08001233300020160125202 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad de previsión social contra el auto de 30 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que decretó la medida cautelar solicitada por la ejecutante.

ANTECEDENTES Merly Divina Molinares Manotas, por intermedio de apoderado judicial, solicitó que se librara mandamiento de pago en contra de la entidad de previsión social ejecutada, y se diera cumplimiento a la sentencia de 11 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, confirmada por esta Colegiatura el 6 de noviembre de 2020.

La ejecutante, con la intención de garantizar la efectividad del proceso ejecutivo, pidió al Tribunal Administrativo del Atlántico que decrete la medida cautelar de embargo y secuestro respecto de los recursos depositados en cuentas corrientes y de ahorros de propiedad de la entidad ejecutada. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Atlántico por auto de 30 de noviembre de 2023, dispuso decretar el embargo de las sumas de dinero denunciadas por la parte ejecutante como de propiedad de la ejecutada Colpensiones por la suma de $ 200.424.810, hasta tanto se realice la liquidación del crédito, cantidad que equivale al valor ordenado en el mandamiento ejecutivo por concepto de capital, más el 50%, a saber: “a) De las sumas de dinero que se encuentren depositados en cuenta corriente o de ahorros o que a cualquier otro título bancario o financiero posea COLPENSIONES, en los siguientes establecimientos financieros: al banco de occidente, ubicado en la ciudad de Barranquilla, en la Calle 52 No 74-56”.

La autoridad judicial indicó que no serán objeto de la medida cautelar “(i) Los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, de acuerdo a lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015;

(ii) Los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA; y (iii) Los que tengan por finalidad financiar los servicios de salud, acorde con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 -Ley Estatutaria de Salud”.

RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, el apoderado de Colpensiones disiente de la providencia atacada, y sustenta el recurso de alzada al considerar que: “al analizar la solicitud de la medida cautelare solicitada por el ejecutante, las mismas se dirigen en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, quienes sus recursos forman parte del sistema de seguridad social, siendo estos inembargables (…)”.

CONSIDERACIONES Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 5°) y 244 (numeral 4°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra el auto de 30 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que decretó el embargo y retención de las cuentas de esta entidad.

Problema jurídico Se contrae a establecer si (i) es procedente o no la medida cautelar de embargo de los dineros depositados en las cuentas bancarias de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) que posee en el Banco de occidente, ubicado en la ciudad de Barranquilla en la Calle 52 No 74-56; o si (ii) contario sensu ostentan el beneficio de inembargabilidad, conforme a lo preceptuado en el artículo 594 del Código General del Proceso.

Caso concreto En los términos del recurso de alzada formulado por la ejecutada, le corresponde a la Sala decidir si le asiste razón al a quo para decretar el embargo y retención de las sumas de dinero que se encuentren depositados en cuenta corriente o de ahorros o que a cualquier otro título bancario o financiero posea Colpensiones, en el establecimiento financiero “banco de occidente, ubicado en la ciudad de Barranquilla, en la Calle 52 No 74-56”.

La ejecutada indica que los recursos de la entidad pensional ejecutada forman parte del sistema de seguridad social, siendo estos inembargables. Empero, el principio de inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación no es absoluto, como lo pretende hacer ver la impugnante, pues existen excepciones que han sido desarrolladas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

Sobre la inembargabilidad del presupuesto general de la Nación, el Decreto compilatorio 111 de 15 de enero de 1996, que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), establece: “ARTÍCULO 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.

No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política.

Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º).” En desarrollo de lo anterior, por regla general, las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman están revestidos del principio de inembargabilidad.

Sin embargo, el máximo órgano del orden constitucional, en sentencia C-566 de 2003, aclaró que este principio solo “se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales”, criterio reiterado en fallo C-1154 de 2008, en el que indicó que si bien es necesario preservar y defender aquella restricción, “ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana”, existen tres excepciones frente a su aplicación. La primera surge cuando se deben cancelar créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda cuando implica el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos, como se determinó en la sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional; y la tercera se origina en los títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible.

Cabe anotar que la prioridad dada al embargo del rubro contemplado para pagar sentencias y conciliaciones enfrenta actualmente en el litigo administrativo una restricción legal expresa, contenida en el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA, que ordena: “Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) Parágrafo 2º.

El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.” Por otro lado, el artículo 594 del Código General del Proceso, enunció una lista de los bienes excluidos de la figura de embargo, en la que incluyó como tal a los incorporados al presupuesto general de la Nación, pero también dio instrucciones para proceder cuando, pese a la prohibición, se ordene la retención de aquellos, así: “Bienes inembargables.

Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. (…) Parágrafo.

Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.” Frente a la citada disposición, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en proveído de 21 de julio de 2017 sostuvo que, en efecto, es dable decretar una orden de embargo sobre recursos catalogados como inembargables, cuando con ello se pretenda garantizar derechos reconocidos mediante una sentencia judicial: “(…) la salvaguarda de los bienes del presupuesto general no obsta para que la Administración adopte medidas conducentes al pago de sentencias condenatorias a su cargo, la rigidez de la regla que prohíbe su retención cautelar se matiza, puesto que existe un deber explícito de respetar integralmente los derechos judicialmente reconocidos a terceros.

(…) tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante, el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencia judiciales o constan en títulos emanados de la administración.” De lo anterior, se colige que, aunque el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando se trata de satisfacer ciertas obligaciones, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración, es decir, los recursos del presupuesto general pueden ser susceptibles de embargo, cuando con tal medida cautelar se pretenda, entre otras situaciones, el cumplimiento de una condena judicial relacionada con derechos laborales.

Sin embargo, cabe destacar que una vez decretada la medida cautelar que implique retención o sustracción de bienes o recursos públicos de carácter inembargable, la legislación ha previsto mecanismos procesales para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada. El primero de ellos consiste en la posibilidad que, según el artículo 597 del CGP, tienen el Procurador General de la Nación, el ministro del respectivo ramo, el alcalde, el gobernador y el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de solicitar el levantamiento de estas medidas.

También consagra el parágrafo del artículo 599 de la misma codificación que el ejecutado podrá deprecar que el embargo o secuestro decretado recaiga sobre otro de los bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un embargo fundado en garantía real. En el caso sub examine se evidencia que, a través de este trámite ejecutivo, la ejecutante pretende el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 11 de septiembre de 2014, misma que fuera confirmada por el Consejo de Estado el 6 de noviembre de 2020, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ordenó el reconocimiento y pago a favor de la señora Molinares Manotas de una pensión de jubilación. En ese sentido, mediante auto de 30 de noviembre de 2023 el a quo decretó la medida cautelar solicitada por la actora, consistente en el embargo de los dineros depositados en la cuenta de ahorro y corriente que posea Colpensiones en el Banco de Occidente ubicado en la ciudad de Barranquilla (Calle 52 No 74-56) “por las siguientes cantidades dinerarias: Ciento Treinta y Tres Millones Seiscientos Dieciséis Mil Quinientos Cuarenta pesos ($133.616.540.76)16, suma ésta que, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el numeral 10 del artículo 593 ibídem, aumentará en un cincuenta por ciento (50%), por lo que el monto a embargar inicialmente será de Doscientos Millones Cuatrocientos Veinticuatro Mil Ochocientos Diez pesos ($200.424.810.), hasta tanto se realice la liquidación del crédito, como se dejó establecido en líneas precedentes”, determinación objeto de revisión en el presente asunto, dado que según la entidad demandada los recursos sobre los cuales recae la aludida medida son inembargables.

Al respecto, esta Sala advierte que, en concordancia con lo explicado en precedencia, la inembargabilidad de los recursos de la entidad ejecutada, no opera como un principio absoluto y suficiente para impedir la trasferencia forzosa de su patrimonio, dado que existen excepciones, las cuales han sido decantadas por la jurisprudencia. Así las cosas, si bien, algunos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones; lo cierto es que, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, en atención a que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el cumplimiento de un fallo judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) pierde fuerza, ya que garantizan la deuda que la ejecutada tiene con la ejecutante.

Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una prestación de origen laboral. Por lo anterior, resulta dable concluir que el recurso pretendido en embargo por la ejecutante, pese a ser inembargable, por hacer parte del presupuesto general de la Nación, pueden ser objeto de retención preventiva y de eventual traslado al patrimonio del acreedor.

Lo anterior, con la precisión que la Sala comparte la decisión que adoptó el a quo en cuanto excluyó del objeto de la medida cautelar “(i) Los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, de acuerdo a lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015;

En este orden de ideas, y toda vez que en el sub examine es procedente decretar la medida cautelar deprecada, el auto apelado se confirma. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 30 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.