 de 2006), el Decreto 1073 de 2015 y el Decreto 1076 de 2015.

2. SEGUNDA DE CONDENA: Que, como consecuencia de la prosperidad de la pretensión anterior, se ordene la terminación inmediata de las actividades que se adelantan en la EDS ubicada en el predio localizado en la Carrera 64 C No. 78 - 580 (Interior 0006- Local P-6) Barrio Terminal de Transporte, Comuna 5, Zona 2, CBML denominado: “13_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_MAYO8DE2023DDA(.pdf) NroActua 10”. 5 Ibidem. 3 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 05160080001, matrícula No. 367907, dentro de la Terminal de Medellín, por ser violatorias a los Derechos Colectivos a: (i) el goce de un ambiente sano;

(ii) la moralidad administrativa; (iii) la libre competencia; (iv) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (v) la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

3. TERCERA DE CONDENA: Que se ordene a: Terminales de Transporte de Medellín S.A. / Municipio de Medellín - Alcaldía de Medellín / Nación – Ministerio de Minas y Energía / Curador Urbano Primero de Medellín – Marco Antonio Jaramillo Ospina / Corantioquia, sin perjuicio de las demás entidades que el Tribunal decida integrar al proceso, terminar de manera inmediata cualquier operación o actividad dentro de la Estación de Servicio ubicada en el predio localizado en la Carrera 64 C No. 78 - 580 (Interior 0006-Local P-6) Barrio Terminal de Transporte, Comuna 5, Zona 2, CBML 05160080001, matrícula No. 367907, dentro de la Terminal de Medellín, por ser violatorias a los Derechos Colectivos a: (i) el goce de un ambiente sano;

CUARTA DECLARATIVA: Que se declare que la Licencia urbanística de construcción en modalidad de ampliación, otorgada mediante Resolución C1-0456 del 8 de junio de 2022 por el Curador Urbano Primero de Medellín – Marco Antonio Jaramillo Ospina y cualquier otro permiso y/o autorización concedido para construir y/u operar la EDS, se expidió en violación de los Derechos Colectivos a (i) el goce de un ambiente sano;

5. QUINTA DE CONDENA: Que se deje sin efectos jurídicos la licencia urbanística de construcción en modalidad de ampliación, otorgada mediante Resolución C1-0456 del 8 de junio de 2022 por el Curador Urbano Primero de Medellín – Marco Antonio Jaramillo Ospina, y cualquier otro permiso y/o autorización concedido para construir y/u operar la EDS por ser violatoria de los Derechos Colectivos a: (i) el goce de un ambiente sano;

6. SEXTA DE CONDENA: Que se ordene a: Terminales de Transporte de Medellín S.A. / Municipio de Medellín - Alcaldía de Medellín / Nación – Ministerio de Minas y Energía / Curador Urbano Primero de Medellín – Marco Antonio Jaramillo Ospina / Corantioquia, sin perjuicio de las demás entidades que el Tribunal decida integrar al proceso, tomar todas las medidas para demoler la Estación de Servicio en construcción en el Predio en la Carrera 64 C No. 78 - 580 (Interior 0006-Local P-6) Barrio Terminal de Transporte, Comuna 5, Zona 2, CBML 05160080001, matrícula No. 367907, dentro de la Terminal de Medellín, por ser violatorias a los Derechos Colectivos a (i) el goce de un ambiente sano;

7. SÉPTIMA DE CONDENA: Que se ordene a: Terminales de Transporte de Medellín S.A. / Municipio de Medellín - Alcaldía de Medellín / Nación – Ministerio de Minas y 4 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Energía / Curador Urbano Primero de Medellín – Marco Antonio Jaramillo Ospina / Corantioquia, sin perjuicio de las demás entidades que el Tribunal decida integrar al proceso, tomar todas las medidas necesarias tendientes a evitar que se vuelvan a adelantar actividades de construcción y/o de operación de un establecimiento que sean contrarias al POT de Medellín, a la Ley 80 de 1994, al Decreto 1073 de 2015 y el Decreto 1076 de 2015 por parte de cualquier otra persona natural o jurídica pública o privada que vulneren, afecten y/o pongan en peligro los Derechos Colectivos a (i) el goce de un ambiente sano;

8. OCTAVA DE CONDENA: Se condene en costas a las Accionadas […]”. Presupuestos fácticos 2. La parte actora indicó que en la Terminal de Transportes de Medellín S.A. se encuentra una estación de servicio de Terpel S.A. 3. Refirió que, el 28 de septiembre de 2021, la Terminal solicitó licencia de construcción ante la Curaduría Urbana Primera de Medellín, bajo la modalidad de ampliación, respecto del inmueble con matrícula inmobiliaria núm. 367907. 4.

Señaló que, a la Terminal se le concedió la licencia de construcción con modalidad de ampliación núm. C10456 de 8 de junio de 2022, pese a que en el predio no existía una edificación previa. 5. Destacó que en el inmueble se está construyendo una nueva estación de servicio Terpel, sin que exista claridad sobre las autorizaciones ambientales y/o técnicas otorgadas por el Ministerio de Minas y Energía, en los términos de lo dispuesto en el Decreto 1073 de 26 de mayo de 20156. 6.

Expresó que desconoce si se tuvo en cuenta a otras empresas para la distribución de combustible, en tanto la “Terminal” se encuentra registrada en SECOP II y está obligada a publicar la información sobre el proceso de selección de la Estación de Servicio en mención. 7. Precisó que, otra estación de servicio Terpel colinda con la construcción nueva, lo cual denota una preferencia de esta compañía, sin que sean claros los procesos para su selección. 6 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía". 5 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.

Argumentó que la licencia resulta violatoria de las normas urbanísticas, debido a que, transgrede el Acuerdo 46 de 2006 POT, según el cual, se le asignó al polígono Z2_API_56 Terminales, el tratamiento urbanístico de áreas para la preservación de infraestructura y del sistema público y colectivo API7. 9. Indicó que el artículo 70 del referido Acuerdo 46 establece lo pertinente al manejo de dichas áreas y que el artículo 284 dispone que no pueden estar dos estaciones de servicio a una distancia inferior de 500 metros lineales. 10.

Explicó que, como las dos estaciones de servicio Terpel se encuentran a menos de 50 metros, no era dable expedir la licencia para la construcción de la nueva estación, dado que, ante una situación de calamidad de alguna de las dos estaciones, se pone en riesgo la seguridad de la otra teniendo en cuenta la cercanía entre ellas. 11. Subrayó que el artículo 2.2.1.1.2.2.3.42 del Decreto 1073 prevé como primer requisito para la construcción de una estación de servicio, la certificación del uso y utilización del suelo.

Aunado, destacó que, el artículo 2.2.1.1.2.2.3.65 del mismo Decreto establece que el incumplimiento de la distancia mínima requerida en el POT, conlleva que la estación de servicio no pueda entrar a operar. 12. Por último, expresó que, al no existir estudios de impacto ambiental, ni de necesidad, la construcción de la segunda estación a menos de 50 metros es consecuencia de la acción y omisión de las entidades demandadas.

Contestaciones de la demanda 13. La Nación – Ministerio de Minas y Energía mediante escrito presentado el 14 de julio de 2023 propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual, argumentó que no expidió el acto que confirió la licencia urbanística de ampliación de la estación de servicio, en tanto, esta es una competencia de los Curadores Urbanos. 7 Disposición ratificada en el Acuerdo 48 de 2014. 6 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.

Indicó que no existe prueba en el expediente que dé cuenta de la participación de la entidad en la vulneración de los derechos e intereses aducidos en la demanda. 15. Explicó que, en el marco de sus competencias, no autorizó la estación de servicio, según da cuenta el oficio núm. 2-2023-020639, en el que, además requirió para que se subsanarán las observaciones efectuadas. 16.

La Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contestó la demanda el 12 de julio de 2023 y planteó como excepciones: i) la falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que, los hechos narrados en la demanda no se relacionan con los objetivos y las funciones previstas para la entidad en el Decreto Ley 3570 de 2011; y, ii) la ausencia de agotamiento del requerimiento previo dispuesto en el artículo 144 de la Ley 1437. 17.

El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín allegó escrito de contestación de la demanda el 12 de julio de 2023. Propuso como excepciones la falta de agotamiento de la reclamación previa y la falta de legitimación en la causa por pasiva. Respecto de la primera excepción, argumentó que no se le dio el término correspondiente a la administración para emitir un pronunciamiento de fondo, en tanto, el actor sustentó la existencia de un perjuicio irremediable.

En lo que alude a la segunda excepción, expuso que no expidió la licencia urbanística bajo la modalidad de ampliación, ni tiene injerencia en la ejecución contractual de las obras que se adelantan en la Terminal de Transportes de Medellín. 18. Adicionalmente, sustentó que ha venido realizando las actuaciones respectivas, con el objeto de ejercer el control y vigilancia en materia de licenciamiento urbanístico.

Sobre el particular, informó que requirió al Curador Urbano Primero, y tras no encontrar justificada la expedición de la licencia, procedió a interponer queja disciplinaria ante el Superintendente Delegado para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras con funciones de Delegado para los Curadores Urbanos de la Superintendencia de Notariado y Registro. 19.

La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA mediante escrito allegado el 26 de mayo de 2023 se opuso a las pretensiones de la demanda y planteó la excepción de falta de legitimación en la 7 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causa por pasiva, para lo cual, argumentó que la dirección de la estación de servicio objeto de análisis en esta acción popular se encuentra en suelo urbano del Municipio de Medellín, de modo que, es el Distrito el encargado de ejercer vigilancia respecto de las licencias urbanísticas y los usos del suelo.

Asimismo, señaló que el Ministerio de Minas y Energía tiene dentro de sus competencias la función de regular lo relativo a las estaciones de servicio de combustible. En consecuencia, argumentó que no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos referidos por el actor. 20. Terpel S.A. contestó la demanda el 14 de julio de 2023. Se opuso a las pretensiones de la demanda y planteó como excepciones la “falta de legitimación en la causa por pasiva” y la “inexistencia de fundamentos para invocar la violación de los derechos colectivos cuya protección se demanda”.

Al respecto, explicó que Terpel es el distribuidor mayorista del distribuidor minorista de la estación de servicio del terminal de transportes que existe, así como, de la que entrará a operar. Indicó que, según lo dispuesto en el Decreto 1073 de 2015, en el marco del contrato comercial suscrito entre la distribuidora mayorista con la minorista, la primera puede autorizar el uso de la marca a la segunda, con el fin de afianzar el cumplimiento de los estándares de seguridad y calidad.

De acuerdo con ello, expuso que, como en este caso, el uso de la marca se realiza por parte del distribuidor minorista, Terpel no tiene injerencia en los hechos referidos en la demanda. 21. Adicionalmente, expresó que no vulneró los derechos e intereses colectivos. Argumentó que el Acuerdo 048 de 2014 derogó la norma que establecía la distancia que debía existir entre estaciones de servicios.

En este mismo aspecto, precisó que la norma vigente no dispuso prohibición alguna. 22. Informó que celebró un contrato de distribución de combustible con Inversiones 580 S.A.S. y que esta sociedad suscribió un contrato de arrendamiento con la terminal de transportes. 23. El Terminal de Transportes de Medellín S.A. e Inversiones 580 S.A.S. presentaron escrito de contestación de la demanda el 18 de julio de 2023 y el 5 de septiembre del mismo año –respectivamente–.

Propusieron las excepciones que denominaron: “ausencia de amenaza, peligro o violación de los derechos colectivos invocados”, “la utilización equivocada de la acción popular” y “legalidad de la licencia”. Al respecto, indicaron que la parte actora no pretende la protección de los 8 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos e intereses colectivos, sino que tiene por objeto anular una licencia urbanística que cumple con todos los requisitos legales. 24.

Expresaron que la vulneración de los derechos e intereses colectivos no fue probada. Al tiempo, señalaron que la restricción normativa sustento de la transgresión se encuentra derogada. Pese a ello, precisaron que la limitación no era absoluta, comoquiera que en las zonas de producción de las grandes empresas no se definían distancias de saturación. 25.

Precisaron que la acción popular no es el medio idóneo para cuestionar la validez de la licencia de construcción e indicaron que esta fue demandada a través del medio de control de nulidad simple en el proceso con número único de radicación 05001-33-33-015-2023-00016-00. 26. Señalaron que los equipamientos de infraestructura definidos en el artículo 113 del Acuerdo 48 de 2014, permiten implementar infraestructuras adicionales en el artículo 128 y no se clasifican en la tabla de usos de suelo del artículo 255.

Al mismo tiempo, expresaron que el plan integral para el polígono –que se indica en la demanda– permite usos complementarios y compatibles al uso principal. 27. El Curador Urbano Primero de Medellín allegó escrito de contestación de la demanda el 18 de julio de 2023, por medio del cual, expresó que no existe amenaza ni vulneración de los derechos e intereses colectivos alegados. 28.

Afirmó que el Acuerdo 046 de 2006 se encuentra derogado. Indicó que la licencia de construcción concedida bajo la modalidad de ampliación goza de presunción de legalidad. Además, precisó que contra la licencia de construcción expedida mediante la Resolución núm. C1-0456 de 2022 se presentó demanda de nulidad que se tramita ante el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Medellín, la cual fue interpuesta en fecha cercana a la radicación de esta acción popular y con argumentos casi idénticos.

Argumentó que el juez de la acción popular no tiene la facultad para anular actos administrativos. Asimismo, señaló el incumplimiento de la carga probatoria en cabeza del accionante, al no haber pruebas que demuestren la afectación, vulneración o amenaza de los derechos colectivos con la expedición de la citada licencia, modificada por la Resolución C1- 0241 de 2023. 9 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.

El Área Metropolitana del Valle de Aburrá en la contestación de la demanda allegada el 5 de septiembre de 2023, propuso como excepciones la ausencia de agotamiento de la reclamación previa ante la autoridad competente, la falta de legitimación en la causa por pasiva y expresó que viene actuando bajo el principio de legalidad. Se opuso a las pretensiones de la demanda, en la medida en que no es responsable de la garantía de los derechos aducidos, dado que las competencias en materia ambiental corresponden a la autoridad distrital, de conformidad a lo establecido en la Constitución Política, la Ley 388 de 1997, el Decreto 1073 de 2015 y el POT.

La audiencia de pacto de cumplimiento 30. El 6 de diciembre de 2023 se adelantó la audiencia de pacto de cumplimiento8, no obstante, se declaró fallida por la ausencia de ánimo conciliatorio entre las partes. Sentencia proferida, en primera instancia 31. El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia9 el 6 de junio de 2024, en la que resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO. Declarar fundado el impedimento manifestado por la Magistrada BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ en el proceso de la referencia.

SEGUNDO. Declarar no probada la excepción [sic] falta de agotamiento del requisito de procedibilidad establecido en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO. Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el distrito especial de ciencia, tecnología e innovación de Medellín, la nación-ministerio de minas y energía y el área metropolitana del Valle de Aburrá. Lo anterior, en consideración a lo señalado en el presente proveído.

CUARTO. Declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva aducida por la [C]orporación [A]utónoma [R]egional del [C]entro de Antioquia - CORANTIOQUIA, TERPEL S.A. y el [M]inisterio de [M]edio [A]mbiente y [D]esarrollo [S]ostenible. Lo anterior, de acuerdo con la motivación precedente.

QUINTO. Denegar las pretensiones de la demanda formulada por la corporación anticorrupción internacional-CORACI ONG. Lo anterior, por las motivaciones normativas y fáctico-probatorias expuestas en esta providencia.

SEXTO. Sin condena en costas, de conformidad con la parte motiva. 8 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, documento denominado: “30ED_Nuevacarpetazip(.zip) NroActua 2”. 9 Ibidem 1. 10 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SÉPTIMO. Acatando el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, una vez ejecutoriada la presente providencia, se remitirá copia de la misma a la Defensoría del Pueblo.

OCTAVO. En su oportunidad legal, por secretaría pásese sin demoras el expediente al despacho de la Magistrada Ponente […]”. Consideraciones del Tribunal 32. El Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió que no había lugar a declarar probada la excepción de falta de agotamiento del presupuesto de reclamación previa establecido en el artículo 144 de la Ley 1437, que propuso el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. Contrario a ello, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Terpel S.A. –respecto de esta última, consideró que carece de legitimación, debido a que será un distribuidor mayorista y no la marca directamente el responsable de operar la estación objeto de demanda–. 33.

El a quo consideró que había lugar a negar las pretensiones de la demanda por cuanto no existía restricción en lo atinente a la distancia entre las estaciones de servicio, en tanto, la Resolución núm. 624 de 2010, “por medio de la cual se aprueba el planteamiento urbanístico integral del área de preservación de infraestructuras y elementos del sistema estructurante Z2-API-56-Zona 4”, no estableció ninguna limitación sobre el particular. 34.

Asimismo, consideró que el Plan de Ordenamiento Territorial aplicable era el dispuesto en el Acuerdo 48 de 2014, por tratarse de la norma vigente para la época en la que se concedió la licencia, dado que esta norma derogó el Acuerdo 46 de 2006, que era la que preveía en su artículo 284 la restricción aludida, en punto a que, para la localización de estaciones de servicio –con el propósito de planificar la ubicación adecuada– se modularían con una distancia de quinientos (500) metros lineales entre estaciones. 35.

En tal sentido, consideró que, ante la ausencia de limitación normativa respecto de la saturación de estaciones de gasolina, resultaba irrelevante la valoración de las pruebas tendientes a evidenciar que la distancia entre las estaciones de servicio al momento de la presentación de la demanda era inferior a quinientos (500) metros. 11 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

Además, consideró que la Resolución núm. 624 de 2010 señaló de manera expresa que, para cumplir los objetivos de la zona 4 del polígono Z6-API-56, debían implementarse acciones urbanísticas, entre ellas, previó el servicio de abastecimiento de combustible y complementarios para el área de intervención 1. 37. Reiteró que el actor debe probar los hechos alegados, así como la transgresión de los derechos e intereses colectivos, lo cual no se cumplió en este caso, de manera que, decidió que no existía la vulneración aducida en la demanda. 38.

Por último, negó la condena en costas en consideración a que no se probó su causación. Recurso de apelación Corporación Anticorrupción Internacional – CORACI ONG 39. La parte actora recurrió la sentencia de primera instancia mediante escrito presentado el 13 de junio de 202410. Solicitó revocar la decisión en su integridad y en su lugar, declarar la “violación” de los derechos e intereses colectivos aducidos en la demanda. 40.

Argumentó que el Distrito –como primera autoridad del orden urbanístico– en varios oficios y en la contestación de la demanda expresó que se estaba trasgrediendo el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín, al punto que la Alcaldía le advirtió a la Terminal de Transportes y al Curador Urbano de la ilegalidad de la licencia, e incluso compulsó copias ante la Superintendencia de Notariado y Registro para que investigue la situación. Sobre el particular, precisó que todos estos oficios en los que la Subdirección Urbanística de la Alcaldía de Medellín concluyó que la licencia se expidió de manera irregular y de forma contraria al POT se encuentran en el expediente. 41.

Insistió que la estación de servicio construida no cumple con el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín por encontrarse a una distancia menor de quinientos (500) metros lineales de la otra estación en la terminal, situación que 10 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “2ED_ApelacionSentencia(.pdf) NroActua 2”. 12 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atenta contra la seguridad de los usuarios, al incumplir lo establecido en el artículo 284 del Acuerdo 046 de 2006. 42.

Asimismo, indicó que la Resolución 624 de 2010 y el artículo 284 del Acuerdo 046 de 2006 son “plenamente aplicables” al predio donde se encuentra la estación de servicio objeto de esta acción. Lo anterior, teniendo de presente lo expuesto en la contestación de la demanda del Distrito, según refirió que: “[…] si bien el Acuerdo 46 de 2006 no se encuentra vigente, el actual Plan de Ordenamiento Territorial - Acuerdo 48 de 2014-, en su artículo 239, inciso segundo, indica que: ‘[l]as API que ya cuentan con el Plan Maestro o el instrumento análogo continuarán con la norma adoptada y podrán proponer ajustes en concordancia [sic] con las normas y procedimientos definidos en el presente Acuerdo. […] Lo que nos permite concluir que es cierto que la normatividad urbanística aplicable al predio, corresponde a la definida en la Resolución 624 de 2010 y las normas que sirvieron de base para su expedición, siendo estas, el Acuerdo Municipal 046 de 2006, Decreto Municipal 409 de 2007 y el Decreto Municipal 1521 de 2008 […]”. 43.

De conformidad con lo precedente, expresó que el artículo 284 del Acuerdo 046 de 2006 resulta aplicable, en tanto, el artículo 239 del Acuerdo 048 de 2014 (POT vigente) “difirió su vigencia y aplicación” con base en los Planes Maestros asignados, que de manera específica –para el caso concreto– fue la Resolución 624 de 2010; razón por la cual, sustentó que existe la prohibición de ubicar otra estación de servicio dentro de los 500 metros lineales, contrario a lo concluido en la sentencia de primera instancia. 44.

Subrayó que existe vulneración del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, en la medida en que, si bien, la estación de servicio cuenta con una licencia de construcción, resulta cierto que, la estación de servicio no cumple con el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín vigente. 45.

A su vez, destacó que se vulnera el derecho a la moralidad administrativa, en tanto, el contrato de arrendamiento fue prorrogado hasta el año 2040, sin ninguna publicación, ni estudio técnico, ni justificación adicional alguna, salvo que, hasta el año 2023 se inició la operación de la estación. Al respecto, indicó que la Terminal no cumplió con los principios de trasparencia y publicidad, comoquiera que no realizó la publicación del contrato en el SECOP II.

Aunado a ello, señaló que la 13 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Terminal de Transportes ha tratado de sostener que no se trata de una estación de servicio, pese a que el contrato de arrendamiento así lo señalaba en el año 2015, el cual se modificó posteriormente con ocasión del Otrosí en el año 2023, previo conocimiento de esta acción popular, pasando de una estación de servicio a una estación de “suministro de combustibles” pese a que las instalaciones físicas son las de una estación de servicios. 46.

Además, expresó que se vulnera el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente debido a la ausencia de estudios técnicos, de riesgos y ambientales en relación con la construcción de la nueva estación de servicios. 47. Así las cosas, pidió revocar la sentencia proferida en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 48.

En auto de 21 de junio de 202411, el Magistrado Sustanciador concedió en el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida en primera instancia el 6 de junio de 2024. 49. Mediante auto de 5 de agosto, el Despacho admitió12 el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Anticorrupción Internacional - CORACI ONG contra la sentencia proferida en primera instancia. 50.

Terpel S.A. presentó alegaciones en segunda instancia. Pidió declarar desierto el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia, o que en su defecto se confirme íntegramente la decisión. Además, solicitó tener en cuenta los terceros de buena fe para efectos de no emitir órdenes de amparo. Por último, planteó que la parte actora sea condenada en costas por presunción de temeridad o mala fe. 51.

Ninguna otra parte presentó alegaciones, ni el Ministerio Público rindió concepto. 11 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “3ED_AutoConcedeRecurso(.pdf) NroActua 2”. 12 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “31Auto que admite_APa202343601CORACION(.pdf) NroActua 4”. 14 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 52. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) las facultades del juez popular; v) el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; vi) el derecho colectivo a la moralidad administrativa; vii) el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; viii) el marco normativo sobre la competencia de los concejos municipales para reglamentar el uso del suelo en su territorio por medio de los planes de ordenamiento territorial; y, ix) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 53. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201913, sobre la distribución de los asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15014 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer del recurso de apelación que se presenta contra la sentencia proferida en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 54.

La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte actora en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 6 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con los artículos 32015 y 32816 de la Ley 1564 de 12 de 13 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 14 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 15 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 16 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 15 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co julio de 201217, normas aplicables al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

Problemas jurídicos 55. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Anticorrupción Internacional - CORACI ONG si se incurre en la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; a la moralidad administrativa; y, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con ocasión de la construcción de una estación, bajo la modalidad de ampliación, en la Terminal de Transportes de Medellín. 56.

En caso de encontrar probada la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, la Sala deberá determinar a los responsables y las órdenes pertinentes con el objeto de garantizar la protección. 57. En este orden de ideas, la Sala determinará si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 6 de junio de 2024 proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 58. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 59.

Y, que en desarrollo de esta norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la 17 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 16 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 60.

Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 61. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 62.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que está presentada la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”18. 63.

La Sala resalta que, conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirigen las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 17 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 64.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular 65.

Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia de la acción popular, que establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante […]”. 66. La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia19, ha considerado que el juez de la acción popular deberá adoptar “[…] las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional […]”. 67.

A su vez, ha señalado que “[…] en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la 19 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 18 de marzo de 2014, radicado número 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 21 de agosto de 2020, radicado número 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 15 de mayo de 2014, radicado número 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 18 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos […]20”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 68. Visto el literal m del artículo 4.º de la Ley 472, sobre el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 69.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]21”. 70.

De igual forma, esta Sección, mediante sentencia proferida el 7 de abril de 201122, consideró que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad23; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio24; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, promoviendo su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible25. 71.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que el derecho e interés en mención abarca el acatamiento de los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de 20 Ibidem. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, radicación número: AP-2005-00901, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez. 22 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 7 de abril de 2011, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP). 23 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 24 Artículo 95, numeral 1 de la Constitución Política. 25 Artículo 3.º de la Ley 388 de 1997. 19 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modo que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en estos26.

Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros27. 72.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, concierne a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y a los particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la colectividad.

En efecto, esta Sección28 ha manifestado al respecto que: “[…] [E]l derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]” 73.

En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes supone el desobedecimiento de la normativa en materia urbanística y de usos del suelo por parte de las autoridades y particulares.

Al tiempo, exige la demostración del daño o la amenaza al interés general29. 74. La finalidad de la gestión de riesgos de desastres se acompasa con el fin previsto en el literal m del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998 –relativo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de 26 Artículo 5.º de la Ley 388 de 1997. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007, Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación número: 63001- 23-31-000-2004- 00243-01(AP). 28 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación número: 17001-23-31-000-2004- 01492-01(AP). 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de noviembre de 2010, CP.

Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 250002326000200401474-01. 20 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los habitantes– en tanto en el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, planes, programas, acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo, y el manejo de desastres, está orientado a contribuir a la seguridad, el bienestar, a la calidad de vida de las personas y a su desarrollo. 75.

Ahora, el artículo 81 de la Ley 1523 prevé que el Gobierno Nacional podrá promover, ejecutar y financiar proyectos de desarrollo urbano en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones urbanas que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la declaratoria de situación de desastre. 76.

En este orden de ideas, la Ley 1523, define la intervención prospectiva como el “[…] proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro.

La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población […]”. 77.

De lo anterior, se colige que la adopción de los planes de ordenamiento territorial permite garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo, en la medida que, de forma anticipada se determina la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población. 78. De acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1523, los planes de ordenamiento territorial deben integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental.

Asimismo, considerar el riesgo de desastres, como condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando la forma de evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. 21 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.

Así las cosas, para la Sala el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos de la misma naturaleza, entre ellos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida que, el primero tiene relación directa con los asuntos propios de la gestión del riesgo de desastres, a través del plan de ordenamiento territorial.

En este instrumento deben incluirse aspectos de desarrollo urbano, ordenamiento ambiental del territorio y disposiciones para la gestión del riesgo, la prevención y atención de desastres, con el propósito de dar prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa 80.

La moralidad administrativa fue establecida como un derecho e interés colectivo en los artículos 88 Constitución de la Política30 y 4.º de la Ley 47231. Asimismo, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política, constituye un principio orientador de la función administrativa. 81. La jurisprudencia de esta Corporación se ha encargado de desarrollar sus características y alcance.

La Sección Primera, en sentencia proferida el 21 de julio de 2018, sobre el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, consideró lo siguiente: “[…] En Sentencia de Unificación de 13 de febrero de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado William Hernández Gómez, tuvo la oportunidad de explicar los alcances del derecho colectivo a la moralidad administrativa, así: […] Respecto de la moralidad administrativa, se ha señalado que si bien es un concepto jurídico indeterminado, en todo caso, la actuación de la administración debe estar direccionada a la satisfacción del interés general y realizarse dentro del marco de los fines establecidos por la Constitución y la ley.

En ese sentido la Sección Tercera de esta Corporación señaló: «[…] en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibidem), la determinación de lo que debe entenderse por 30 “Artículo 88.

La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. (…)” (Resaltado fuera de texto original). 31 Literal b). 22 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley». […]”32. 82.

El derecho colectivo a la moralidad administrativa exige que los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas, por una parte, actúen de conformidad con los deberes establecidos en las normas o que se deriven de los principios generales del derecho y, por la otra, se ciñan al cumplimiento del interés general en sus actuaciones. 83.

El derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa se relaciona con el ejercicio de la función pública según los mandatos del Estado Social de Derecho y, en especial, con el manejo correcto de los bienes y dineros públicos. 84. En conclusión, la moralidad administrativa incluye, desde su concepción como principio de la función pública33, un precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho colectivo34, alcanza una connotación subjetiva que se traduce en la posibilidad de su control judicial por parte de la comunidad, a través de la acción popular. 85.

Para que se configure su trasgresión, desde el punto de vista del interés colectivo susceptible de protección, debe concurrir, por regla general, un elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y uno subjetivo relacionado con la demostración de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 86. Visto el artículo 2.º de la Constitución Política35 sobre los fines esenciales del Estado, según el cual, las “[…] autoridades de la República están instituidas para 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, sentencia proferida el 21 de julio de 2018. 33 Constitución Política «Artículo 209.

La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». 34 Constitución Política «Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos». 35 “[…] Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia 23 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 87.

Este deber preventivo del Estado Social de Derecho se sustenta en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 88. En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente conlleva que el Estado provea los mecanismos e instrumentos para que los hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente. 89.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido entendido por la Sala36 como aquel que tiene por finalidad “precaver desastres y calamidades de origen natural o humano” a través de la acción de las autoridades de manera preventiva con miras a garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución. En tal sentido ha señalado lo siguiente: “[…] [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 90.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivo que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 36 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de mayo de 2017, radicación número: 13001-23-31- 000-2011-00315-01(AP).C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 24 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por desastres naturales previsibles o antrópicos.

Marco normativo sobre el reglamento del uso del suelo por medio de los planes de ordenamiento territorial 91. Vistos: i) el artículo 313 de la Constitución Política; ii) el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 152 de 15 de julio de 199437; iii) la Ley 388 de 18 de julio de 199738, en especial, los artículos 8, 9, 11, 14, 15, 20 y 30; y la Ley 1454 de 201239. 92.

El artículo 41 de la Ley 152, sobre planes de acción en las entidades territoriales, establece que, en los municipios, además de los planes de desarrollo, debe existir “[…] un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia […]”. 93. El artículo 9° de la Ley 38840 define el POT “[…] como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo […]” el cual, en los términos del artículo 11, está integrado por los siguientes componentes: i) general, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo; ii) urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano; y iii) rural, constituido por “[…] las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo […]”.

Asimismo, enuncia las denominaciones que reciben en función del tamaño poblacional de los municipios y distritos en: i) planes de ordenamiento territorial; ii) planes básicos de ordenamiento territorial; y iii) esquemas de ordenamiento territorial. 94. Dentro de los objetivos que se persiguen con los planes de ordenamiento territorial, se encuentra la protección y conservación de los recursos naturales y el ambiente para mejorar la productividad, competitividad y sostenibilidad41. 37 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo”. 38 “Por la cual se modifican la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 39 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.” 40 Adicionado parcialmente por el artículo 6° del Decreto 1277 de 2023 “[…] Por el cual se adoptan medidas en materia ambiental y desarrollo sostenible en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Departamento de La Guajira […]”. 41 Cfr. Corte Constitucional; sentencia SU- 095 de 11 de octubre de 2018;

M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 25 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 95. El artículo 24 de la norma mencionada, establece el trámite de concertación institucional y el de consulta ciudadana antes de la presentación del proyecto del plan de ordenamiento territorial. 96.

El numeral 7.° del artículo 313 de la Constitución Política otorga competencia a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo en su territorio, y junto a la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial define las competencias de los municipios para: i) reglamentar los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes; ii) formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial: iii) optimizar los usos de la tierra disponible y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. 97.

Esta reglamentación se realiza a través de los planes de ordenamiento territorial, como lo establece el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, indicando que además de los planes de desarrollo, los municipios deben contar con un plan de ordenamiento territorial. 98. El artículo 24 de la Ley 388 establece los trámites de concertación institucional y consulta ciudadana necesarios antes de la adopción del POT, y el artículo 30, sobre clases de suelo, dispone que “[…] [l]os planes de ordenamiento territorial clasificarán el territorio de los municipios y distritos en suelo urbano, rural y de expansión urbana.

Al interior de estas clases podrán establecerse las categorías de suburbano y de protección […]”; y, en relación con el suelo rural, el artículo 33 establece que “[…] [c]onstituyen esta categoría los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas […]”. 99.

En ese sentido, el artículo 8.º de la Ley 388, modificado por el artículo 27 de la Ley 2079 de 202142, establece como acciones urbanísticas en cabeza del ente territorial como aquellas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial, entre otras, las siguientes: i) “[…] Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana […]”; ii) “[…] Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y 42 “Por medio de la cual se dictan disposiciones en materia de vivienda y hábitat” 26 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos […]”; iii) “[…] [l]ocalizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”; y, iv) “[…] [i]dentificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados […]”.

La norma establece adicionalmente que estas acciones urbanísticas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la ley. 100. El componente rural de los POT, de acuerdo al núm. 3° del artículo 14 de la Ley 388, que establece que este, entre otros aspectos, debe contener, por un lado, “[…] [e]l señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera […]”; y, por el otro, la “[…] delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios43 o de disposición final de desechos sólidos o líquidos […]”. 101.

Ahora bien, el artículo 1544 ibidem, modificado por la Ley 902 de 200445 y reglamentado por el Decreto 4002 de 200446, sobre normas urbanísticas, las clasifica en: i) estructurales; ii) generales; y iii) complementarias. En relación con las “normas urbanísticas estructurales”, las define como aquellas “[…] que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del 43 En sentencia de 8 de marzo de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del expediente núm. 110010324000200900113-00, con ponencia del Consejero de Estado doctor Oswaldo Giraldo López, sobre las actividades que hacen parte del servicio público de aseo, entre ellas la disposición final de residuos, se dijo: “[…] Vista la regulación legal de la materia, lo que se puede concluir hasta aquí es que el concepto de servicio público de aseo depende de la existencia misma del residuo o desecho y por supuesto, parte de la base de regular actividades como su recolección, transporte, aprovechamiento y disposición final, sin que se vislumbre ninguna clasificación. (…) [E]l servicio ordinario de aseo es todo aquél que no se encuentre dentro de las previsiones catalogadas como especiales previstas en ese mismo Decreto, lo que implica que TODA actividad de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos constituye un servicio público de aseo, pues el calificado como “ordinario” incorpora todo aquel que no tiene la connotación de especial.

Desde esta perspectiva, cuando se trata de la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos y hospitalarios, se evidencia que no corresponde exclusivamente a un tema ambiental, pues tales actividades constituyen también servicios públicos, por lo que debe definirse si son ordinarios o especiales, de conformidad con las normas que regulan la materia.

A este respecto se observa que, de acuerdo con la definición transcrita del servicio especial de aseo, se incluye en ella todo lo relacionado con las actividades de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso no puedan ser recolectados, manejados o tratados normalmente por la persona prestadora del servicio […]”. 44 Modificado por el artículo 1.° de la Ley 902 de 2004. 45 “Por la cual se adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones” 46 “Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997.” 27 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados […]”; en consecuencia, la disposición incluye en los numerales 1.1 al 1.5., dentro de las normas urbanísticas estructurales, por un lado, las que “[…] clasifican y delimitan los suelos, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV de esta ley […]”; y, por el otro, “[…] [l]as que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación […]”. 102.

El Capítulo IV de la Ley 388, sobre clasificación del suelo, y, en especial, el artículo 30, sobre clases de suelo, dispone que “[…] [l]os planes de ordenamiento territorial clasificarán el territorio de los municipios y distritos en suelo urbano, rural y de expansión urbana. Al interior de estas clases podrán establecerse las categorías de suburbano y de protección […]”; y, en relación con el suelo rural, el artículo 33 establece que “[…] [c]onstituyen esta categoría los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas […]”. 103.

Teniendo en cuenta lo establecido en los artículo 30 y 33 ibidem, el artículo 35 de la Ley 388, sobre suelo de protección, establece que este se encuentra “[…] [c]onstituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases (incluida la rural), que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse […]”. 104.

El Decreto 1232 de 202047 regula las etapas esenciales del POT, incluyendo diagnóstico, formulación, implementación, y seguimiento y evaluación, garantizando 47 “ Por medio del cual se adiciona y modifica el artículo 2.2. 1.1 del Título 1, se modifica la Sección 2 del Capítulo 1 del Título 2 y se adiciona al artículo 2.2.4.1.2.2 de la sección 2 del capítulo 1 del Título 4, de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, en lo relacionado con la planeación del ordenamiento territorial” 28 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una planificación territorial adecuada en cada fase.

Este decreto también establece los procedimientos de consulta y concertación para asegurar el cumplimiento normativo. Análisis del caso concreto 105. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales referidos en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio; para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 106.

El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda al considerar que la Resolución núm. 624 de 2010 no estableció ninguna restricción en relación con la distancia entre estaciones de servicio. De igual modo, consideró que el Plan de Ordenamiento Territorial aplicable era el Acuerdo 48 de 2014 y que éste no previó restricción alguna respecto de la localización de estaciones de servicio.

Con sustento en lo anterior, resolvió que era irrelevante la valoración de las pruebas tendientes a evidenciar que la distancia entre las estaciones de servicio al momento de la presentación de la demanda era inferior a quinientos (500) metros. Por último, concluyó que la parte actora no cumplió con la carga de probar la vulneración de los derechos e intereses aducidos. 107.

La Corporación Anticorrupción Internacional – CORACI ONG recurrió la sentencia de primera instancia y solicitó revocar la decisión en su integridad, con fundamento en que la estación de servicio construida no cumple con el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín por encontrarse a una distancia menor de quinientos (500) metros lineales de la otra estación en la Terminal de Transportes.

Indicó que la Resolución 624 de 2010 y el artículo 284 del Acuerdo 046 de 2006 son aplicables al predio donde se encuentra la estación de servicio objeto de esta acción; e insistió en la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas; a la moralidad administrativa y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 108.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que las pruebas48 relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes: 48 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, Expediente Digital. 29 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 109.

Copia de la Resolución C1-0456 de 8 de junio de 2022, por medio de la cual se otorga licencia de construcción en la modalidad de ampliación por parte del Curador Urbano Primero de Medellín, al Gerente General de la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., en el predio ubicado en la Carrera 64C núm. 78- 580, identificado con folio de matrícula inmobiliaria 367907. 110.

El artículo tercero de la resolución en mención establece que “[…] hacen parte integrante de esta licencia los planos arquitectónicos […] así como los planos estructurales, las memorias de cálculo y los estudios de suelos y todos los demás documentos aportados por el solicitante […]”. 111. El artículo octavo del acto administrativo en cita prevé que la vigencia de la licencia “[…] será de veinticuatro (24) meses prorrogables por una sola vez por un plazo adicional de (12) meses, contados a partir de la fecha en que quede en firme el acto […]”. 112.

Copia del Oficio núm. 202230481413 de 8 de noviembre de 2022, suscrito por la Subdirectora Administrativa del Departamento Administrativo de Planeación del Distrito Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, según el cual se concluye: 30 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 113.

Copia del Oficio núm. 2022230521015 de 1.° de diciembre de 2022, suscrito por el líder de proyecto de la Secretaría de Gestión y Control Territorial Subsecretaría de Control Urbanístico de la Alcaldía del Distrito Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, que señala lo siguiente: “[…] [E]ste despacho revisó la resolución C1-0456 del 8 de junio de 2022 bajo radicado 05001-1-21-2042.

Según el oficio 202230481413, (anexo a este oficio) emitido por el Departamento Administrativo de Planeación, se da la claridad pertinente frente a las condiciones normativas aplicadas al predio relacionado en el asunto, en cuanto a los lineamientos establecidos en la Resolución N° 624 de 2010, para el polígono de tratamiento Z2_API_56, la cual continúa vigente actualmente y por lo tanto es el marco normativo para la aprobación dada sobe este predio.

Según la Resolución N° 624 de 2010, en cuanto al modelo de ocupación del planteamiento urbanístico integral, se plantean dos áreas de intervención, dentro de la cual el predio en cuestión se localiza dentro del área de intervención 1. Una vez analizada la Resolución C1-0456-22, dentro del considerando del numeral 6, se describe lo siguiente ‘la ampliación consiste en generar un surtidor de gasolina y 31 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una oficina de dos pisos de altura, en el parqueadero ubicado dentro de la Terminal de Transportes de Medellín del Norte, identificado como local P-6’.

En los planos se evidencian áreas de almacenamiento y abastecimiento de combustible, y según los [sic] el Documento bajo radicado ‘2021021579’ encontrado en el expediente, emitido por parte de la Administración General de ‘Edificio Terminal de Buses y Taxis Mariano Ospina Pérez P.H’ se habla de la autorización para ‘construcción y/o adecuación del proyecto Estación de servicio’.

Por lo que se hace necesario, mencionar lo establecido en el artículo 284 del Acuerdo 46 de 2006. ‘Criterios generales para la localización de estaciones de servicio’ el cual menciona lo siguiente: (…) ‘En áreas de producción de gran empresa no se plantean niveles de saturación, en las demás áreas se modularán con una distancia de quinientos (500) metros lineales entre estaciones’.

Por lo tanto, no es coherente con la normativa citada la proyección de esta nueva estación de servicio, teniendo en cuenta que actualmente existe una estación de servicio habilitada para la Terminal de Transportes Norte, tal como se evidencia en la siguiente imagen: […] Teniendo en cuenta lo anterior, le informamos que, esta dependencia en cumplimiento a las funciones otorgadas por el Decreto Municipal 883 de 2015, procedió a requerir a la Curaduría Urbana Primera de Medellín, para que explique la razón por la cual otorgó dicha Resolución […]”. 114.

Copia de la Resolución núm. 624 de 23 de noviembre de 2010, “por medio de la cual se aprueba el planteamiento urbanístico integral del área de preservación de las infraestructuras y elementos del sistema estructurante Z2-API-56-Zona 4-”. Este acto administrativo resuelve lo siguiente: 32 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 115.

Copia del Oficio núm. 202330201745 de 29 de mayo de 2023, suscrito por el líder de proyecto de la Secretaría de Gestión y Control Territorial Subsecretaría de Control Urbanístico de la Alcaldía del Distrito Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, según el cual, se indica lo siguiente: “[…] “PRIMERO: Indicar de forma clara, la razón por la que [el] documento radicado bajo el número 202230521015, toma como fundamento jurídico el Acuerdo 46 de 2006, teniendo en cuenta que esta norma fue expresamente derogada por el artículo 622 del Acuerdo 48 de 2014.” El predio objeto de consulta se ubica al interior del polígono Z2_API_56 Terminales, área a la cual el Acuerdo 46 de 2006 (POT) le asignó el tratamiento urbanístico de Áreas para la Preservación de las Infraestructuras y del sistema público y colectivo – API, asignación ratificada por el Acuerdo 48 de 2014 (POT vigente).

Para los polígonos con este tipo de tratamiento urbanístico, el Acuerdo 46 de 2006 definió que su desarrollo está supeditado a un planteamiento urbanístico integral. ‘ARTÍCULO 70°. Manejo. Las áreas para la preservación de infraestructuras y elementos del sistema estructurante mantendrán su destinación actual y los aprovechamientos existentes.

Para cualquier tipo de intervención urbanística y/o constructiva, se deberá presentar un planteamiento urbanístico integral, el cual puede ser de iniciativa pública o privada dependiendo de la titularidad del o de los predios. Este planteamiento deberá ser presentado al Departamento Administrativo de Planeación para su análisis y aprobación (…)’.

Bajo este marco normativo (Acuerdo 46 de 2006), se aprobó ‘El Planteamiento Urbanístico Integral del Área de Preservación de Infraestructuras y elementos del Sistema Estructurante Z2_API_56 Zona 4’ mediante resolución número 624 de 2010, la cual continúa vigente actualmente y por lo tanto es el marco normativo especial para el área objeto de consulta.

Dicha resolución se enmarca bajo las disposiciones del Acuerdo 46 de 2006 así como su aplicación. ‘SEGUNDO: Indicar cuantas respuestas ha dado la Subsecretaría de Control Urbanístico utilizando como fundamento jurídico el Acuerdo 46 de 2006, en el año 2022, relacionado con solicitudes de revisión de licencias de construcción’. Al respecto le informamos que esa dependencia dio respuesta a los radicados 202210380184 y 202220120312 mediante oficio 202230521015 sobre ‘Solicitud de revisión de licencia urbanística de construcción otorgada mediante resolución C1- 0456 del 8 de junio de 2022 para el predio localizado en la Carrera 64 C 78 580 (Interior 0006-Local P-6) Barrio Terminal de Transporte, Comuna 5, Zona 2, CBML 05160080001’.

Previo a esta respuesta, esta Subsecretaria recibió copia del oficio 202230481413 emitido por el Departamento Administrativo de Planeación con el fin de realizar el análisis de la aprobación de dicha Licencia de construcción. Posterior a esto, a través de este despacho emitimos el requerimiento con radicado de salida N°202230521421 el 1 de diciembre de 2022 al Curador Urbano Primero de Medellín a fin de dar respuesta a los hallazgos encontrados en dicha revisión. Mediante oficio 202210421659 del 16 de diciembre de 2022 el Curador Urbano Primero de Medellín dio respuesta a dicho requerimiento.

“TERCERO: En caso de no acceder a lo solicitado, indicar las razones de hecho y de derecho.” Se dio respuesta, a lo solicitado. 35 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA SOLICITUD “PRIMERO: Indicar de forma clara, cual es el Plan de Ordenamiento Territorial – POT que estuvo vigente en el año 2022 y que se encuentra actualmente vigente.” Al respecto mediante gaceta oficial 4267 de diciembre 17 de 2014, fue publicado el Acuerdo 48 de 2014, “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias”.

Acorde con el Artículo 622 del mismo acuerdo, este rige desde dicha fecha de publicación: “Artículo 622. Expedición, Vigencias y Derogatorias. Este Acuerdo rige a partir de su publicación en la Gaceta oficial del Municipio de Medellín.” No obstante, es de precisar, que existen instrumentos de planificación, como planes maestros, planes parciales, entre otros, los cuales conservan disposiciones normativas anteriores a dicho acuerdo; como es el caso El Planteamiento Urbanístico Integral del Área de Preservación de Infraestructuras y elementos del Sistema Estructurante Z2_API_56 Zona 4 aprobado mediante resolución número 624 de 2010, tal como se indicó en puntos anteriores.

“SEGUNDO: En caso de no acceder a lo solicitado, indicar las razones de hecho y de derecho. Se dio respuesta, a lo solicitado […]”. 116. Copia de la Resolución C1-0241 de 17 de abril de 2023, por medio de la cual, el Curador Urbano Primero de Medellín otorga modificación de la licencia de construcción en la modalidad de ampliación con Resolución núm. C1-0456 de 8 de junio de 2022. 117.

Copia del Oficio núm. 202330199745 de 26 de mayo de 2023, suscrita por la Directora del Departamento Administrativo de Planeación, que señala: “[…] [E]sta dependencia le informa que el Plan de Ordenamiento Territorial POT, actual vigente para el Distrito Especial de Medellín, es el Acuerdo 048 de 2014 “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias”, el cual, quedó publicado en la Gaceta oficial N°4267, el 17 de diciembre de 2014.

El artículo 622 del mencionado Acuerdo, establece lo concerniente en cuanto a, expedición, vigencia y derogatoria de las normas allí dispuestas […]”. 118. Copia del Contrato de Concesión y Distribución entre Organización Terpel S.A. y la EDS 580 S.A.S., suscrito el 15 de diciembre de 2022, que tiene por objeto: (i) “[…] el suministro por parte de Terpel al Concesionario de combustibles líquidos derivados del petróleo (en adelante los Combustibles);

(ii) la distribución por parte del Concesionario mediante el sistema de reventa como distribuidor minorista, a través del establecimiento de comercio de propiedad exclusiva del Concesionario que se encuentra ubicado en el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 01N-367907 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Medellín Norte, ubicado en 36 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el municipio de Medellín en el departamento de Antioquia, en el cual se almacenarán y distribuirán al consumidor final los Combustibles (en adelante la EDS) en nombre y por cuenta del Concesionario, de los Combustibles suministrados por Terpel;

(iii) la operación de la EDS; y (iv) el otorgamiento al Concesionario de la facultad de uso de la propiedad industrial de Terpel […]”. 119. Copia del Otrosí al Contrato de Concesión y Distribución entre Organización Terpel S.A. e Inversiones 580 S.A.S. suscrito el 7 de junio de 2023, en el cual se pactó: “[…] [l]as Partes dejan expresa constancia de que el concesionario de ahora en adelante se denominará INVERSIONES 580 S.A.S, conservando su mismo NIT, tal como consta en el certificado de existencia y representación legal adjunto.

Igualmente, el establecimiento de comercio con matrícula mercantil número 21- 600811-02 de octubre 28 de 2015 que antes se denominaba EDS 580 ahora se denomina INVERSIONES 580 S.A.S., tal como consta en el certificado de matrícula mercantil […]”. 120. Adicionalmente, se allegó al proceso copia de los Acuerdos núm. 46 de 2006, “[p]or el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones” y 48 de 2014 “por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias”. 121.

La Sala pasará a considerar lo correspondiente respecto de los problemas jurídicos planteados, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra. 122. La Sala considera que, el estudio que se propone realizar por parte del actor en el presente asunto podría conllevar implícitamente un análisis de legalidad de los actos administrativos expedidos con ocasión de la construcción de la estación, bajo la modalidad de ampliación, en el Terminal de Transportes del Norte de Medellín, ubicado en la Carrera 64C núm. 78-580, en el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria número 367907, localizado en el polígono Z2_API_56. 123.

Lo anterior, comoquiera que, para determinar si existe o no una infracción de las normas urbanísticas, plantea el análisis de las normas aplicables y su correspondencia con los actos administrativos expedidos que autorizan la construcción. 37 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 124.

El artículo 144 de la Ley 1437 establece que es posible demandar a través del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos cuando la conducta vulnerante provenga de un acto administrativo, sin que esto permita al juez anularlo. 125. En el caso sub examine, se puso en conocimiento, como se advirtió de las contestaciones, que se presentó demanda de nulidad que se tramita ante el Juzgado 15 Administrativo de Medellín, con el número de radicación 05001-33-33- 015-2023-00016-00, contra la Curaduría Urbana Primera de Medellín. 126.

Al respecto, la Sala reitera que la competencia del juez popular recae sobre la protección integral de los derechos e intereses colectivos vulnerados o amenazados, y ello difiere de la función del juez de legalidad, en tanto este último “[…] tiene a su cargo un doble cometido: por un lado, la defensa y protección de los derechos reconocidos en la constitución política y las leyes y, por el otro, la realización de los fines de la función administrativa, entendida como aquella forma en que el poder del Estado se encauza para el cumplimiento de las tareas conferidas a los órganos integrantes de la rama ejecutiva del poder público […]”. 127.

En tal sentido, deviene importante señalar que, como en otras oportunidades lo ha indicado la Sala, la acción de nulidad busca el "respeto del principio de legalidad y de la Constitución", mientras que la nulidad y restablecimiento del derecho protege derechos subjetivos, y la acción popular se enfoca en "la protección de los derechos e intereses colectivos", cuya protección no siempre es alcanzada por las acciones ordinarias. 128.

Así las cosas, la Sala se limitará a determinar si existe vulneración de los derechos e intereses colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas; a la moralidad administrativa y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pero no realizará un análisis de legalidad, el cual implica una labor de confrontación normativa, que ya está realizando el juez competente en la acción ordinaria que fue promovida. 129.

En este orden de ideas, la Sala considera que, en relación con el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos 38 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respetando las disposiciones jurídicas, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala, supone el desobedecimiento de la normativa en materia urbanística y de usos del suelo por parte de las autoridades y particulares, así como, la demostración del daño o la amenaza al interés general. 130.

Además, como se indicó en el correspondiente marco normativo, la protección de este derecho exige el acatamiento de los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de modo que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en estos. 131.

Al respecto, la Sala considera que, de conformidad con la fecha en la que se otorgó la licencia de ampliación a la estación, esto es, 8 de junio de 2022 modificada el 17 de abril de 2023, el Plan de Ordenamiento Territorial vigente es el Acuerdo 48 de 2014, “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias”, que no establece limitación alguna en relación con la distancia entre dos estaciones de servicio. 132.

Lo anterior, lo confirma el Oficio núm. 202330199745 de 26 de mayo de 2023, suscrito por la Directora del Departamento Administrativo de Planeación, según el cual, el Plan de Ordenamiento Territorial POT vigente para el Distrito Especial de Medellín, es el Acuerdo 048 de 2014, publicado en la Gaceta oficial N°4267, el 17 de diciembre de 2014, que en el artículo 622 –en relación a su vigencia– dispone que rige a partir de su publicación en la Gaceta oficial del Municipio, ahora Distrito. 133.

En consonancia con lo anterior, no se cumplen los presupuestos para considerar vulnerado el derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, en la medida que no se incumple el Plan de Ordenamiento Territorial vigente, ni existe prueba de la afectación al interés general. 134.

Ahora bien, en relación con la vulneración del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, sea del caso reiterar que el Consejo de Estado en la sentencia de 1.º de diciembre de 2015 unificó el concepto del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en los siguientes términos: 39 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 2.2.1.

Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública.

El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública. […] 2.2.2. Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.

Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular […]”49.

(Negrilla fuera del texto) 135. Como puede apreciarse el derecho colectivo a la moralidad administrativa se relaciona con el correcto y responsable ejercicio de la función pública y, en especial, con el manejo correcto de los bienes y dineros públicos. De ahí que quien pretenda el amparo de esta garantía debe acreditar dos supuestos.

El primero es el quebrantamiento del ordenamiento superior; y el segundo es el comportamiento deshonesto, corrupto o inmoral del funcionario respectivo. 136. La parte actora argumenta que se vulnera este derecho en tanto, el contrato de arrendamiento fue prorrogado hasta el año 2040, sin ninguna publicación, ni estudio técnico, ni justificación adicional alguna, salvo que, hasta el año 2023 se inició la operación de la estación. 137.

Indicó que la Terminal no cumplió con los principios de trasparencia y publicidad, dado que no realizó la publicación del contrato en el SECOP II. Aunado a ello, señaló que la Terminal de Transportes ha sostenido que no se trata de una estación de servicio, pese a que el contrato de arrendamiento así lo señalaba en el año 2015, antes de su modificación en el año 2023, previo conocimiento de esta acción popular, pasando de una estación de servicio a una estación de “suministro 49 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia proferida el 1.º de diciembre de 2015, núm. único de radicación 11001-33-31-035-2007-00033-01. 40 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de combustibles” pese a que las instalaciones físicas son las de una estación de servicios. 138.

Al estudiar las razones que presenta el accionante, la Sala considera que en el expediente no existe prueba que permitan probar el elemento subjetivo del derecho a la moralidad administrativa, esto es, el comportamiento corrupto e inmoral de algún funcionario público. Ello, comoquiera que, aunque se indica que la Alcaldía interpuso queja disciplinaria ante el Superintendente Delegado para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras con funciones de Delegado para los Curadores Urbanos de la Superintendencia de Notariado y Registro en contra del Curador Urbano Primero de Medellín, no hay prueba que demuestre la finalización de la investigación y lo decidido al respecto. 139.

Asimismo, no hay prueba del actuar temerario de parte del gerente de la Terminal de Transportes, ni de algún otro funcionario, por tal razón no se vulnera este derecho colectivo. 140. En relación con el derecho a la la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, tampoco se evidencia de que forma puede verse afectado, debido a que la licencia de ampliación concedida indicó en sus motivaciones que se aportaron los estudios correspondientes a dicho trámite. 141.

Del expediente tampoco es dable dar por probada la vulneración del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles. 142. Por otro lado, la Sala considera que no hay lugar a la condena en costas en primera instancia por cuanto Terpel S.A. no lo solicitó en la oportunidad procesal pertinente, así como, tampoco se condenará en costas en esta instancia por no darse los presupuestos para su causación. Conclusión 143.

La Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 41 Núm. único de radicación: 050012333000202300436-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472.

QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.