Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (60-1) 350-6700 Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: vinculación por medio de contratos de prestación de servicios para efectos de establecer el régimen pensional aplicable a los docentes. Subtema 3: defecto sustantivo por desconocimiento de precedente judicial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionada en contra de la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por la Sección Primera el Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Celso Salas Banquez presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 29 de enero de 2025, proferida por la el Tribunal Administrativo de Sucre en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 70001-33- 33-003-2023-00092-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela1 y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. El señor Celso Salas Banquez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), con el propósito de obtener la nulidad del acto ficto configurado el 17 de abril de 2023, mediante el cual se negó el 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03978-00, índice 2, certificado E1F6D767BD7776F5 9BB2A55E6748ED30 675CF71BDB1BF4BF 696FE958E78B55B9.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, y que, en consecuencia, se accediera a dicha prestación. 3. En primera instancia, el asunto fue tramitado bajo el radicado núm. 70001-33-33- 003-2023-00092-00, ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo, autoridad que, en sentencia del 27 de noviembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda. 4.
Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante fallo del 29 de enero de 2025, la confirmó. Como fundamento de su decisión, el juez de segunda instancia consideró que, para efectos del ingreso a la función pública educativa, solo puede tenerse en cuenta la vinculación oficial como empleado público, motivo por el cual el tiempo laborado en cumplimiento de órdenes o contratos de prestación de servicios previos a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 puede ser computado para efectos pensionales, pero no para determinar el régimen pensional aplicable al personal docente del sector oficial. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 5. El señor Celso Salas Banquez solicitó en el escrito de tutela que se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, a la confianza legítima, a la igualdad y a la seguridad jurídica y, en consecuencia, se declarara lo siguiente: 1.
Que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE en la sentencia proferida el día 29 de enero de 2025, en el expediente identificado con radicado No. 70-001-33-33-003- 2023- 00092-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, CONFIANZA LEGÍTIMA, IGUALDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA del señor CELSO SALAS BANQUEZ, por desconocimiento del precedente jurisprudencial consolidado por el Honorable Consejo de Estado en materia de la aplicación del régimen pensional del personal docente oficial. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y, se profiera una nueva con fundamento en la normatividad aplicable al caso de la parte actora, esto es, la Ley 33 de 1985, en los términos solicitados en la demanda y, atendiendo al precedente jurisprudencial del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo2. 6.
Como fundamento de sus pretensiones, el accionante expuso que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial, por cuanto la autoridad judicial demandada se apartó de las decisiones del Consejo de Estado3 que, de manera reiterada, han reconocido que el tiempo laborado como docente bajo órdenes o contratos de prestación de servicios 2 Se transcribe incluso con errores de texto. 3 Sentencias (i) de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, expediente 68001-23-33-000-2015- 00569-01, (ii) de 11 de febrero de 2021, expediente 81001-23-33-000-2013-00079-01, (iii) de 18 de marzo de 2021, expediente 63001-23-33-000-2014-00249-01, (iv) de 7 de abril de 2022, expediente 63001 23-33-000-2018-00184- 01, (v) de 25 de abril de 2022, expediente 25000-23 42-000-2020-00046-01 y (v) de 11 de mayo de 2023, expediente 68001-23-33-000-2019-00830-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co tiene incidencia pensional. En esa medida, sostuvo que cuando dicho tiempo se causó con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, debe ser tenido en cuenta para determinar el régimen pensional aplicable, que en su caso correspondería al previsto en la Ley 33 de 1985. 7.
A juicio del accionante, la decisión cuestionada también incurrió en defecto fáctico, al omitir la valoración de elementos probatorios relevantes que acreditaban el tiempo de servicio que prestó en municipio de San Onofre, comprendido entre el 1 de abril de 2001 y el 4 de diciembre de ese mismo año. 2.3. Intervenciones 8. El Tribunal Administrativo de Sucre4 pidió que se declarara improcedente la acción de tutela al considerar que no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues, a su juicio, el accionante simplemente manifestó su desacuerdo con el análisis jurídico y probatorio realizado que resultó lesivo de sus intereses. 9.
Expuso que si en gracia de discusión la tutela superara el examen de procedencia, lo cierto era que la decisión cuestionada se sustentó en la interpretación que, de forma autónoma e independiente dio a las normas, concretamente lo relativo a la pensión de jubilación de docentes vinculados al servicio educativo oficial con posterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, mediante relación legal y reglamentaria. 10.
Finalmente, precisó que para el momento en que se dictó la decisión, no existía una posición unificada al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado respecto del tema. 11. El Ministerio de Educación5 solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo, en consideración a que no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto el caso se presentó como un debate procesal de naturaleza estrictamente económica que excede la competencia del juez de tutela. 12.
El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo se limitó a remitir el expediente digital. 2.4. Sentencia de primera instancia 13. El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 24 de julio de 20256, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica del señor Celso Salas Banquez.
En consecuencia, resolvió:
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR sin efecto la sentencia de 29 de enero de 2025, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2023-00092-01, de conformidad con las razones expuestas en la 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03978-00, índice 10, certificado núm. 9992F26D10ABA2CC FF8E0A0E75F2471C 8935E00FEAFC5A7A 89D5B2D1B097290C. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03978-00, índice 12, certificado núm. C1667AA10DE60DD1 F80BB1BE75492499 CA9D2DCF71816439 C834B3842F8DB0D4. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03978-00, índice 26, certificado núm. 30D593F495C77027 D0F21D8BD6B9E1D1 00FDCBA007E8D3BB AF9094E318EB205D.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone: ORDENAR al citado Tribunal proferir una nueva decisión, en la que aplique en debida forma la tesis dispuesta por la Sección Segunda del Consejo de Estado frente al deber de tener en cuenta los contratos de prestación de servicios para efectos de determinar el régimen pensional de docentes, para lo cual se concederá un término de cuarenta (40) días, siguientes a la notificación de esta providencia. 14.
El juez de primera instancia consideró que el Tribunal incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial al dejar de aplicar la jurisprudencia reiterada y uniforme proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado frente al deber de tener en cuenta los contratos de prestación de servicios para efectos de determinar el régimen pensional aplicable. 15.
De las pruebas que obran en el proceso advirtió que el actor estuvo vinculado como docente mediante órdenes de prestación de servicios desde el 3 de marzo de 2003; posteriormente, fue nombrado en provisionalidad mediante el Decreto 54 del 9 de febrero de 2004 y, finalmente, en propiedad a través del Decreto 145 del 14 de enero de 2010. 2.5.
Impugnación 16. El Tribunal Administrativo de Sucre presentó impugnación7 en contra de la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado. Para el efecto, insistió en que lo pretendido por el accionante era reabrir un debate concluido, por lo cual, a su juicio, la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional. 17.
Además, alegó que para el momento en que dictó la sentencia objeto de la presente acción de tutela, esto es el 29 de enero de 2025, no existía posición unificada al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el reconocimiento del tiempo de docencia ejercido mediante órdenes o contratos de prestación de servicios, con el fin de acreditar la vinculación y definir el régimen pensional aplicable, previo a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
Agregó que, para ese momento, se consideraba que dicho tiempo se computaba para efectos pensionales, pero no para determinar el régimen pensional aplicable al sector oficial del magisterio. 18. En razón de lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia y, en su lugar, se declarara improcedente la solicitud de amparo. III. CONSIDERACIONES 3.1.
Competencia 19. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta contra la sentencia del 24 de julio de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01843-00, índice 21, certificado C60CF87119852D17 528812982E159B33 2A296D0C2FDFC061 4C67B2E8B9954AC9.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.2. Legitimación en la causa 20. La legitimación en la causa por activa del señor Celso Salas Banquez está acreditada porque fue parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la sentencia del 29 de enero de 2025. 21.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Sucre, debido a que fue la autoridad que profirió la providencia del 29 de enero de 2025. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 22. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado8 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional9. 23.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 24.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales10 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 25.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución11. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 9 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 11 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 17. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional12 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 18.
Así pues, la Corte Constitucional13 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»14 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»15; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 19.
En el caso particular, contrario a los sostenido por la parte accionada, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión se configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, lo cual, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 20.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 21.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la providencia proferida el 29 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre, fue notificada el 14 de febrero de 202516, y la demanda de tutela se presentó el 25 de 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Samai, exp. 70001-33-33-003-2023-00092-01, índice 12.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co junio de 202517, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional18 y el Consejo de Estado19 como razonable. 22.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 23.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 24. De acuerdo con lo expuesto, al estar reunidos los requisitos generales de procedibilidad, la Sala continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 26. Corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo del 24 de julio de 2025 de la Sección Primera de esta corporación, que concedió el amparo solicitado. Para ello, deberá determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 3.4.1.
Generales del defecto invocado 27. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas20. 28.
Al respecto, la Corte Constitucional21 ha considerado que el precedente se define como la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior22.
Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: 17 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03978-00, índice 1. 18 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 20 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).
No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”.
El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». 21 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021. 22 Se transcribe incluso con errores de texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 90. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior.
De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley. Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91.
La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.
En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales. 29. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia23. 30.
En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»24. 31.
Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela25. 32.
Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un 23 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 25 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.
El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación26. 33.
Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarden las exigencias de la autonomía judicial. 3.4.2.
Caso concreto 34. Celso Salas Banquez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la pretensión de nulidad del acto ficto negativo producto del silencio de la administración y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento a su favor, de la pensión de jubilación con fundamento en el régimen previsto en la Ley 33 de 1985. 35.
El asunto correspondió por reparto, bajo el radicado núm. 70001-33-33-003-2023- 00092-00, al Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo, autoridad que, en sentencia del 27 de septiembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo de Sucre la confirmó el 29 de enero de 2025, con fundamento en que el señor Celso Salas Banquez tuvo vinculación legal y reglamentaria con posterioridad a la Ley 812 de 2003, por lo cual estaba supeditado a las reglas del régimen de la Ley 100 de 1993. 36.
En el escrito de amparo, el accionante argumentó que el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado según el cual la vinculación por contratos de prestación de servicios docente permite determinar el régimen pensional aplicable. 37. La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia objeto de impugnación, dejó sin efectos la decisión del 29 de enero de 2025 y ordenó a la autoridad accionada definir el asunto aplicando debidamente la tesis adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado respecto del deber de considerar los contratos de prestación de servicios para determinar el régimen pensional de los docentes.
Para ello, le concedió un término de cuarenta (40) días contados a partir de la notificación de esa decisión. 38. El Tribunal Administrativo de Sucre impugnó la sentencia de tutela. Argumentó que no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, dado que, al momento de dictar la sentencia, no existía una posición unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el tema. 39.
Antes de resolver el reparo de tutela, es necesario dejar claro que no está en discusión que, de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y el Acto Legislativo 1 de 2005, el régimen prestacional de los docentes oficiales vinculados a la entrada en vigor de dicha ley, es el contenido en el régimen anterior, fijado en las leyes 91 de 1989 y 33 y 62 de 1985. 26 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 40. Ahora bien, en el fallo del 29 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Sucre consideró que, para efectos del ingreso a la función pública educativa, únicamente puede tenerse en cuenta la vinculación oficial en calidad de empleado público.
En consecuencia, estimó que el tiempo laborado en virtud de órdenes o contratos de prestación de servicios suscritos antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 puede ser computado para determinar las semanas de cotización en pensiones, pero no para definir el régimen pensional aplicable al personal docente del sector oficial.
Dicha decisión se sustentó en las sentencias del 13 de mayo de 202127 y del 11 de mayo de 202328 proferidas por la Subsecciones B y A, respectivamente, de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 41. En primer término, la Sala observa que el Tribunal no interpretó correctamente la posición fijada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues la sentencia del 11 de mayo de 2023 se refirió expresamente a relaciones de derecho privado, y no a contratos de prestación de servicios celebrados con el Estado.
En esa providencia, la Subsección A explicó que los vínculos celebrados con instituciones educativas privadas no podían tenerse en cuenta para efectos de definir el régimen pensional, pero dejó claro que la conclusión sería distinta si se tratara de contratos suscritos con entidades públicas del sector educativo, caso en el cual el contratista podría ser asimilado, en la práctica, a un docente oficial.
Así se indicó: [S]obre el punto se recuerda conforme al desarrollo del marco jurídico y jurisprudencial propio del presente caso, que en lo atinente a los servidores del magisterio, la aplicación de uno u otro régimen pensional está condicionada a la acreditación de la primera data de vinculación de cada docente como tal, sin que cobre relevancia para el efecto los contratos particulares que el reclamante hubiese ejecutado en calidad de maestro de una institución privada, así como tampoco los aportes que aquel efectuara a otras entidades de previsión diferentes al FNPSM con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
(…) Aun así, en vigencia de dicho interregno, lo cierto es que no se alega en la demanda ni se demostró a través del acervo probatorio, que la señora Martínez Vargas hubiese realizado aportes a pensión ante el ISS (hoy Colpensiones) provenientes de relaciones legales y reglamentarias con entidades públicas del sector educativo, así como tampoco efectuados por ella misma en calidad de contratista del Estado bajo la modalidad de educador por OPS, situación que eventualmente habría permitido considerarla factualmente como docente oficial en las aludidas fechas. 42.
De otra parte, la Sala advierte que el Tribunal acogió el criterio que, en su momento, sostuvo la Subsección B de Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 13 de mayo de 2021, conforme al cual los tiempos laborados bajo contratos de prestación de servicios no podían ser considerados para definir el régimen pensional docente.
No obstante, dicha tesis fue modificada por esta Subsección, al reconocer que el tiempo servido mediante contratos de prestación de servicios suscritos con entidades del sector educativo, antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, puede ser tenido en cuenta para determinar el régimen pensional aplicable a los docentes oficiales. 27 Expediente núm. 5201-23-33-000-2014-00394-01. 28 Expediente núm. 68001- 23-33-000-2019-00830-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 43. En efecto, la Sala observa que la integración de los magistrados de la Subsección B cambió en el año 2023, lo que condujo a una reformulación de la línea jurisprudencial frente al asunto analizado por el Tribunal Administrativo de Sucre. 44.
En ese orden, es preciso citar la sentencia del 12 de septiembre de 2024, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 15001-23-33-000-2021-00407-01, en la que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó lo que se cita a continuación: 54. Al respecto, es necesario precisar que es irrelevante que el periodo anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 hubiera sido en virtud de órdenes de prestación de servicios y no a través de una vinculación legal y reglamentaria, por cuanto el beneficio del régimen de transición de la norma antes mencionada no establece condición alguna adicional al de haber tenido un vínculo al servicio público educativo oficial, bien sea como docente nacional, nacionalizada o territorial. […] 58.
Así las cosas, los jueces de la República no pueden cohonestar con las desigualdades creadas por virtud de una facultad contractual que desconocía la realidad laboral de los docentes; lo que, a su vez, impide hallar la razón a la entidad recurrente al considerar que la única experiencia docente útil para obtener la prestación es aquella que ocurrió luego de la vinculación legal y reglamentaria.
Así pues, los servicios prestados por la demandante en la modalidad de OPS al municipio de Caldas y al departamento de Boyacá, resultan válidos para determinar que estuvo vinculada al servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 45. En otra oportunidad, la misma Subsección, en sentencia 19 de septiembre de 202429,explicó: «[E]s necesario precisar que es irrelevante que el período anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 hubiera sido en virtud de órdenes de prestación de servicios y no a través de una vinculación legal y reglamentaria, por cuanto el beneficio del régimen de transición de la norma antes mencionada no establece condición alguna adicional al de haber tenido vínculo al servicio educativo oficial, bien sea como docente nacional, nacionalizada o territorial». 46.
Esta postura puede ser encontrada en providencias posteriores de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado como la del 31 de octubre de 202430 y del 20 de noviembre de 202431, entre otras. También resulta relevante destacar que la Subsección A de la misma Sección ha emitido decisiones en la línea antes 29 Expediente núm. 15001-23-33-000-2021-00135-01.
Sobre el particular, la Sala explicó: «69. [E]s necesario precisar que es irrelevante que el período anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 hubiera sido en virtud de órdenes de prestación de servicios y no a través de una vinculación legal y reglamentaria, por cuanto el beneficio del régimen de transición de la norma antes mencionada no establece condición alguna adicional al de haber tenido vínculo al servicio educativo oficial, bien sea como docente nacional, nacionalizada o territorial». 30 Expediente núm. 05001-23-33-000-2021-00667-01.
Al respecto, la Sala expuso: «54. En consonancia con lo anterior, se concluye que existe una «prohibición constitucional» de vincular a docentes al servicio público educativo oficial a través de contratos de prestación de servicios. Por lo que excluir de la transición prevista en la Ley 812 de 2003, a quienes prestaron sus servicios al magisterio con ocasión de una relación contractual, resulta a todas luces inconstitucional, puesto que, conllevaría a una interpretación desfavorable con sustento en una situación que, como se explicó anteriormente, se aparta de las normas constitucionales, esto es, la vinculación de docentes a través de un contrato». 31 Expediente núm. 17001-23-33-000-2021-00037-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co decantada, como en los fallos del 11 de febrero de 202132, 3 de junio de 202133, 23 de mayo de 202334, entre otros. 47.
De lo anterior se desprende que actualmente no existen posturas opuestas entre las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sino que una tesis anterior fue modificada y sustituida por una posición posterior, adoptada por la Subsección B, la cual se unifica con la sostenida por la Subsección A de la misma sección. 48.
Conforme con los nuevos criterios de la referida Subsección, la vinculación mediante contrato de prestación de servicios sí permite establecer el régimen pensional docente aplicable en el caso concreto, en el entendido de que, si dicha vinculación ocurrió antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, rigen las leyes 91 de 1994 y 33 y 62 de 1985, y no la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes. 49.
De todo lo expuesto, la Sala encuentra que, como lo consideró el a quo, el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, en la medida en que sustentó la sentencia del 29 de enero de 2025 en la tesis jurisprudencial que anteriormente tenía la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pasando por alto que fue revaluada y ha sido pacífica desde septiembre de 2024, es decir, antes de proferir la providencia objeto de reproche. 50.
En consecuencia, el Tribunal accionado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica del señor Celso Salas Banquez, motivo por el que confirmará la sentencia de primera instancia. IV. CONCLUSIONES 51. Por lo anterior, se concluye que el Tribunal Administrativo de Sucre mediante sentencia del 29 de enero de 2025 incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 52.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en esta providencia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 32 Expediente núm. 81001-23-33-000-2013-00079-01. 33 Expediente núm. 50001-23-33-000-2018-00357-01. 34 Expediente núm. 25000-23-42-000-2019-01673-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01 Accionante: Celso Salas Banquez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de julio de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Primera, concedió el amparo al señor Celso Salas Banquez, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
EPG/SEJV