Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Referencia: Acción de tutela Tutela contra providencia judicial.
Requisito de procedencia. Relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte actora en contra de la sentencia del 3 de abril de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de tutela. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Agropecuaria El Mango SAS, a través de apoderado judicial, presentó escrito de tutela en el que solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado con ocasión de la sentencia del 18 de septiembre 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C al interior de la acción popular identificada con el radicado número 11001-33-31-030- 2009-00271-01. 2.
Hechos La solicitud de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica1: 2.1. El señor Samuel Urueta Rojas promovió demanda de acción popular con el propósito de que se declarara que la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante el Ministerio de Agricultura) vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, con ocasión de la adjudicación y entrega de apoyos en los componentes de competitividad y 1 Ibídem. / actuaciones de la acción popular incorporadas en SAMAI, en el siguiente enlace electrónico: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001333103020090027101250002 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 2 cofinanciación de proyectos de infraestructura de riego o drenaje del programa Agro Ingreso Seguro (en adelante AIS). 2.2.
El asunto fue registrado bajo el radicado número 11001-3331-030-2009-00271-00 y asignado por reparto al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá. En el trámite fueron vinculadas las sociedades Agropecuaria El Mango S.A.S. y Agropecuaria El Mango Posada y CIA S.C.A. 2.3. El 30 de noviembre de 2022 el Juzgado profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones.
En particular, en el numeral octavo2 de la parte resolutiva, ordenó a la sociedad accionante, entre otros sujetos, reintegrar los recursos entregados por concepto de incentivo en virtud del Acuerdo de Financiamiento 432 de 2007, suscrito en desarrollo del programa AIS. Lo anterior, al considerar que “automáticamente incurrieron en conductas contrarias a valores y principios constitucionales como la equidad, la solidaridad y el interés general, o bien terminaron abusando del derecho” por haber recibido directa o indirectamente más de un incentivo con ocasión de dicho programa, y pertenecer accionariamente a una misma familia, a pesar de que ejecutaron los recursos que recibieron del Estado conforme a las finalidades contempladas en la Ley 1133 de 2007. 2.4.
Inconforme con dicha decisión, la aquí tutelante interpuso recurso de apelación. Alegó que el juez popular excedió el ámbito de su competencia al formular valoraciones de carácter ético y expresar juicios de índole política, ajenos al marco legal. Afirmó, además, que la sentencia impuso condenas de contenido restitutivo no solicitadas expresamente en las pretensiones de la demanda.
Igualmente, cuestionó que el fallador hubiere equiparado a las dos sociedades vinculadas, con fundamento exclusivo en la coincidencia de miembros en sus juntas directivas. 2.5. A través de fallo del 18 de septiembre de 2024, la Sección Primera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la providencia de primer grado. 3.
Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional: i) amparar los derechos fundamentales solicitados. Como consecuencia de ello, pidió ii) revocar el numeral octavo de la sentencia del 18 de septiembre de 2024 y, en su lugar a. ordenar la desvinculación de Agropecuaria El Mango SAS y b. declarar que la sociedad no se encuentra obligada al reintegro ordenado. 2 La orden textual fue la siguiente “Octavo.- Ordenar a Alvalena S.A., La Juliana S.A., Agropecuaria Casablanca Posada y Cía. S.A., Agropecuaria El Mango Posada y Cía. S.C.A, C.I. Palomino S.A., FMP & CIA S.C.A., Inverjota Ltda., Inverjota Ltda. Cádiz, Inversiones Santa Inés S.A., V.F. S.A. y Agrícola El Retiro S.A. reintegrar el valor de los incentivos a la productividad para riego y drenaje, debidamente indexados, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 3 3.2. Como fundamento de la acción de tutela, la accionante expuso lo siguiente: 3.2.1. Sostuvo que Agropecuaria El Mango SAS fue vinculada a la acción popular como beneficiaria del programa AIS debido a su supuesta relación con la sociedad Agropecuaria Casablanca Posada y Cía. SCA.
No obstante, precisó que ambas constituyen unidades de negocio independientes, aunque pertenezcan a un mismo núcleo familiar en términos accionarios. Adujo que, si bien algunas sociedades incurrieron en conductas irregulares para acceder a múltiples incentivos sobre un mismo predio mediante esquemas de fraccionamiento de terrenos, en su caso particular la postulación al programa AIS se realizó junto con Agropecuaria Casablanca como dos unidades independientes y sin intenciones abusar del derecho a través de simulación. Indicó que tanto en la contestación de la demanda popular como en el recurso de apelación, se puso de presente que los predios "Hacienda El Gramal" y "La India" en los cuales se ejecutó el incentivo otorgado bajo Acuerdo de Financiamiento 431/2007 y de propiedad de Agropecuaria Casablanca Posada y CIA S.C.A. son distintos del predio "Hacienda El Mango", en el cual se ejecutó el Acuerdo de Financiamiento No. 432 de 2007, propiedad de Agropecuaria El Mango S.A.S., sociedad accionante en esta acción. Con fundamento en lo anterior, afirmó que la sentencia objeto de reproche incurrió en un error al atribuirle un comportamiento contrario al principio de buena fe, cuando en realidad su postulación al programa AIS se realizó en cumplimiento de los requisitos establecidos por el Ministerio de Agricultura, sin que existiera abuso del derecho ni intención de eludir las reglas del incentivo. 3.2.2.
Alegó que la sentencia cuestionada incurrió en los siguientes defectos: Violación directa de la Constitución Política y de la Convención Americana de Derechos Humanos. La autoridad accionada consideró que la tutelante recibió más de un incentivo a partir de un listado de personas inscritas como miembros de la junta directiva en el registro mercantil, sin embargo, no tuvo en cuenta que dichos miembros no reciben pago alguno por concepto de dividendos, pues no tienen la calidad de accionistas y, por tanto, la sentencia cuestionada contiene un yerro argumentativo que afectó la valoración de la conducta de la sociedad.
Agregó que el numeral octavo de la parte resolutiva de la referida decisión contiene una “sanción” a los empresarios “única y exclusivamente por haber presentado estas dos (2) unidades independientes de negocio a la convocatoria del programa "Agro, Ingreso Seguro - AIS" -posibilidad que estaba expresamente habilitada bajo los términos de referencia en su momento adoptados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”.
A su juicio, esta determinación trasgredió el espectro de protección normativa que cobija al colectivo campesino. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 4 Igualmente señaló que los recursos entregados como incentivo fueron debidamente invertidos en la construcción de dos distritos de riego independientes que hoy contribuyen a la generación de empleo en el campo, desarrollo rural y a la competitividad del agro.
Por tanto, considera que es injustificada la imposición de una “sanción” disfrazada bajo el concepto de reintegro. Defecto sustantivo. Sostuvo que en el trámite de la acción popular quedó establecido que los incentivos recibidos por Agropecuaria Casablanca Posada y CIA S.C.A y por Agropecuaria El Mango SAS se ejecutaron de forma independiente.
Agregó que no se logró probar que estas sociedades incurrieron en artimañas como la parcelación o el fraccionamiento de terrenos y que no se violó el principio de solidaridad ni la prevalencia del interés general sobre el particular. 4. Trámite de tutela e intervenciones 4.1. Mediante auto del 21 de enero de 20253 la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó como terceros con interés al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá y a todas las personas naturales y jurídicas que hicieron parte de la acción popular. 4.2.
La Agencia Nacional de Tierras4 alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva. Para ello, indicó que la solicitud de amparo no se interpuso en su contra y que en la solicitud de tutela no se hace alusión a algún hecho vulnerador que sea atribule a la entidad. 4.3. El Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá5 allegó el proceso primigenio en medio digital y señaló que la sentencia de primera instancia es congruente.
En tal sentido, solicitó que se nieguen las pretensiones. 4.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C6 indicó que los argumentos propuestos en esta sede coinciden con los que fundamentaron el recurso apelación interpuesto en contra del fallo dictado por el referido Juzgado. Afirmó que la controversia planteada no tiene relevancia constitucional, puesto que pretende una instancia adicional para debatir la valoración probatoria efectuada por el juez natural.
Agregó que sus reclamos se limitan a un interés meramente económico y no demuestran la vulneración de garantías fundamentales. 4.5. La Agencia de Desarrollo Rural7 pidió ser desvinculada del presente trámite, en tanto no tiene responsabilidad en la vulneración denunciada por la accionante. 3 Índice 00004 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 4 Índice 00012 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 5 Índice 00013 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 6 Índice 00014 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 7 Índice 00020 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 5 4.6.
Inversiones Alvalena SAS8 presentó escrito de intervención en el que coadyuva las pretensiones elevadas por la parte actora. Para ello, indicó que la providencia cuestionada i) no explica las razones por las cuales impone la obligación de reintegrar los recursos recibidos por concepto de incentivo; ii) no se fundamentó en pruebas concretas que demuestren una conducta dolosa; iii) presume la mala fe de los administrados y desconoce el principio de legalidad; iv) se apartó del principio de confianza legítima ya que los beneficiarios actuaron conforme a las reglas establecidas en la convocatoria, sin que existiera al momento de su participación ninguna restricción que les impidiera acceder a los incentivos. 5.
La sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia el 3 de abril de 20259 que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional. Como sustento de su decisión, indicó que los fundamentos de la solicitud de amparo son los mismos del recurso de apelación que la sociedad actora interpuso en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá “esto es, que en el caso se erró al considerar que constituía una misma persona jurídica con la sociedad comercial Agropecuaria Casablanca Posada y CIA S.C.A, por lo que no habría recibido dos incentivos en el marco del mismo programa, y que invirtió los recursos entregados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en debida forma, por lo que en el caso no se habrían vulnerado los principios de equidad y solidaridad”.
En punto a lo anterior, agregó que en el fallo del 18 de septiembre de 2024 la Sección Primera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que i) la decisión de ordenar el reintegro de los recursos encontraba sustento en las atribuciones del juez de la acción popular; ii) la indebida distribución de los recursos del programa AIS se presentó como consecuencia de la estructura cerrada por el Ministerio de Agricultura y; iii) los beneficiarios que recibieron dichos recursos no podían alegar su buena fe o la confianza legítima bajo el argumento de haber efectuado inversiones para evadir la devolución. 6.
Impugnación La parte actora presentó escrito de impugnación10 en el que solicitó revocar el fallo de primer grado y, en su lugar, conceder la protección deprecada. Para sustentar su petición reiteró los argumentos expuestos en la demanda tuitiva en orden a que se profiriera una decisión que se pronuncie sobre el fondo de los cargos formulados.
Agregó que el análisis del a quo es una “falacia argumentativa” para evadir la discusión, y no tuvo en cuenta que la acción de tutela no permite incluir argumentos 8 Índice 00021 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 9 Índice 00031 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 10 Índice 00037 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 6 ni elementos de juicio nuevos; además, que el cuestionamiento que se hace sobre una providencia judicial siempre va a tener referencia a los argumentos que la soportan.
Señaló que se identificaron todos las causales específicas de providencia de la acción de tutela en contra de providencia judicial, y las razones por la cuales la orden de devolución contenida en el numeral octavo de la parte resolutiva del fallo de primera instancia constituye una sanción, decisión que, en a su juicio, es contraria a los postulados constitucionales puesto que i) se deriva de un régimen de responsabilidad objetiva; ii) no fue el resultado de un juicio de responsabilidad sobre la conducta de la sociedad tutelante y; iii) no encuentra amparo de una norma que haya sido vulnerada.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2. Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de Agropecuaria El Mango SAS al ser el titular de los derechos que afirma fueron vulnerados, dado que actuó al interior de la demanda de acción popular identificada con el número de radicado 11001-33-31-030-2009-00271-01. 2.2.
Por otro lado, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, por cuanto fungió como juez de segunda instancia dentro del proceso mencionado y es su decisión a la que la parte accionante le atribuyó la vulneración de sus garantías constitucionales. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si los argumentos expuestos en el escrito de la impugnación tienen el alcance para confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de tutela. 4.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 7 Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 200511 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela12 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto13.
Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”14. 4.1.
Relevancia constitucional Dado que la acción de tutela no es una instancia adicional para controvertir las decisiones judiciales y, por el contrario, es un mecanismo excepcional cuyo objeto exclusivo es la protección efectiva de los derechos fundamentales, se requiere que el asunto que origina la solicitud de amparo contra una providencia judicial tenga una clara, marcada e indiscutible importancia constitucional, lo que impide que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural de la causa, a la vez que garantiza la autonomía e independencia judicial.
Así, la Corte Constitucional ha resaltado que la relevancia constitucional tiene por finalidad: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos 11 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 12 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 13 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 13 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 8 fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”15.
En línea con lo anterior, en la SU-215 de 2022 la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto.
Además, indicó que, si la providencia objeto de reparo fue emitida por una alta corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. De modo que, en las acciones de tutela interpuestas contra las decisiones judiciales, el análisis de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad implica la necesidad de establecer: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales; y iv) que se advierta una verdadera vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
De manera que la intervención del juez constitucional se establezca, exclusivamente, ante graves defectos constitucionales. Como corolario de lo expuesto, el cumplimiento del requisito de procedibilidad relacionado con la relevancia constitucional implica que el asunto en cuestión afecte de manera directa y significativa los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. Esto permite determinar la procedencia y el alcance de la intervención del juez constitucional con base en tres aspectos: i) La afectación directa o repercusión en la vulneración de los derechos fundamentales; ii) el impacto en el interés público, ya que el asunto debe trascender el interés particular de las partes y generar un efecto más amplio en la sociedad o en el orden jurídico y, iii) la claridad y fundamentación de la petición de amparo, con el fin de justificar su importancia. Respecto de esta última, debe destacarse que quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto16. 15 Corte Constitucional, SU 573 de 2019. 16 Cfr. sentencia C-590 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 9 5. Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, y, por consiguiente, confirmará el fallo de primera instancia, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. Al analizar la solicitud de tutela y el escrito de impugnación se advierte que la parte actora considera que el fallo del 18 de septiembre de 2024 i) impuso una “sanción” disfrazada de “reintegro” de los recursos que recibió en el marco del programa Agro Ingreso Seguro; ii) no tuvo en cuenta que aunque los miembros de la junta directiva también tenían tal calidad respecto de Agropecuaria El Mango Posada y CIA S.C.A, esto no significaba que hubiesen actuado en contra de la ley para recibir incentivos sobre un mismo predio; iii) no se llevó a cabo un juicio de culpabilidad en sus actuaciones que permitiera concluir que atentaron en contra del interés general; iv) los dineros recibidos fueron invertidos en dos distritos de riego independientes que hoy contribuyen a la generación de empleo 5.2.
Ahora, del análisis de los aspectos abordados en la sentencia cuestionada dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y que puso fin a la actuación, así como de las pruebas incorporadas al proceso, se advierte que el ad quem arribó a las siguientes conclusiones: En cuanto a las facultades decisiones del juez de la acción popular de cara a las pretensiones que se plantean en la demanda: “Sobre el cargo de extralimitación del Juez de primera instancia, que plantearon Julián Alfredo Gómez Díaz, Inversiones Alvalena S.A.S., La Juliana S.A., Agropecuaria El Mango Posada y Cia. SCA, Agropecuaria El Mango S.A.S. y Grupo Casablanca S.A.S, en el que cuestionan que incurrió en apreciaciones subjetivas y que decidió más allá de lo pedido por el demandante e incluso desbordó la naturaleza de la acción popular porque hizo valoraciones respecto de la legalidad de actos administrativos o la falta de requisitos legales en la celebración de los convenios, que corresponden a otros medios de control.
Respecto del alcance de la acción popular y los poderes que le fueron conferidos al Juez popular por mandato legal, se encuentra que en este tipo de proceso el demandante no formula una pretensión para él, ni pide que se declare la existencia de un derecho a su favor; su petición por el contrario, está orientada a que el Juez tome las medidas necesarias para garantizar un derecho colectivo amenazado o vulnerado.
Y de la persona citada como presunta vulneradora del derecho, se persigue el cumplimiento de las obligaciones para que cese la amenaza o la vulneración de un derecho colectivo. Así, el Juez no tiene entonces como función dirimir un conflicto entre partes dueñas de un derecho subjetivo en disputa, sino garantizar a la comunidad el derecho colectivo que de acuerdo con la manifestación del demandante, está siendo vulnerado o amenazado.
Para tal fin el Juez debe tomar en la sentencia como medida definitiva -O si es el caso antes como medida cautelar-, las disposiciones que considere necesarias para garantizar la vigencia del derecho colectivo vulnerado o para que cese la amenaza que se cierne contra el mismo. […] Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 10 Conforme con estos principios, es claro que si a partir de los hechos afirmados en la demanda el Juez encuentra que se han vulnerado derechos colectivos distintos de los invocados, debe declarar su vulneración, y si concluye que se deben tomar decisiones distintas de las solicitadas para protegerlos, debe adoptarlas en la sentencia. La prevalencia del derecho sustancial, la oficiosidad de la acción una vez se impetra, y el deber judicial de adecuación de la demanda imponen concluir (i) que en la acción popular las partes no disponen del derecho en litigio como ocurre ordinariamente en otros procesos;
(ii) que el demandante no puede aspirar a que el Juez se limite a la demanda o con fundamento en el derecho invocado como vulnerado en ella; (iii) que a la entidad vulnerante no se le viola ningún derecho cuando se impone determinada orden dirigida a proteger o garantizar el derecho colectivo afectado o amenazado, solo porque esa orden no fue pedida en la demanda o porque se invocó otro derecho.
Ahora, en cuanto al principio de congruencia, de acuerdo con el cual en la sentencia solo pueden resolverse las pretensiones incoadas en la demanda (que son aquellas respecto de las cuales el demandado pudo ejercer su derecho de defensa), debe interpretarse y aplicarse de manera distinta en las acciones populares teniendo en cuenta su propósito y la función que el Juez cumple en ellas.
Si el planteamiento fáctico que hace el demandante y que es conocido por la entidad demandada resulta demostrado en el curso del proceso, el Juez de la acción popular puede aprobar un pacto de cumplimiento, o proferir una sentencia que tenga como base la vulneración de derechos colectivos distintos de los invocados en aquella y donde se adopten medias diferentes de las pedidas, eso sí, como lo ha referido el Consejo de Estado (Rad. 11001-33-31-001-2010- 00322- 01, M.P. Oswaldo Giraldo López), “En efecto, en ellas se consagra la facultad que tienen los jueces en este tipo de procesos de proferir sentencias extra petita pero siempre dentro del margen de la conducta generadora del daño con el fin de evitar la violación al principio de congruencia y al derecho de defensa”.
En razón de lo anterior, se encuentra que el disenso de los apelantes con las consideraciones y la decisión del Juez de primera instancia relativas a una supuesta extralimitación de sus competencias, no tiene respaldo en el presente asunto, como quiera que las facultades que se le confieren en materia de acciones populares van más allá de la delimitación que haya hecho el demandante de los derechos conculcados y las pretensiones en aras de su protección. El Juez está investido de competencia suficiente para tomar las decisiones que considere necesarias para salvaguardar no solo los derechos alegados en la demanda sino cualquier otro que identifique, siempre y cuando tengan relación directa con los hechos expuestos y se dirijan a sujetos que estén vinculados al proceso y hayan ejercido oportunamente su derecho de contradicción y defensa.
En el presente asunto, las órdenes impartidas por el a quo (La primera instancia) determinaron la devolución de dineros que consideró indebidamente adjudicados de personas naturales y jurídicas vinculadas desde el inicio del proceso y el reintegro de dichos recursos a programas de riego y drenaje del MADR con observancia de los parámetros legales y constitucionales, así como la adopción de medidas institucionales por parte de esa entidad que impidan la repetición de escenarios cuestionados.
Ninguna de estas órdenes comporta una desnaturalización de la acción popular ni una extralimitación del Juez natural ni una incongruencia en la sentencia, pues los hechos, derechos y pretensiones fueron planteados desde la demanda”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 11 Respecto al argumento de los términos de referencia del programa Agro Ingreso Seguro, que permitieron maniobras ilícitas de parte de grandes productores en detrimento pequeños y medianos empresarios, entre las que se encontraban los vínculos de consanguinidad, el tribunal se refirió en los siguientes términos: “De lo anterior, se encuentra que la Ley desarrolló un marco general del programa AIS, pero a su vez asignó la reglamentación y funcionamiento del mismo al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Comité Intersectorial, otorgándoles amplia facultad para el diseño, condiciones de operatividad, acceso al programa, asignación de recursos, entre otros aspectos.
De ahí que no tienen respaldo jurídico argumentos como el del MADR, según el cual las restricciones para acceder a los incentivos como los vínculos de consanguinidad entre los postulados al programa o la experiencia en la construcción de distritos de riego no le correspondía fijarlas, ya que por mandato de la misma Ley sí era ese ministerio el que debía fijar los parámetros y elementos de funcionamiento del programa, con sujeción a los principios de transparencia y equidad.
Y así lo exigió la Ley 1133 de 2007, donde se consignó en varios apartes de manera taxativa que la aplicación a los apoyos económicos directos debía ser transparente en sus reglas de asignación, distribución y acceso y que en cada una de las etapas del programa debía observarse el principio de equidad; sin embargo, irregularidades ya probadas como la asignación de la mayor parte de los recursos a grandes productores en detrimento de las necesidades de los pequeños y medianos productores contrarió dichas disposiciones.
Esto es, la exigencia de equidad de la Ley 1133 de 2007 no se aplicó en la ejecución del programa. De ahí que resultara contrario a la Ley que los términos de referencia que rigieron las diferentes convocatorias, hubieran permitido tales irregularidades por falta de reglamentación transparente, ética, completa y rigurosa, tal como lo señaló la Procuraduría General de la Nación en varias de las sanciones disciplinarias impuestas a exfuncionarios del Ministerio de Agricultura, entre ellos el ministro Andrés Felipe Arias Leiva: “Los términos de referencia no incluían factores objetivos de imparcialidad en la adjudicación de los subsidios, por ello los auxilios se otorgaron indistintamente, favoreciendo principalmente a grandes productores, cuando debieron establecerse criterios de diferenciación para que la entrega de subsidios fuese equitativa a grandes, medianos y pequeños productores”.
Esta misma situación se encontró de las observaciones consignadas en el informe de evaluación documental de viabilidad y la calificación de las propuestas presentadas a la convocatoria de riego y drenaje elaborado por la Unión Temporal Econometría Consultores, en recomendaciones y conclusiones: […] Igualmente, en el Informe final de evaluación del programa AIS en 2011 “Levantamiento de información y evaluación de los resultados de la ejecución del Programa AIS”, realizado por la misma firma, se registró: […] Se agrega que contrario a lo que señaló el entonces director del programa en su recurso de apelación, las prohibiciones y condiciones de acceso fueron de una permisividad tal que facilitaron la ocurrencia de maniobras ilícitas, como el fraccionamiento de los terrenos por algunos particulares para obtener más de un beneficio, a pesar de las advertencias.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 12 En consecuencia, la responsabilidad de la estructuración y ejecución del programa no es predicable de un vacío normativo como lo aducen varios de los demandados sino de una indebida redacción, formulación y desarrollo de los términos de referencia con los que se ejecutó el programa y que sirvieron de base para la adjudicación de los recursos”.
Frente a la buena fe con la que los involucrados en la asignación irregular de incentivos afirmaron haber actuado, y el principio de confianza legítima, la autoridad accionada indicó: “En cuanto a los planteamientos de las sociedades F.M.P. & CIA S.C.A., V.F. S.A., Inversiones Santa Inés S.A., Inversiones Alvalena S.A.S. y La Juliana S.A. sobre que criterios del Juez de primera instancia desconocen la buena fe con la que estas compañías se postularon al programa y recibieron los recursos para invertirlos de la forma prevista en los convenios, así como que confiaron en que las actuaciones del Ministerio de Agricultura estaban enmarcadas dentro de la legalidad, haber invertido en debida forma los dineros y no contar con los recursos para el reintegro, se establece que la buena fe que aducen los recurrentes no se traduce en el caso concreto en el principio de confianza legítima, el cual en contrario al caso, se erige como una garantía del administrado frente a cambios bruscos e inesperados de las autoridades públicas.
En palabras del Consejo de Estado (12 de julio de 2018, exp. 25000-23-24-000- 2009-00348-01, M.P. Rocío Araújo Oñate), este principio “consiste en la expectativa genuina que alberga el particular de que las reglas establecidas por el Estado para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho no sean variadas súbitamente”.
Sin embargo, también ha señalado que la confianza o la buena fe de los administrados no se protegen garantizando la estabilidad o permanencia de actos u omisiones contrarios al ordenamiento jurídico, pues precisamente el interés general se presenta como un límite a la arbitrariedad; de ahí que no es jurídico en esos aspectos reclamar el principio de la confianza legítima, menos ante derechos que no se adjudicaron conforme al ordenamiento jurídico, que contrarían el interés general, los principios de equidad y transparencia, los postulados normativos de contratación pública y a los principios rectores de la función administrativa, tal como ha sido demostrado en este proceso y con las sanciones penales, fiscales y disciplinarias impuestas con ocasión de este programa, y como consecuencia de ello se hacía necesario como lo decidió el Juzgado, adoptar medidas que en lo posible reviertan los daños causados y vuelvan las cosas a su estado anterior.
Adicionalmente, las circunstancias establecidas y en caso que resultara aplicable, no se han presentado de manera intempestiva como protegería el principio de confianza legítima; este es un asunto de vieja data que se conoció desde 2009 y desde entonces han salido a luz pública cada vez con mayor reproche ético y legal, más inconsistencias en la ejecución del programa y la entrega de los recursos, se han conocido decisiones judiciales y administrativas condenando los hechos aquí cuestionados y a la fecha ya han transcurrido 15 años en los que este asunto ya reviste notoriedad amplia.
No obstante, la orden de reintegro de dineros tuvo en cuenta un plazo razonable para que los particulares cumplan con el reintegro de los recursos. En razón de lo anterior, la confianza legítima de la que estuvo investida la expectativa de los particulares beneficiarios se encuentra desvirtuada debido al desenlace ilícito del programa AIS, por lo que la orden del Juez de primera instancia tendiente a restituir las cosas a su estado anterior queda incólume en esta instancia, es decir, se deberán reintegrar los dineros que hayan sido Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 13 recibidos por concepto de incentivo del programa Agro Ingreso Seguro, como ya han procedido varios particulares, y como también se acredita con las actas de conciliación aportadas como prueba, donde incluso varios de ellos lo hicieron a pesar que lo alegaron, también amparados en su momento por la buena fe; y es aplicación de los principios de igualdad, equidad, cuya orden busca cubrir a todos los implicados de la misma forma, su reintegro”.
Finalmente, en relación con la vulneración de los derechos colectivos probada respecto de las del Ministerio encartado, sus representantes y contratistas, así como los particulares que recibieron de forma fraudulenta los incentivos, el órgano colegiado señaló que: Todo lo anterior acredita que con la estructuración y la ejecución del programa AIS se incurrió en una indebida destinación de recursos públicos, en un desconocimiento de normas jurídicas que rigen la contratación pública, en una omisión del deber de vigilancia y supervisión en la función administrativa, en la transgresión a la fe pública, entre otras actuaciones que vulneraron los derechos e intereses colectivos de la moralidad administrativa y el patrimonio público por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, representado por los ex servidores que se desempeñaban para la fecha de los hechos, así como por los ex contratistas del IICA y los particulares a quienes se les demostró que incurrieron en maniobras fraudulentas para acceder a los recursos de manera ventajosa, lo que los hizo acreedores de sanciones penales, disciplinarias y fiscales.
Y se ratifica que hubo una flagrante violación de los principios y normas jurídicas (Artículos 29, 209, C.Po; 2, 3, CCA entonces vigente) que conforman el derecho trifronte (Fundamental, social y colectivo) de una buena, sana y honesta administración. De ahí que corresponda a través de la presente acción popular, amparar dichos derechos colectivos y adoptar medidas que propendan a la restitución de las cosas a su estado anterior y a recuperar los recursos públicos indebidamente empleados, razones por las que se confirma la sentencia de primera instancia; y en forma consecuencial, se establece que no prosperan los recursos de apelación que se radicaron en su contra”. 5.3.
En conclusión, para la autoridad accionada i) el juez de la acción popular cuenta con plena competencia para tomar decisiones orientadas a la protección de los derechos colectivos, así no hayan sido solicitadas expresamente en las pretensiones; ii) señaló que los vínculos de consanguinidad de los miembros de las jutas directivas de las empresas involucradas demostraron las actuaciones irregulares que, con apoyo en el diseño del programa Agro Ingreso Seguro, permitieron que grandes productores se vieran beneficiados en detrimento de los pequeños y medianos empresarios; iii) las alegaciones relativas a la buena fe y a la confianza legítima no tenían asidero, pues los derechos sobre los cuales se reclamaron tales principios no fueron asignados conforme al marco jurídico. 5.4.
En virtud de lo anterior, la Sala advierte que el debate planteado en este caso fue adecuadamente examinado por el juez competente. Asimismo, no se aprecia que la decisión haya sido dictada de forma arbitraria, sin respaldo o análisis de los hechos y fundamentos normativos, ni que se hayan trasgredido los derechos fundamentales de la parte actora durante el desarrollo del proceso primigenio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 14 Al punto, es pertinente recordar que, en relación con la carga argumentativa y explicativa que se encuentra en cabeza de quien acude a solicitar la protección a través del amparo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado de manera clara que no basta la simple mención de la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sino que, para entender como acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, se requiere demostrar: i) su existencia; ii) su carácter desproporcionado; y iii) su carácter arbitrario.
Así, quien acude a la tutela debe aportar elementos suficientes que permitan al juez constitucional advertir tal vulneración17. 5.5. Por consiguiente, para la Sala es claro que la parte accionante pretende imponer su interpretación sobre las consideraciones expuestas por la autoridad enjuiciada, así como reiterar su discrepancia frente a la decisión adoptada y continuar con el debate surtido en el trámite del proceso primigenio sin que haya demostrado la violación del derecho fundamental para el que pidió su protección. Bajo estas condiciones, la Subsección estima que la acción de tutela formulada está encaminada a continuar con el debate ya culminado toda vez que reitera argumentos de índole legal y probatorio desarrollados, sin esbozar las razones concretas por las cuales el derecho fundamental invocado fue vulnerado con la providencia atacada, lo que escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la decisión censurada se sustenta en el principio de autonomía judicial. 5.6.
Es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida con un carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la parte tutelante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a lo ya surtido.
En ese orden, el juicio que efectúa el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada18, lo que se opone a que use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que fueron resueltos en el curso del proceso ordinario19. 5.5.
Como consecuencia de lo anterior, se confirmará el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 17 Sentencia SU215 de 2022. 18 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2019. 19 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2008.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00220-01 Accionante: Agropecuaria El Mango SAS 15 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de abril de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de Agropecuaria El Mango S.A.S. en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C por no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SFGS