11001031500020220181300 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: CLAUDIA PATRICIA PORRAS GONZÁLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala1 decide la acción de tutela interpuesta por la señora Claudia Patricia Porras González contra el Tribunal Administrativo de Santander.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 22 de marzo de la presente anualidad, la señora Claudia Patricia Porras González interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones: Se solicita respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se amparen mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y AL ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, los cuales me fueron violados tajantemente por el fallo emitido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER ORAL dentro del radicado 68001-33-33-010-2018-00231-00.

Solicito se ordene DEJAR SIN EFECTO la sentencia de fecha 16 de septiembre de 2021 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER ORAL dentro del radicado 68001-33-33-010-2018-00231-00. Solicito se ordene a dicha autoridad que profiera un fallo de reemplazo en el que, al resolver el caso concreto se estudie la demanda en su integridad, se 1 Se advierte que, el 7 de abril de 2022, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el correspondiente proyecto de sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 tenga en cuenta el precedente jurisprudencial y la condición especial que amerita la pensión de los funcionarios del Cuerpo de Custodia y Vigilancia adscritos al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y su respectiva liquidación y no se siga dando preferencia en el litigio al Decreto Ley 2090 de 1993 y la Ley 100 de 1993 en sus artículos 21 y 36; sino como ya se estableció en la sentencia SU-659 de 2015 a las disposiciones que la supremacía constitucional otorga al parágrafo 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 y el criterio temporal que da prioridad al Decreto 1950 de 2005 en el tema de las pensiones como es mi caso. 1.2.

Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: La señora Claudia Patricia Porras González prestó sus servicios en actividades de alto riesgo en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, entre el 30 de julio de 1986 hasta el 30 de diciembre de 2013, adquiriendo su estatus de pensionada el 29 de julio de 2006, efectiva a partir del 1 de enero de 2014.

Mediante la Resolución AMB 11224 del 20 de marzo de 2009, le fue reconocida la pensión de vejez en cuantía de $941.401.34, equivalente al 75% del salario promedio de los últimos 10 años, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. A través de la Resolución UGM 035549 del 27 de febrero de 2012, se ordenó la reliquidación de la pensión a partir del 1° de marzo de 2011, en cuantía de $1.171.220, teniendo como base de liquidación el 75% del salario promedio de los últimos 10 años.

Posteriormente, solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión, la cual fue negada mediante la Resolución RDP del 12 de diciembre de 2012, confirmada por la Resolución RDP 009719 del 1 de marzo de 2013. Posteriormente, según la sentencia cuestionada, «en reiteradas oportunidades, la demandante solicitó la reliquidación de su pensión de vejez».

Finalmente, mediante Resolución RDP 033776 del 13 de septiembre de 2016, se revocó la Resolución 22353 del 14 de junio de 2016 y se ordenó reliquidar la pensión de la accionante en cuantía de $1.276.672. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 Por lo anterior, la accionante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 11224 del 20 de marzo de 2009 «en cuanto a su monto pensional y no en cuanto al derecho», y la nulidad de las resoluciones UGM 035549 del 27 de febrero de 2012, No. RDP 019154 del 12 de diciembre de 2012, No. RDP 009719 del 01 de marzo de 2013, No. RDP 011727 del 11 de marzo de 2013, No. RDP 012655 del 31 de marzo de 2015, No. 22353 del 14 de junio de 2016 y la No. RDP 033776 del 13 de septiembre de 2016, expedidas por la UGPP, al omitir la inclusión de emolumentos percibidos en razón a la actividad laboral del demandante en su condición de servidora pública del INPEC, por desconocer el IBL establecido en la Ley 33 de 1986 y, a título de restablecimiento del derecho, que se le incluyeran los emolumentos salariales establecidos en la Ley 6 de 1945, el Decreto 1045 de 1978 y el Decreto 1302 de 1978.

En sentencia del 7 de julio de 2020, el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Inconformes con la anterior decisión, la parte demandante y demandada interpusieron recurso de apelación, a instancias del Tribunal Administrativo de Santander, el que, mediante sentencia del 16 de septiembre de 2021, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 1.3.

Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que, en la sentencia del 16 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander desconoció el «recuento normativo» realizado por la Corte Constitucional en relación con el tema pensional del INPEC, según el cual se pueden extraer dos interpretaciones sobre los requisitos del régimen de transición exigido para acceder a la pensión de vejez bajo los lineamientos de la Ley 32 de 1986.

Indicó que en la sentencia C-651 de 2015, la Corte Constitucional consideró que, en relación con la finalidad del parágrafo 5° del Acto Legislativo 01 de 2005, «nunca se buscó eliminar el régimen de las actividades de alto riesgo y que se motivó “en torno de una situación puntual de los MIEMBROS DEL CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA NACIONAL, pues al parecer había un vacío regulatorio en el tiempo en relación con este personal, que el Congreso consideró necesario colmar”».

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 Al respecto, expuso que se incurrió en defecto sustantivo al escoger la interpretación que «no consultaba diferentes criterios para resolver conflictos entre normas jurídicas», pues, a su juicio, se debió preferir la tesis de la primacía del Decreto 1950 de 2005 y del parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, en atención a los siguientes criterios: (i) «finalidad con que fue aprobado»;

(ii) jerárquico, al tratarse de una disposición constitucional; (iii) temporal, por ser posteriores; (iv) especialidad, al regular específicamente la situación de los integrantes del cuerpo de custodia y, (v) favorabilidad, porque las condiciones son más beneficiosas para su caso. Finalmente, indicó que se desconoció el precedente jurisprudencial, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en su argumentación del defecto sustantivo. 2.

Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 24 de marzo de 2022, se admitió la presente acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara al Tribunal Administrativo de Santander y, como tercero con interés, a la directora general de Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. La UGPP manifestó que lo pretendido por la accionante es sustituir una decisión judicial proferida por el juez natural de la causa. Al respecto, indicó que el Tribunal Administrativo de Santander consideró razonablemente que la actora no cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 para ser beneficiaria del régimen de transición, por lo que no podía pensionarse bajo la normatividad de la Ley 32 de 1986 y que, en todo caso, el IBL para su pensión debía ser el contenido en el artículo 21 o 36 de la Ley 100 de 1993.

II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.

Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C- 590 de 2005.

Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);

(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.

El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos3, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 2. Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial.

De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia del 16 de septiembre de 2021, vulneró los derechos fundamentales de la señora Claudia Patricia Porras González. 3. Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1.

De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la accionante alegó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela.

Además, se observa que no se está utilizando el mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario. 3.1.2. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la decisión cuestionada fue proferida el 16 de septiembre de 2021 y fue notificada el 23 de septiembre siguiente, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 22 de marzo de 2022, esto es, antes de seis meses, término que resulta razonable. 3.1.3.

Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues se agotaron todos los recursos procedentes. 3.1.4. Finalmente, la providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 3.2. Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora 3.2.1. Del defecto sustantivo En general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea.

Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta la existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio.

En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto jurídico, que se hace valer, se aplica, a pesar de no ser pertinente para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.

Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando la norma que se aplica es la que regula el asunto por resolver, pero el juzgador le da un alcance errado y así, la aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido que no le corresponde. En el mismo sentido, la Corte Constitucional considera que el defecto sustantivo se presenta cuando4: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto;

(ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se 4 Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T- 189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. 4.

Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la señora Claudia Patricia Porras González alegó que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en defecto sustantivo, al no acoger la tesis según la cual, en aplicación del parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, su pensión se liquidaría en los términos de la Ley 32 de 1986, norma que le resultaba más favorable, en atención a los criterios hermenéuticos de temporalidad, especialidad y jerarquía. Que, en ese orden de ideas, no podía exigírsele que cumpliera los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993, para ser beneficiaria del régimen de transición. Pues bien, en la sentencia con la que culminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esta es, la proferida el 16 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander realizó un recuento normativo del régimen especial de los servidores del cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y señaló que: Acorde con lo anterior, ha de indicarse que de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las personas que a 1° de abril de 1994, tuvieran 35 años o más de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 años o más de servicios, serían beneficiarias del régimen pensional anterior a la mencionada ley, en cuanto a los requisitos generales para acceder a la pensión, es decir, serían cobijadas por el llamado régimen de transición. Ahora bien, con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993, la demandante se encontraba sometida, -para efectos del reconocimiento de su pensión de jubilación-, al régimen especial consagrado por la Ley 32 de 1986, el cual desapareció con la entrada en vigencia del mencionado sistema de seguridad social integral, salvo para aquellas personas que se encontraran incluidas como personal exceptuado en los términos del Artículo 279, o, para quienes fueran beneficiarios del régimen de transición previsto en su Artículo 36.

En el caso objeto de estudio, se observa que la señora CLAUDIA PATRICIA PORRAS GONZALEZ, nació el día 17 de marzo de 1967, e ingresó a laborar al servicio del INPEC desde el 01 de agosto de 1986, hasta el 30 de diciembre de 2013, de lo cual deviene que para el día 1° de abril de 1994, fecha de entrada Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía 12 años y 8 meses de servicio a la entidad y 27 años de edad, circunstancias que la excluyen del régimen de transición y por ende, de la posibilidad de pensionarse bajo el amparo de la normatividad especial prevista para los funcionarios del INPEC -señalada en la Ley 32 de 1986, quedando sometido a las disposiciones que frente a la materia dispone la Ley 100 de 1993, dentro de ellas, las relacionadas con el monto de la pensión de jubilación y los factores que influyen en su cálculo.

Y, si en gracia de discusión se aceptara que la demandante es beneficiaria del régimen de transición, la Sala señala que con la sentencia de unificación a la que se ha hecho mención, las normas especiales no resultan aplicables a efectos de establecer el Ingreso Base de Liquidación de la pensión del actor, pues la aplicación de la norma anterior –esto es la Ley 32 de 1986-se limita a, como se indicó, los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder al derecho pensional y el monto de la pensión; no así para efectos de establecer el cálculo de la base pensional, aspecto que se encuentra sometido a lo indicado en los artículos 21 o 36 ibídem, según sea el caso.

Así, para el cálculo del monto pensional de la demandante, el IBL corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE, conforme con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, aplicable por remisión del artículo 36 ibídem.

Visto lo anterior, la Sala considera que los argumentos propuestos por la accionante no están llamados a prosperar. En primer lugar, la Sala advierte que, si bien la señora Porras González no citó expresamente como desconocida la sentencia T-012 de 2022, proferida por la Corte Constitucional, lo cierto es que el eje central de los fundamentos jurídicos de la solicitud de amparo estuvieron fundamentos en las consideraciones de esa sentencia, como se puede observar en el siguiente cuadro: Demanda de tutela Sentencia T-012 de 2022 Que desconoció el recuento normativo realizado por la Honorable Corte Constitucional en referencia al tema pensional del INPEC, del que se extraen dos posibles interpretaciones sobre los requisitos del régimen de transición exigido para acceder a la pensión de vejez bajo los lineamientos de la Ley 32 de 1986: (i) A la luz del artículo 6° del Decreto 2090 de 2003 se debería contar con 500 semanas cotizadas a la entrada en vigencia de dicho Decreto (28 de julio de 5.8 A partir del recuento normativo realizado, se extraen dos posibles interpretaciones sobre los requisitos del régimen de transición exigido para acceder a la pensión de vejez bajo los lineamientos de la Ley 32 de 1986: (i) A la luz del artículo 6° del Decreto 2090 de 2003 se debería contar con 500 semanas cotizadas a la entrada en vigencia de dicho Decreto (28 de julio de 2003).

Además, tal disposición remite al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual se debería cumplir con el Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 2003). Además, tal disposición remite al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual se debería cumplir con el requisito de tener 35 años para mujeres, 40 años para hombres o 15 años de servicio para el momento en que entró a regir la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994).

Que considero que fue desconocida desde su momento y debió hacerse referencia en el respectivo fallo que me negó mis pretensiones y hoy es entutelado bajo el principio de favorabilidad laboral, entre otros, que se fundamentan en las Leyes 57 y 153 de 1887 (…) Que una vez conocidos los hechos y actuaciones en el proceso administrativo y las demás disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico en materia pensional frente a los funcionarios del cuerpo de Custodia y Vigilancia que ingresamos con anterioridad a la expedición del Decreto 2090 de 2003 y su entrada en vigencia, considero que el Honorable Tribunal Administrativo de Santander en su sentencia de segunda instancia dentro del proceso 680013333010-2018-00231-02 incurrió en un defecto sustantivo al escoger en el caso concreto una interpretación que no consultaba diferentes criterios para resolver conflictos entre normas jurídicas; debiendo preferir la tesis de la primacía del Decreto 1950 de 2005 y al parágrafo 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, con base en: (i) finalidad con que fue aprobado el requisito de tener 35 años para mujeres, 40 años para hombres o 15 años de servicio para el momento en que entró a regir la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994).

(ii) Con base en el Decreto 1950 de 2005 y el parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, se aplicaría la Ley 32 de 1986 a quienes se hubieran vinculado al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003 (28 de julio de 2003). 5.9 Sobre este punto, resulta pertinente hacer referencia a la sentencia C-651 de 2015, en la cual la Corte Constitucional analizó la vigencia de los regímenes especiales de pensiones a la luz del Acto Legislativo 01 de 2005 y explicó las razones que llevaron al Congreso de la República a proferir el parágrafo 5° transitorio del artículo 1°, es decir, su finalidad.

Al respecto, se sostuvo que el Acto Legislativo nunca buscó eliminar el régimen de las actividades de alto riesgo y que el parágrafo 5° se motivó “en torno de una situación puntual de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, pues al parecer había un vacío regulatorio en el tiempo en relación con este personal, que el Congreso consideró necesario colmar”.

(…) 7.11 Como se sustentó previamente, esta conclusión se deriva de la aplicación de los criterios de: (i) finalidad con que fue aprobado el parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005-; (ii) el criterio jerárquico, que da prevalencia al Acto Legislativo 01 de 2005, por tener naturaleza constitucional,; (iii) el criterio temporal, que da prioridad al Decreto 1950 de 2005 y al Acto Legislativo 01 de 2005 por Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005-;

(ii) el criterio jerárquico, que da prevalencia al Acto Legislativo 01 de 2005, por tener naturaleza constitucional; (iii) el criterio temporal, que da prioridad al Decreto 1950 de 2005 y al Acto Legislativo 01 de 2005 por tratarse de disposiciones posteriores; (iv) el criterio de especialidad, que otorga primacía al Decreto 1950 de 2005 y el Acto Legislativo 01 de 2005 al regular específicamente la situación de los integrantes del cuerpo de custodia; y, (v) el principio de favorabilidad laboral, debido a que las condiciones establecidas en el Decreto 1950 de 2005 y el Acto Legislativo 01 de 2005 son más beneficiosas para mi caso y que terminaron vulnerando mis derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. tratarse de disposiciones posteriores;

(iv) el criterio de especialidad, que otorga primacía al Decreto 1950 de 2005 y el Acto Legislativo 01 de 2005 al regular específicamente la situación de los integrantes del cuerpo de custodia; y, (v) el principio de favorabilidad laboral, debido a que las condiciones establecidas en el Decreto 1950 de 2005 y el Acto Legislativo 01 de 2005 son más beneficiosas para la señora Cristina Ardila. 7.12 La Sala advierte que la interpretación que permite materializar los principios de supremacía constitucional (artículo 4° Superior) y favorabilidad laboral (artículo 53 Superior) en el caso concreto es aquella que le da primacía al Acto Legislativo 01 de 2005, parágrafo 5° del artículo 1°, con base en el cual se aplica la Ley 32 de 1986 a los funcionarios del INPEC que hubieren ingresado a la entidad antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003, es decir, el 28 de julio de 2003.

Con la claridad con que se muestra que la demandante vertió las consideraciones expuestas en la sentencia T-012 de 2022 en su solicitud de amparo, la Sala entiende que el cargo por ella propuesto es el de desconocimiento del precedente fijado en dicha providencia. Precisado lo anterior, considera esta Subsección que el Tribunal Administrativo de Santander no pudo haber incurrido en el defecto mencionado, pues la sentencia T- 012 de 2022 fue proferida por la Corte Constitucional con posterioridad a la expedición y notificación del fallo cuestionado y, en esas condiciones, no resultaba vinculante para la autoridad judicial demandada.

Dicha autoridad, con la competencia que le asigna la ley, a partir del examen de las pretensiones y los cargos formulados en la demanda, descartó la ilegalidad de los actos demandados; por ende, no estaba sujeta a una decisión que aún no se había dictado. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 Asimismo, se advierte que en el asunto sometido a revisión por la Corte Constitucional se discutió sobre el reconocimiento de una pensión de vejez5, mientras que en el asunto examinado y decidido por el Tribunal Administrativo de Santander se abordó lo concerniente a la reliquidación de la pensión de la señora Porras González.

Con todo, en criterio de la Sala, la decisión del Tribunal Administrativo fue razonable y no merece reproche alguno desde el punto de vista constitucional, pues consideró que, en caso de admitir que la señora Claudia Patricia Porras González fuera beneficiaria del régimen de transición, los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional deben ser los que enuncia expresamente la norma bajo el régimen pensional general vigente: Ley 100 de 1993, toda vez que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición. En efecto, la Corte Constitucional, a través de las sentencias SU–210 de 2017, SU– 631 de 2017, SU–427 de 2016 y SU-395 de 2017, extendió la regla del IBL sentada en la sentencia C–258 de 2013, en cuanto a que la misma no hace parte del régimen de transición y, por tanto, para establecer el ingreso base de liquidación debía aplicarse lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

De hecho, en la sentencia SU-395 de 2017, al resolver un caso de reliquidación pensional de un servidor que se desempeñó como dragoneante en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Corte Constitucional consideró lo siguiente: 10.2.3.2. Sobre el particular, la Sala Plena anticipa que denegará el amparo solicitado debido a que no encuentra que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca haya incurrido en ningún defecto específico susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela.

A esta conclusión se arriba con fundamento en el análisis esbozado en los casos anteriores sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el cuál sólo deben mantenerse las prerrogativas de los regímenes anteriores en cuanto a (i) edad, (ii) tiempo de servicios y (iii) monto de la pensión, entendido como tasa de reemplazo.

De 5 «En concreto, la accionante argumentó que el referido Tribunal incurrió en un defecto sustantivo al decidir, en segunda instancia, negar sus pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló contra Colpensiones. La señora Ardila Garzón sostuvo que el Tribunal inaplicó el parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005 y estimó equivocadamente que el régimen de transición de la Ley 32 de 1986 era aquel fijado en el Decreto Ley 2090 de 2003 y la Ley 100 de 1993, lo que conllevó a que se le negara la pensión de vejez, a pesar de haber completado más de 21 años laborados en el INPEC».

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 manera que el ingreso base de liquidación y los factores salariales por aplicar deben ser los consagrados en la Ley 100 de 1993 y el desarrollo normativo posterior (Decreto 1158 de 1994).

A esta misma inferencia llegó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia impugnada, atendiendo la interpretación constitucionalmente admisible en los términos de los argumentos ya explicados en la presente sentencia. Finalmente, en la sentencia T-109 de 2019, la Corte Constitucional, además de reiterar la posición adoptada en las mencionadas sentencias de unificación, en cuanto a la aplicación del IBL del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, precisó que las mismas son aplicables tanto al régimen general de pensiones como a los regímenes especiales.

Explicó dicha Corporación que: Así, en la Sentencia SU-230 de 2015, la Sala Plena “reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 establecida en la sentencia C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos”6. 49.

Así mismo, la Sala estima pertinente reiterar que la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 anteriormente descrita abarca a todos los regímenes anteriores a la expedición de dicha normativa, esto es, cobija tanto a quienes estuvieron afiliados al denominado régimen general (Ley 33 de 1985) como a los demás regímenes especiales (Rama Judicial, Procuraduría General de la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil, etc.).

En otras palabras, la interpretación establecida por la Corte Constitucional en relación con el ingreso base de liquidación como aspecto excluido del régimen de transición es aplicable para todas las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, incluso aquellas que contemplan regímenes especiales. Es claro, entonces, que la regla fijada por la Corte Constitucional, consiste en que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hace parte del régimen de transición consagrado en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplica tanto para el régimen general como para los regímenes especiales, por lo que el IBL se debe calcular en los términos del inciso tercero de ese artículo, en concordancia con el artículo 21 de la misma ley, y solo teniendo en cuenta los factores sobre los que se hubiera cotizado. 6 Sentencia SU-230 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

A su vez, este fallo mencionó la Sentencia T-078 de 2014 en la que se expuso que «la Sala Plena de la Corte en la Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos, pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo y no el ingreso base de liquidación –IBL».

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01813-00 Demandante: Claudia Patricia Porras González Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 16 Así las cosas, se tiene que el análisis del caso concreto que realizó el Tribunal Administrativo de Santander encuentra respaldo en las anteriores sentencias de la Corte Constitucional y, bajo ese contexto, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la señora Claudia Patricia Porras González, toda vez que no se acreditó que la autoridad judicial demandada hubiera incurrido en defecto sustantivo.

Esto, naturalmente, conduce a denegar las pretensiones de la tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Negar el amparo solicitado por la parte actora, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. De no ser impugnada esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF