CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022). Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Demandante: Teresa Ibarra Lindarte Demandado: Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil Temas: Sanción disciplinaria de suspensión por un (1) mes Actuación: Sentencia (única instancia) Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La acción (ff. 1 a 17, c. ppal.). La señora Teresa Ibarra Lindarte, por conducto de apoderada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante la Registraduría), para que se acojan las pretensiones que en apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declaren nulos: (i) la decisión administrativa de 23 de junio de 20091, mediante la cual la coordinadora de la oficina de control disciplinario interno de la delegación departamental de Norte de Santander de la Registraduría Nacional del Estado Civil sancionó a la demandante con un (1) mes de suspensión en el ejercicio del cargo de registradora municipal de San Cayetano; y (ii) el acto administrativo de 23 de diciembre del mismo año2, con el que los delegados departamentales de Norte de Santander de la misma Registraduría confirmaron la sanción. A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la demandada a que le reconozca y pague, en forma indexada, el salario que dejó de devengar durante la suspensión del ejercicio del empleo; el equivalente a 33 salarios mínimos mensuales legales vigentes por concepto de los perjuicios materiales causados; 100 de estos mismos salarios por los daños morales irrogados; que se elimine de los registros de la Procuraduría General de la Nación el respectivo 1 Folios 217 a 228. 2 Folios 249 a 259. 2 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil antecedente disciplinario y se ordene cumplir la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del CCA. 1.3 Hechos.

Afirma la demandante, en resumen, que, como registradora municipal de San Cayetano (Norte de Santander) fue investigada disciplinariamente porque faltó a sus deberes e incurrió en prohibiciones establecidas en el régimen disciplinario, «al expedir los Registros Civiles y posteriormente tramitar las Cédulas de Ciudadanía a los señores CARLOS ALBERTO CORTÉS LONDOÑO, PATRICIA CONSUELO MARÍA MARCUCCI BUZZÓN, LEYDENTH ROSALÍA CASANOVA VILLASANA y JOHANN NICOLÁS ALJORNA DORANTE, entre otros, sin tomar las medidas de precaución necesarias para este tipo de casos […]» (f. 5), pero que no se le precisaron las circunstancias de tiempo en que ocurrieron los hechos imputados, como lo ordena el artículo 163 (numeral 1) de la Ley 734 de 2002; no se le indicaron cuáles fueron esas «medidas de precaución» que omitió, ni las normas jurídicas que contenía el respectivo deber funcional inobservado constitutivo de falta disciplinaria, sin embargo, se calificó la falta como grave y dolosa, sin prueba de ello.

Que la demandada excedió el término legal para la práctica de pruebas y no se recibió testimonio de las personas beneficiadas con los documentos de identificación cuestionados, respecto de los cuales tampoco se anuló el trámite, ni su expedición. Agrega que «hoy día en los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil están efectivamente expedidos esos documentos de identidad listos para entregar a sus titulares y sin que a la fecha hayan sido anulados no obstante lo ocurrido» (f. 7).

Que solo fue hasta en los actos acusados cuando la Registraduría atribuyó a la demandante que incumplió el artículo 2° del Decreto 2188 de 20013, puesto que ese reproche no le fue formulado en el pliego de cargos de 23 de junio de 2008, por lo cual las decisiones sancionatorias están viciadas de incongruencia. 3 «Artículo 2º. Duda razonable.

Cuando las circunstancias en que se pretende hacer el registro generen duda razonable sobre las personas, los hechos o circunstancias que los sustenten, la autoridad competente se abstendrá de autorizar la inscripción. En caso de insistencia en el registro por parte de los solicitantes habilitados, el funcionario de registro civil o notario suspenderá la diligencia de inscripción y deberá solicitar el apoyo de los organismos de policía judicial para que de manera inmediata hagan las averiguaciones pertinentes a efecto de establecer la veracidad de los hechos denunciados.

En este caso, los comparecientes o testigos serán citados dentro del término de quince (15) días hábiles siguientes a la solicitud, para efecto de sentar la inscripción. Los organismos de investigación darán prioridad a la resolución de este tipo de asuntos. La omisión de denuncia por parte del funcionario de registro civil o notario, se entenderá como una falta a sus deberes». 3 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil Que, en segunda instancia, la entidad también sobrepasó los términos legales, so pretexto de practicar pruebas de oficio, que al final no recaudó y no tuvo en cuenta que la investigación disciplinaria «adolecía absolutamente de material probatorio para siquiera elevar el incompleto y nulo auto de cargos» (f. 8). 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Registraduría Nacional del Estado Civil (Norte de Santander), en 2009, sancionó a la demandante (en primera y segunda instancias) con suspensión en el ejercicio del cargo por un (1) mes, como registradora municipal de San Cayetano de ese departamento.

Lo anterior, en razón a que la halló disciplinariamente responsable de «realizar las inscripciones en el Registro Civil de Nacimiento no cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2188 de 2001, documento que dio origen a Documentos de identidad (Cédulas de Ciudadanía) que no corresponden a la verdad y que luego […] fueron cancelados estos Registros civiles por Jueces de familia competentes, debido a que se trataban de una expedición irregular, esto es en los casos de los registros de CASANOVA VILLASANA LEYDENTH ROSALÍA, […] ALJORNA DORANTE JOHANN NICOLÁS […] y en los casos de los registros civiles de Nacimiento de los señores CARLOS ALBERTO ORTÍZ LONDOÑO Y PATRICIA CONSUELO MARÍA MARCUCCI BUZZÓN, las partidas que presentaron como documentos antecedentes eran falsas de acuerdo a los oficios enviados por las parroquias correspondientes […]» (sic para toda la cita) [ff. 224 y 225].

Durante la investigación disciplinaria la demandante (en la versión libre ) adujo que realizó el trámite de expedición de las cédulas de ciudadanía «con los registros de ley que normalmente se exigen en cada Registraduría, como lo son el Registro Civil o la Tarjeta de Identidad […] Las partidas de bautizo presentadas por algunos de los solicitantes se detectaron por la posterior investigación que no se encuentran en los respectivos libros de las parroquias de cuya fe se dice en el documento, la cual en el momento en que [se] las presentaron, verdaderamente [le] era imposible detectar la falsedad de dichos documentos, por cuanto la oficina a [su] cargo carece de elementos necesarios para detectar o tachar la legalidad o no de un documento que se utilice como antecedente presumiendo la buena fe de los que solicitan la expedición» (sic para toda la cita) [f. 107]. 4 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil Sin embargo, el pliego de cargos que motivó la sanción no satisfizo los presupuestos establecidos en el artículo 163 de la Ley 734 de 2002, puesto que no indicó a la accionante las circunstancias de tiempo cuando ocurrieron los hechos imputados, tampoco las «medidas de precaución» que omitió al expedir los mencionados actos de registro, ni las normas jurídicas que contenía el respectivo deber funcional inobservado constitutivo de falta disciplinaria.

Si bien le citó en el acto de acusación algunos artículos acerca de deberes y prohibiciones, no le señaló a qué ley, decreto o reglamento correspondían esas disposiciones; por último, el reproche por incumplimiento del artículo 2° del Decreto 2188 de 2001, que sirvió de fundamento concreto a la sanción, solo se lo hizo saber en el acto sancionatorio de primera instancia, cuando ya la actora no tenía oportunidad de controvertirlo, ni de pedir pruebas.

Sin embargo, le calificó la falta como grave y culposa y agregó que la funcionaria «tenía pleno conocimiento de la normatividad aplicable. Pero la situación a la que se vio enfrentado el disciplinado al momento de la comisión de la falta no le permitió resolver el predicamento de la manera correcta» (sic para toda la cita) [f. 226]. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Considera la demandante que los actos acusados violan los artículos 29 y 83 de la Constitución Política; 84, 85, 132 a 139, 176, 177 y 206 del CCA; 4, 5, 6, 9, 13, 18, 19, 20, 23, 26, 27, 128, 129, 141, 142, 163-1 y 2, 168, 170 y 171 de la Ley 734 de 2002; 2 del Decreto 2188 de 2001 y la Resolución 6053 de 27 de diciembre de 2000 (manual de funciones de la entidad).

En procura de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, además de lo que afirma en los hechos narrados en la demanda, plantea los cargos de desconocimiento de la presunción de inocencia, violación del debido proceso administrativo, legalidad de la actuación y del principio de congruencia entre el pliego de cargos y la sanción. Los sustenta en que desde el inicio de la actuación disciplinaria no se determinó cuál fue el deber incumplido o la prohibición desconocida «al no tomar las medidas de precaución necesarias […] para expedir algunos documentos de identidad», que le atribuyó la Registraduría; asegura que no cometió falta alguna y por ello no se le comprobó la atribuida, ni que hubiera actuado con dolo al tramitar y expedir las cédulas de ciudadanía en cuestión; que ejerció sus funciones de registradora conforme a la normativa vigente. 5 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil Que la sanción se fundamentó escasamente en una inspección ocular, en la que «solo se relató la relación de documentos que junto con la falta de pruebas testimoniales de ninguna manera demostraba la conculcación de los deberes, el cometimiento de las faltas disciplinarias, la incursión en prohibiciones y como resultado la sindicación de alguna forma de culpabilidad y mucho menos a título de dolo» (f. 12), es decir, que la entidad incurrió en vía de hecho; que se desconoció el principio de taxatividad o tipicidad por imprecisión del pliego de cargos, en el que se inobservó el artículo 163 (numerales 1 y 2) de la Ley 734 de 2002; no se le citó como vulnerado el artículo 2° del Decreto 2188 de 2001 y solo se realizó hasta en los actos sancionatorios.

Tampoco se precisó en el acto de formulación de cargos qué disposiciones del manual de funciones de la entidad (Resolución 6053 de 27 de diciembre de 2000) vulneró la actora. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 64 a 79). La apoderada de la Registraduría, en la difusa respuesta, solicita se nieguen las pretensiones de la demanda, por cuanto los actos administrativos acusados se expidieron con plena observancia de las garantías del debido proceso, audiencia, defensa y contradicción de la investigada.

Asegura que la conducta se le imputó a título de culpa, no de dolo como lo afirma la actora, y, además, se demostraron las irregularidades atribuidas en el pliego de cargos. 1.6 Período probatorio (f. 88). Mediante proveído de 5 de febrero de 2020, se abrió el proceso a pruebas, se tuvieron en cuenta los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación; de igual modo, se otorgó validez y eficacia a las pruebas practicadas y recaudadas por el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta antes de la declaratoria de nulidad de todo lo actuado por falta de competencia por esta Corporación4.

Lo propio se dispuso respecto de los documentos aportados con la contestación inicial de la demanda (ff. 297 a 311 c. 1) y los allegados con posterioridad al saneamiento del asunto (ff. 64 a 79c. 2). 1.7 Alegatos de conclusión. Con auto de 11 de octubre de 2021 (f. 91), se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y recibir concepto del Ministerio Público, oportunidad que este último no aprovechó. 1.7.1 Parte demandante.

A través de mensaje de datos, presentó memorial de alegaciones, en el que reiteró los planteamientos que formuló en el escrito de la 4 Con auto de 22 de febrero de 2016, este despacho asumió la competencia del presente proceso y declaró la nulidad de lo actuado por el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta (ff. 40 a 42). 6 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil demanda, para insistir en que se acceda a las pretensiones (índice 40, expediente digital del aplicativo SAMAI de esta Corporación). 1.7.2 Parte demandada.

Quien presentó el memorial de alegaciones, que reposa en el índice 39 del aplicativo SAMAI de esta Corporación en forma de mensaje de datos, no está facultada para actuar en representación de la entidad, por carencia de poder. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva de los numerales 1 y 13 del artículo 128 del CCA y lo dispuesto por la sección segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 20105 y 18 de mayo de 20116, este último complementario del primero, esta Colegiatura es competente para conocer en única instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales. 2.2 Actos acusados. 2.2.1 Decisión administrativa de 23 de junio de 20097, mediante la cual la coordinadora de la oficina de control disciplinario interno de la delegación departamental de Norte de Santander de la Registraduría Nacional del Estado Civil sancionó a la demandante con un (1) mes de suspensión en el ejercicio del cargo de registradora municipal de San Cayetano. 2.2.2 Acto administrativo de 23 de diciembre de 20098, con el que los delegados departamentales de Norte de Santander de la Registraduría Nacional del Estado Civil confirmaron la sanción. 2.3 Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados se profirieron con sujeción a las normas superiores en las que debían fundarse o si, por el contrario, inobservaron la normativa citada como violada en la demanda. 5 Sala plena de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 4 de agosto de 2010, radicación 2010- 00163-00 (1203-10), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 6 Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 18 de mayo de 2011, radicación 2010-00020- 00 (0145-10), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 7 Folios 217 a 228. 8 Folios 249 a 259. 7 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil Para tal efecto, se examinarán los cargos de anulación planteados en la demanda, que se condensan en: (i) violación de los derechos al debido proceso, contradicción y defensa, por imprecisión del pliego de cargos formulado al no especificar los deberes funcionales desconocidos, ni las normas que los consagran; y (ii) violación del principio de congruencia, toda vez que resultó sancionada con fundamento en una disposición que no se le presentó como vulnerada en el pliego de cargos (artículo 2° del Decreto 2188 de 2001). 2.4 Pruebas relevantes.

Se hará referencia a las que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en la demanda, así: 1. La señora Teresa Ibarra Lindarte, con cédula de ciudadanía 37.232.660, para la época de los hechos investigados (2006) se desempeñaba como registradora municipal, código 4035, grado 05, en San Cayetano (Norte de Santander), según certificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil de 21 de enero de 2008, que reposa en el folio 98 del expediente. 2.

La Registraduría Nacional del Estado Civil (delegada de Norte de Santander), a través de acto de 6 de diciembre de 2007, abrió investigación disciplinaria contra la accionante (ff. 85 a 87, c. 1) y, mediante decisión de 23 de junio de 2008 (ff. 109 a 112), le formuló pliego de cargos, así: Por lo anteriormente expuesto y al tenor de lo dispuesto en los artículos 161 a 163 de la Ley 734 de 2002, la Funcionaria encargada de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Delegación de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Norte de Santander,

RESUELVE

PRIMERO: Formular los siguientes cargos a la Señora TERESA IBARRA LINDARTE, en su condición de Registradora Municipal del Estado Civil de San Cayetano (N de S). 1.1 DESCRIPCION DE LA CONDUCTA Y CIRCUNSTANCIAS DE TIEMPO, MODO Y LUGAR EN QUE SE COMETIÓ. La Registradora arriba reseñada, faltó a sus deberes e incurrió en prohibiciones, expresamente consagradas en la ley Disciplinaria, al expedir los Registros Civiles y posteriormente Tramitar las Cédulas de Ciudadanía de los Señores CARLOS ALBERTO CORTEZ LONDOÑO PATRICIA CONSUELO MARÍA MARCUCCI BUZZÓN, LEYDENTH ROSALÍA CASANOVA VILLASANA y JOHANN NICOLÁS ALJORNA DORANTE, entre otros, sin tomar las medidas 8 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil de precaución necesarias para este tipo de casos, situación que va en contra de la entidad, conducta desarrollada precisamente en ejercicio de sus funciones que le fueron encomendadas por sus superiores y las cuales conocía perfectamente, todo ello como funcionaria de la Registraduría de San Cayetano.

1.2. NORMAS PRESUNTAMENTE VIOLADAS, CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y MODALIDAD ESPECÍFICA DE LA CONDUCTA. La investigada TERESA IBARRA LINDARTE […] faltó a los deberes consagrados en el Artículo 34 numerales 1: “ Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente…”; 2.

Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función”; 10. “Realizar personalmente las tareas que le sean confiadas, responder por el ejercicio de la autoridad que se le delegue, así como por la ejecución de las órdenes que imparta, sin que en las situaciones anteriores quede exento de la responsabilidad que le incumbe por la correspondiente a sus subordinados; 25 “Poner en conocimiento del superior los hechos que puedan perjudicar el funcionamiento de la administración y proponer las iniciativas que estime útiles para el mejoramiento del servicio.

Así también incurrió con la expedición irregular de estos Registros Civiles y Cédulas de Ciudadanía con las prohibiciones establecidas en el artículo 35, numerales 1 “Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo” conducta esta, desarrollada en forma dolosa, pues la Señora Registradora TERESA IBARRA LINDARTE, tenía pleno conocimiento de los requisitos que se requerían para la expedición de estos documentos y los cuidados necesarios que se tenía que tomar en estos casos los formularios, más con todo el tiempo en el cual se ha desempeñado como Registradora.

1.3. TIPO DE FALTA Y CRITERIOS QUE DETERMINAN LA GRAVEDAD O LEVEDAD DE LA FALTA. Conducta desarrollada por el investigado se debe calificar como una falta grave, pues realizó una conducta tipificada como delito sancionable a título de dolo como consecuencia de las funciones que tenía, artículo 50 “Constituye falta 9 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes…” por parte de la Registradora acá investigada, que conllevó a expedir irregularmente tanto Registros Civiles como Cédulas de Ciudadanía a los Señores, CARLOS ALBERTO CORTEZ LONDOÑO, PATRICIA CONSUELO MARÍA MARCUCCI BUZZÓN, LEYDENTH ROSALÍA CASANOVA VILLASANA y JOHANN NICOLÁS ALJORNA DORANTE, entre otros.

1.4. FORMA DE CULPABILIDAD. La culpa de la Funcionaria es grave, por cuanto incurrió en falta disciplinaria violando manifiestamente las reglas de obligatorio cumplimiento que su cargo y funciones le imponía respecto al cuidado que se tiene que tener en la expedición de los Registros Civiles y la correspondiente expedición de Cédulas de Ciudadanía personas mayores de Veinticinco (25) años y mas cuando no fueron casos aislados, si que por el contrario se presentaron mas de veinte casos, sin que la Funcionaria tomara las medidas necesarias para verificar estos casos. 1.5.

SOPORTE PROBATORIO. Las pruebas que sirven de base para el presente pliego de cargo fueron reseñadas en el acápite de PRUEBAS (sic para toda la cita) [ff. 110 a 112, c. 1]. 3. La investigación disciplinaria contra la señora Teresa Ibarra Lindarte se inició por solicitud de dos delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Norte de Santander, dirigida el 17 de mayo de 2007 a la funcionaria de control interno disciplinario, en la que le expresaron: «Anexo al presente encontrará cuatro (4) casos detectados en el control posterior realizado a los documentos antecedentes de la expedición de cédulas de ciudadanía a mayores de veinticinco (25) años, expedidas en la Registraduría Municipal de San Cayetano, de los cuales se tienen serias dudas respecto de su autenticidad, con el fin de que se inicie la correspondiente investigación» (sic para toda la cita) [f. 28, c. 1]. 4.

En respuesta a solicitud de la funcionaria de control interno disciplinario de la Registraduría de Norte de Santander, el sacerdote de la parroquia San Antonio de Padua de San José de Cúcuta, a través de oficio de 30 de enero de 2006, informó, respecto de la autenticidad del acta de bautizo del señor Carlos Alberto Ortiz Londoño, que «En la fecha 15 de diciembre de 1977 que dice haber sido bautizado no aparece haberse realizado ningún bautismo para esta fecha.

Luego podemos deducir que esta Acta de bautismo es falsa» (f. 100). Por su parte, el vicario de la parroquia Nuestra Señora del Carmen de la misma ciudad también informó a la investigadora de Registraduría que «La partida de bautizo de PATRICIA CONSUELO 10 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil MARIA MARCUCCI MARIA BUZZONI, libro 10, folio 115, número 114, no aparece registrada en nuestros libros de bautismo, por lo tanto la partida que ustedes anexan no es auténtica» (sic para toda la cita) [f. 103]. 5.

El 13 de marzo de 2008, la señora Ibarra Lindarte rindió versión libre ante la autoridad disciplinaria en la que expresó que realizó el trámite de expedición de las cédulas de ciudadanía «con los registros de ley que normalmente se exigen en cada Registraduría, como lo son el Registro Civil o la Tarjeta de Identidad […] las partidas de bautizo presentadas por algunos de los solicitantes se detectaron por la posterior investigación que no se encuentran en los respectivos libros de las parroquias de cuya fe se dice en el documento, la cual en el momento en que me las presentaron, verdaderamente me era imposible detectar la falsedad de dichos documentos, por cuanto la oficina a mi cargo carece de elementos necesarios para detectar o tachar la legalidad o no de un documento que se utilice como antecedente presumiendo la buena fe de los que solicitan la expedición de los mismos se han aceptado los que presentaron en ese momento.

Una vez elaborado el Registro Civil se procedió a la Cedulación de los mismos ignorando como se dijo anteriormente la falsedad ideológica y material del documento aportado» (sic para toda la cita) [f. 107]. A las demás pruebas en particular hará referencia la Sala al momento de resolver cada uno de los cargos planteados en la demanda contra los actos acusados. 2.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario.

Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de 11 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.

Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes9: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias10: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 11. 2.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de anulación invocadas en la demanda.

La accionante formula, en 9 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 10 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 11 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. 12 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil esencia, los cargos de: i) violación de los derechos al debido proceso, contradicción y defensa, por imprecisión del pliego de cargos formulados, al no especificar los deberes funcionales desconocidos, ni las normas que los consagran; y (ii) violación del principio de congruencia, toda vez que fue sancionada con fundamento principal en una disposición que no se le presentó como vulnerada en el pliego de cargos (Decreto 2188 de 2001, artículo 2°). 2.6.1 Solución a los problemas jurídicos.

La Sala anulará los actos demandados y accederá, de manera parcial, a las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 2.6.1.1 El defectuoso pliego de cargos formulado a la accionante, al no colmar los presupuestos mínimos establecidos en la ley, vulneró derechos y garantías sustanciales fundamentales. Resulta incuestionable el mandato imperativo dirigido a las autoridades disciplinarias de estructurar y presentar la decisión de cargos al implicado con estricto apego al Código Disciplinario Único (CDU), que preceptúa: Artículo 163.

Contenido de la decisión de cargos. La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3.

La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7.

La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales [se destaca]. El acatamiento cabal de los anteriores presupuestos legales reviste trascendental importancia, puesto que garantiza al disciplinado ejercer sus derechos de contradicción y defensa de manera precisa frente a concretas y específicas acusaciones formuladas en el marco de imputación fáctica y jurídica que se le presenta en el pliego de cargos.

Por el contrario, le resulta algo menos que imposible controvertir reproches cuando se formulan de manera abstracta, 13 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil generalizada, imprecisa o anfibológica y, en estas condiciones, se vulneran garantías sustanciales iusfundamentales del disciplinado.

La doctrina constitucional ha sido particularmente insistente en expresar que «El auto de formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario destinado a establecer la responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del poder disciplinario fija en aquélla el objeto de su actuación y le señala al imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga a efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa» (sentencia T- 1094 de 2004).

Acerca de la precisión y claridad del pliego de cargos en la investigación disciplinaria, también la Corte Constitucional ha reiterado: «[…] la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.

Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes12: “[…] ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias13”» (sentencia C-721 de 2015) [se destaca].

Por su parte, el Consejo de Estado también ha expresado que el debido proceso, como derecho fundamental en materia procesal disciplinaria, está referido a que el inculpado conozca los cargos de manera clara, concisa y oportuna, para que pueda ejercer todos los medios de réplica, pedir las pruebas, obtener su decreto y práctica, así como controvertir las que lo inculpan, presentar alegatos y, en general, participar de modo activo en todo el procedimiento, lo que implica un amplio debate con el agotamiento de las instancias a que haya lugar y las garantías que estas le ofrecen14. - En el caso concreto, al cotejar la imputación formulada a la demandante con 12 Sentencias de la Corte Constitucional T-301 de 1996, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en Sentencias T-433 de 1998, M. P. Alfredo Beltrán Sierra;

T-561 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1034 de 2006; C-213 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-542 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-345 de 2014 M.P. Nilsón Pinilla Pinilla. 13 Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón Pinilla Pinilla. 14 Sentencia de 16 de febrero de 2012, sección segunda, subsección A, expediente 11001-03-25-000-2010- 00048-00 (0384-10). 14 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil el mandato del artículo 163 del Código Disciplinario Único (CDU) y la jurisprudencia en cita, evidencia la Sala que no satisfizo los requisitos exigidos en el numeral 1, en el sentido de que «La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1.

La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó» (se destaca). El pliego de cargos imputado a la señora Ibarra Lindarte se compuso de un conjunto de afirmaciones de contenido general, abstracto e indeterminado, al atribuirle que «La Registradora arriba reseñada, faltó a sus deberes e incurrió en prohibiciones, expresamente consagradas en la ley Disciplinaria, al expedir los Registros Civiles y posteriormente Tramitar las Cédulas de Ciudadanía los Señores CARLOS ALBERTO CORTEZ LONDOÑO, PATRICIA CONSUELO MARÍA MARCUCCI BUZZÓN, LEYDENTH ROSALÍA CASANOVA VILLASANA y JOHANN NICOLÁS ALJORNA DORANTE, entre otros, sin tomar las medidas de precaución necesarias para este tipo de casos, situación que va en contra de la entidad, conducta desarrollada precisamente en ejercicio de sus funciones que le fueron encomendadas por sus superiores y las cuales conocía perfectamente, todo ello como funcionaria de la Registraduría de San Cayetano».

Obsérvese que no se especificaron las circunstancias de tiempo y modo en las que ocurrieron los hechos; simplemente se le reprochó que actuó «sin tomar las medidas de precaución necesarias para este tipo de casos», pero no se le precisaron cuáles eran esas supuestas medidas, ni en qué disposición legal estaban previstas como deber funcional (tipicidad de la conducta) para predicar su incumplimiento, no obstante, se le inculpó, de manera concluyente, de «las cuales conocía perfectamente», es decir, que se dio por cierto el imaginario del investigador disciplinario sin fundamento probatorio y, peor aún, le incriminó categóricamente que «La Culpa de la funcionaria es grave, por cuanto incurrió en falta disciplinaria violando manifiestamente las reglas de obligatorio cumplimiento que su cargo y funciones la imponían […]» (se destaca), todo lo cual vulneró la presunción de inocencia de la funcionaria, al realizar la aseveración conclusiva de que conculcó «manifiestamente» sus funciones, sin motivación y antes de que ella presentara sus descargos.

Recuérdese que «Presumir la inocencia de quien está siendo investigado por una autoridad estatal, es una de las garantías constitucionales del derecho fundamental al debido proceso» (Corte Constitucional, sentencia C-495 de 2019). 15 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil Lo anterior sin desconocer la confusión que generó frente a los derechos al debido proceso y efectiva defensa de la accionante la irregularidad cometida por la funcionaria investigadora, que en el pliego de cargos enredó la forma de culpabilidad (dolo o culpa) con la calificación de la falta (grave o leve), toda vez que le reprochó que «La Culpa de la funcionaria es grave», lo que resulta extraño al régimen disciplinario e impidió a la actora ejercer adecuada contradicción de la responsabilidad atribuida como falta. - Inobservó la Registraduría el deber de indicar en el acto de cargos «Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación» (artículo 163, numeral 2 del CDU), irregularidad que se materializó de diferentes maneras.

Si bien se la culpó de faltar a los deberes establecidos en los artículos 34 (numerales 1, 2, 10 y 25) y 35 (numeral 1), no se le precisó a qué codificación ley o reglamento pertenecían tales disposiciones. No obstante, si se entendiera que corresponden a la Ley 734 de 2002, solo se refieren a deberes y prohibiciones, en general, de todo servidor público; se trata de normas complementarias de textura abierta en materia disciplinaria, sin que se le haya precisado a la accionante en el pliego de cargos la norma de contenido sustancial que consagrara, de manera específica y concreta, el deber funcional omitido como registradora de San Cayetano (norte de Santander), en particular.

La Administración omitió hacer alusión al tipo disciplinario que debía ser complementado por las disposiciones de contenido general que le citó en los cargos, por lo cual la implicada, igual, quedó en incertidumbre acerca del deber funcional en concreto supuestamente infringido, irregularidad que le impidió defenderse de una acusación concreta, dado el carácter abstracto e indeterminado, como le fue formulada, con lo cual se quebrantó el principio de legalidad de la falta.

La doctrina constitucional ha sostenido que «la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria»15 (se destaca). 15 Sentencia C-404 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 16 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil Por consiguiente, ha sostenido la Corte Constitucional que «[…] no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuación del servidor público haciendo abstracción de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar cláusula de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contendido sustancial de toda falta disciplinaria» (sentencia C-373 de 2002).

Recuerda la Sala que, en materia disciplinaria, la afectación del deber funcional debe ser sustancial y no formal (Ley 734 de 2002, artículo 5), y, como lo ha reiterado la Corte Constitucional, «[…] no basta como tal la infracción de un deber, ni a cualquier deber, sino que se requiere, para no convertir la ley disciplinaria en instrumento ciego de obediencia, que ello sea en términos sustanciales; esto es, que de manera sustancial ataque por puesta en peligro o lesión el deber funcional cuestionado» (sentencia C-373 de 2002).

Lo expuesto para concluir que se declara probado el cargo de violación de los derechos al debido proceso, contradicción y defensa, por imprecisión del pliego de acusaciones formulado a la accionante, lo que comportó inobservancia del principio de legalidad de la falta disciplinaria (artículo 4°, Ley 734 de 2002). 2.6.1.2 Se vulneró el principio de congruencia que debió guardarse entre la falta disciplinaria atribuida a la actora en el pliego de cargos y la sanción. La suspensión en el ejercicio del empleo se sustentó en incumplimiento del deber funcional previsto en el artículo 2° Decreto 2188 de 2002, que no fue citado en el acto de acusación. Aduce la demandante que la Registraduría no le atribuyó como vulnerada la mencionada disposición en los cargos; solo lo realizó hasta en los actos sancionatorios.

En ello le asiste razón. Para resolver, advierte la Sala que el principio de congruencia se expresa en diferentes artículos de la Ley 734 de 2002; así por ejemplo, el 165 dispone una limitación según la cual «El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente […]», lo que supone que, de no darse las hipótesis previstas en la norma, la congruencia entre los cargos formulados y la sanción debe mantenerse y respetarse rigurosamente, en garantía de los derechos del debido proceso, defensa y contradicción del investigado. 17 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil Por su parte, el artículo 170 (numeral 4) de la misma Ley 734 de 2002 lleva implícito también el principio de congruencia en cuanto establece como uno de los requisitos de la decisión o «fallo» disciplinario «4.

El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas», es decir, se plantea un silogismo que sustancialmente debe resultar lógico y válido desde el inicio de la investigación disciplinaria hasta la decisión que imponga la sanción, si hay lugar a esta, puesto que no puede ser admisible, en el Estado social de derecho, que el servidor público sea penado por una conducta no atribuida como falta disciplinaria desde el comienzo de la actuación, o que se haya variado la imputación fáctica o jurídica al margen de las causas, de las oportunidades y sin las formalidades previstas en la ley.

Esto socava, en grado sumo, valores superiores fundantes del Estado, como los de la democracia y el respecto a la dignidad humana (artículo 1° de la Constitución Política) y sus fines esenciales, para el caso, los de garantizar la efectividad de los principios, derecho y deberes de los ciudadanos y «asegurar la vigencia de un orden justo» (artículo 2°, ibidem).

Al respecto, la Corte Constitucional ha expresado que la autoridad disciplinaria, al 3al«adoptar una decisión sobre el mérito de la investigación disciplinaria pued[e] variar la calificación jurídica de la conducta efectuada en el pliego de cargos del respectivo proceso, siempre que el investigado haya tenido la oportunidad efectiva y plena de ejercer su derecho de defensa respecto de los elementos de su comportamiento por los cuales se le sancionó» (se destaca) [sentencia T-1094 de 2004].

De acuerdo con lo expuesto, la congruencia instituida en la normativa disciplinaria debe darse entre la acusación o pliego de cargos y la sanción. Bien puede ocurrir que a partir de la misma queja se desprendan otras conductas no reveladas inicialmente que ameriten ser investigadas y sancionadas, si se traducen en infracción injustificada del deber funcional del servidor público.

De ahí la posibilidad de que, inclusive, «El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente», como lo prevé el artículo 165 de la Ley 734 de 2002, pero con la aclaración de que la variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos y, de ser necesario, se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original, según la misma disposición. 18 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil Al revisar el expediente disciplinario, evidencia la Sala que en el caso sub examine la Registraduría no mantuvo la debida congruencia entre el pliego de cargos y la sanción impuesta a la demandante, tal como se observa en el primero, que se reprodujo en el acápite de hechos de esta providencia y cuya copia reposa en los folios 109 a 112 del cuaderno 1 del expediente.

En la acusación inicial no le imputó como vulnerado el artículo 2 ° del Decreto 2188 de 2001; solo fue hasta en el acto sancionatorio de primera instancia de 23 de junio de 2009, cuando la entidad sorprendió a la accionante con que lo había vulnerado, así: La conducta es constitutiva de falta disciplinaria porque no dio cumplimiento entre otras normas al Decreto 2188 de 2001 “Artículo 2º.

Duda razonable. Cuando las circunstancias en que se pretende hacer el registro generen duda razonable sobre las personas, los hechos o circunstancias que los sustenten, la autoridad competente se abstendrá de autorizar la inscripción. En caso de insistencia en el registro por parte de los solicitantes habilitados, el funcionario de registro civil o notario suspenderá la diligencia de inscripción y deberá solicitar el apoyo de los organismos de policía judicial para que de manera inmediata hagan las averiguaciones pertinentes a efecto de establecer la veracidad de los hechos denunciados.

En este caso, los comparecientes o testigos serán citados dentro del término de quince (15) días hábiles siguientes a la solicitud, para efecto de sentar la inscripción. Los organismos de investigación darán prioridad a la resolución de este tipo de asuntos. La omisión de denuncia por parte del funcionario de registro civil o notario, se entenderá como una falta a sus deberes […] ANALISIS DE CULPABILIDAD […] El Despacho teniendo en cuenta las pruebas que reposan en el expediente y los argumentos que expone tanto la investigada como su apoderado y las circunstancias en que se dieron estas inscripciones y consecuencialmente la expedición de estas Cédulas de Ciudadanía, asume la forma definitiva la calificación de FALTA GRAVE, por cuanto la conducta cuestionada encuadra en los deberes y las prohibiciones estipuladas en los artículo 34 y 35 de la ley 734 de 2002, al no dar cumplimiento a la normatividad que debía aplicarse en estos casos como lo era el Artículo 2 del Decreto 2188 de 2001 […] Y se le imputa a título de responsabilidad con CULPA pues como se explicó en los acápites anteriores, EL funcionario tenía pleno conocimiento de la normatividad aplicable.

Pero la situación a la que se vio enfrentado el disciplinado al momento de la comisión de la falta no le permitió resolver el predicamento de manera correcta (sic para toda la cita) [ff. 225 y 226, c. 1] 19 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil Con todo, tal reproche se convirtió, a la postre, en el único centro de imputación jurídica sobre el que la entidad estructuró la sanción impuesta, sin que la señora Ibarra Lindarte hubiera tenido oportunidad alguna de ejercer oposición respecto de esa infracción durante el curso de la actuación disciplinaria, dado que la aludida violación del artículo 2° del Decreto 2188 de 2001 no hizo parte del pliego de cargos que le presentó y este acto tampoco fue modificado.

La omisión reseñada en el presente caso se traduce en violación del debido proceso, en ilegalidad y ausencia de tipicidad de la conducta, además de la dificultad de realizar en sede judicial un examen de legalidad concreto y objetivo de los actos acusados a partir de sus premisas de hecho y de derecho. El objeto de la garantía del debido proceso administrativo es que quienes participan de ese procedimiento (de allí el nombre de debido proceso), no resulten sorprendidos por el abuso de poder de la autoridad que lo dirige16.

Ahora bien, estima la Sala que el hecho de que la implicada haya respondido el «pliego de cargos», no puede entenderse, en modo alguno, que ello subsane las irregularidades sustanciales develadas, por cuanto a la acusada, aún en este desventajoso escenario, le asiste el derecho fundamental constitucional de defenderse, y no se le puede exigir que lo haga contra todo y contra nada o contra la violación de una disposición que no se le presentó oportunamente como vulnerada por ella.

A la actora se le sorprendió con esta imputación al momento de resolver la investigación disciplinaria, es decir, en el acto sancionatorio de primera instancia y fue ratificada en el de segunda. Destaca esta Corporación que la legalidad de la falta tiene estrecha relación con la tipicidad, como condición necesaria del derecho disciplinario, y halla su fundamento en el principio de legalidad, previsto, en este caso, en la Ley 734 de 2002, así: «ARTÍCULO 4o.

LEGALIDAD. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización», que es, a su vez, expresión del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio». 16 Corte Constitucional, sentencia T-429 de 2014. 20 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil Acerca de la tipicidad en materia disciplinaria, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación que «El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido»17.

En el presente asunto se echa de menos en la decisión de cargos la adecuación típica entre la normativa que contenía la descripción legal de la conducta disciplinable (que no se dijo cuál) y el comportamiento que se imputó como falta desplegada por la actora. Solo hasta en el momento de la sanción, se itera, la Registraduría le reprochó que «asume la forma definitiva la calificación de FALTA GRAVE, por cuanto la conducta cuestionada encuadra en los deberes y las prohibiciones estipuladas en los artículos 34 y 35 de la ley 734 de 2002, al no dar cumplimiento a la normatividad que debía aplicarse en estos casos como lo era el Artículo 2 del Decreto 2188 de 2001»(f. 226), lo que comporta irregularidad sustancial, en detrimento del debido proceso administrativo de la señora Ibarra Lindarte, comoquiera que le impidió ejercer los derechos de contradicción y defensa en forma oportuna, precisa, clara y efectiva.

En este marco jurídico y probatorio, no existe duda de que la sanción demandada está desprovista de justificación legal; resultó arbitraria, caprichosa y se tradujo en desconocimiento del principio de legalidad de la sanción (artículo 4°, Ley 734 de 2002). Para la reiterada doctrina constitucional «Es claro que en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos operadores jurídicos deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso» (Corte Constitucional, sentencia T-429 de 2014).

Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos acusados se deben anular, puesto que se desvirtuó la presunción de legalidad que los amparaba, por consiguiente, se accederá, de manera parcial, a las súplicas de la demanda. 17 Sentencia de 17 de mayo de 2018, sección segunda, expediente 110010325000201301092 00 (2552-2013). 21 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil 2.7 Restablecimiento del derecho: 2.7.1 Pago de salarios y prestaciones.

En consideración a que el artículo 85 de Código Contencioso Administrativo18 (aplicable al caso) distinguió el restablecimiento del derecho de la reparación del daño (entre ellos el moral, que no fue demostrado), a manera del primero, se condenará a la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil a que pague a la demandante los salarios y prestaciones que dejó de devengar con ocasión del mes que fue suspendida del cargo.

La suma que resulte a pagar a favor de la accionante por la ejecución de esta sentencia será indexada, de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo efecto se aplicará la siguiente fórmula: R = Rh x índice final índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeuda, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente. 2.7.2 Perjuicios morales.

No se ordenará su reconocimiento por cuanto no fueron demostrados. La jurisprudencia ha sido consistente en que la parte que los reclama deberá probarlos19, en razón a que no se presumen. 2.7.3 Eliminación de la anotación disciplinaria. La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá eliminar de sus registros la anotación de la sanción disciplinaria impuesta a la demandante y solicitar, de inmediato, lo propio de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la motivación. Se negarán las restantes súplicas de la demanda. 18 ARTÍCULO 85.

Modificado por el art. 15, Decreto Nacional 2304 de 1989 «Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente» (se destaca). 19 Sentencia de 23 de agosto de 2012, expediente 18000-12-33-1000-1999-00454-01 (24392), M.P. Hernán Andrade Rincón. 22 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil 2.8 Otros aspectos procesales. 2.8.1 Condena en costas.

No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 171 del CCA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación20, la oposición carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Decláranse nulos (i) la decisión administrativa de 23 de junio de 2009, mediante la cual la coordinadora de la oficina de control disciplinario interno de la delegación departamental de Norte de Santander de la Registraduría Nacional del Estado Civil sancionó a la demandante con un (1) mes de suspensión en el ejercicio del cargo de registradora municipal de San Cayetano; y (ii) el acto administrativo de 23 de diciembre del mismo año, con el que los delegados departamentales de Norte de Santander de la misma Registraduría confirmaron la sanción, conforme a la motivación. 2.° Condénase a la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil a que, a título de restablecimiento del derecho, pague a la demandante, de manera indexada, los salarios y prestaciones que dejó de devengar con ocasión de la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo como registradora municipal de San Cayetano. Asimismo, deberá eliminar de sus archivos la anotación de los respectivos antecedentes disciplinarios y solicitar, de inmediato, lo propio de la Procuraduría General de la Nación. 3.º Declárase que durante el lapso indicado en el ordinal anterior no existió solución de continuidad en la vinculación laboral de la actora con la Registraduría Nacional del Estado Civil, por razón de la suspensión del cargo. 20 Sentencia del 18 de febrero de 1999;

Radicación 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque. 23 Expediente: 11001-03-25-000-2015-00796-00 (2709-2015) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Teresa Ibarra Lindarte contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil 4.º Niéganse las demás súplicas de la demanda. 5.° La demandada dará cumplimiento al presente fallo conforme a lo previsto en los artículos 176 y 178 del CCA. 6.º Sin condena en costas a la accionada. 7.º En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS