1 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C, veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Accionado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia - Corantioquia De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20211, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso2 (en 1 “Artículo 38.
Modifíquese el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.
En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” 2 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2.
El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante. Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” 2 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia. I. DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS La demandada dio contestación al libelo introductorio y presentó las siguientes excepciones que denominó como previas3: 1.1.
“INEPTA DEMANDA, FALTA DE REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL, RESPECTO DE LA PRIMERA PRETENSIÓN”. Procedió a transcribir las pretensiones que fueron presentadas en el escrito de subsanación y en la conciliación prejudicial, indicando que no se agotó el requisito de procedibilidad respecto de la solicitud de nulidad de la Resolución 160AS RES2008-4881 del 28 de agosto de 2020, expedida por Corantioquia. 1.2.
“CADUCIDAD, RESPECTO DE LA SOLICITUD DE NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN CORANTIOQUIA N°160AS-RES2008-4881”, Mencionó que la demandante presentó la solicitud de conciliación prejudicial pretendiendo que se declarara la nulidad total de la Resolución nro. 160AS-RES2104-2057 del 15 de abril de 2021 “Por medio de la cual se confirma la Resolución Nro. 160AS-RES2008-4881 del 28 de agosto de 2020 por medio de la cual se niega una concesión de aguas”, así que el termino de caducidad fue suspendido para dicho acto, más no para la Resolución nro. 160AS RES2008 4881 del 28 de agosto de 2020, pues la conciliación no hacía referencia a esta.
II. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES 3 Visible a índice 20 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1. La Secretaría de la Sección corrió traslado de las excepciones propuestas el 9 de mayo de 2023.
El término transcurrió del 10 al 12 del mismo mes y año4. 1.2. Mediante memorial del 12 de mayo de 20235, la demandante se pronunció argumentando lo siguiente: 1.2.1. Respecto de la excepción de “Falta de requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial”, indicó que, sí fue agotado ya que la solicitud de conciliación se presentó frente a la totalidad de las pretensiones formuladas en la demanda, por tratarse de un mismo trámite.
Mencionó que, a la demandada nunca se le sorprendió con una pretensión de la que no tuviera conocimiento y que la excepción se constituyó desde una perspectiva formal que no tiene incidencia sustancial, por lo que la incorporación de la Resolución nro. 160AS RES2008 4881 del 28 de agosto de 2020, no cambia en nada lo que se pretende con el medio de control propuesto.
Señaló que, la conciliación prejudicial tiene como finalidad permitir la posibilidad de llegar a un acuerdo entre el ciudadano y la entidad estatal, pero en el presente caso no se observó el ánimo conciliatorio de Corantioquia. Así mismo, se pronunció frente a la excepción de caducidad, advirtiendo que la Resolución nro. 160AS RES2008 4881 del 28 de agosto de 2020 no es independiente de la Resolución nro. 160AS-RES2104-2057 del 15 de abril de 2021, ya que ambas surgieron de una petición de concesión de aguas.
Además, adujo 4 Visible a índice 23 ibídem. 5 Visible a índice 26 ibídem. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el término empieza a correr desde el momento en que se notificó el citado acto, tal como lo indica el literal d) del artículo 164 del CPACA.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Generalidades sobre las excepciones en los procesos contenciosos administrativos Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo.
La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables.
Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente. De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones 5 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada.
Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permita su trámite.
Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.
Bajo tal perspectiva, es claro que los medios exceptivos señalados en el artículo 100 del CGP no son taxativos y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas se ajustan o no dentro del análisis antes descrito. En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda.
Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 definió la regla de transición normativa y aplicación de esta norma procesal; por lo tanto, comoquiera que en el caso en estudio, para el momento en que se presentó la demanda (31 de marzo de 2022) ya se encontraba vigente el artículo 38 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, que modificó la resolución de las excepciones, esta es la norma aplicable en el presente trámite.
En este contexto, para resolver las excepciones propuestas, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 38 de la ley en comento, el cual, a su vez, remite a lo señalado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. 2.2. Excepción de falta de requisito de procedibilidad Le compete a este Despacho resolver si se configura como una excepción previa, mixta o de fondo la propuesta como “Inepta demanda, falta de requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, respecto de la primera pretensión”.
En ese contexto, se advierte que, si bien el mencionado reparo no se encuentra dentro de las excepciones enlistadas en el artículo 100 del CGP, lo cierto es que logra configurarse en la definición traída en el acápite correspondiente de esta providencia respecto del alcance de una excepción previa, como quiera que con ella se busca definir las presuntas irregularidades contenidas en el libelo introductorio, esto es, las anomalías que aparezcan de manera previa a que se trabe la litis; aspectos estos que darían lugar a sentencias inhibitorias, decisiones estas que son precisamente las que el Legislador quiso proscribir en los trámites que se adelantan ante el Juez Administrativo, pues su eventual prosperidad traería como consecuencia el rechazo de la demanda frente a la pretensión que no fue invocada en la conciliación extrajudicial, así como la interposición de la misma en forma 7 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oportuna, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de los actos acusados. 2.2.1.
Así las cosas, el Despacho procederá a examinar si hay lugar a declarar la excepción de “falta de requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, respecto de la primera pretensión”, si según el demandado, no se agotó el requisito de la conciliación prejudicial respecto de la Resolución nro. 160AS-RES2008-4881 del 28 de agosto del 2020, expedida por Corantioquia. 2.2.2.
Con el fin de resolver el conflicto que nos ocupa, el Despacho trae a colación el artículo 161 del CPACA, que fue modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021, el cual establece que previo a la presentación de la demanda el actor debe cumplir con los requisitos que se encuentran allí enumerados, entre estos la conciliación prejudicial; veamos: “Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables; el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensiona les, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación.” (Subrayas del Despacho) 8 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.3.
Ahora, sobre el contenido de la solicitud de conciliación prejudicial y su identidad con la demanda presentada, esta Sección de manera reiterada ha indicado que la primera de ellas no puede convertirse en un requisito rígido e inmodificable, sino por el contrario se ha entendido que es un documento flexible, sujeto a modificaciones o ampliaciones, siempre y cuando se respete el objeto del asunto, es decir, lo que debe analizar el Juez para determinar si se cumplió con el requisito de procedibilidad, es que la controversia sea la misma en los dos (2) escritos más no que exista total identidad entre ellos6.
De acuerdo con lo anterior, se procede a verificar si existe coincidencia respecto del objeto del litigio, entre la demanda, el escrito de subsanación y la constancia expedida por la Procuraduría 30 Judicial II para Asuntos Administrativos de Medellín; veamos: i) En la demanda, se formularon las siguientes pretensiones: “VI. PRETENSIONES Con fundamento en los hechos narrados en precedencia, solicito al Despacho realizar las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA.
Que se declare la NULIDAD TOTAL de la Resolución 160AS- RES2104-2057 del 15 de abril de 2021 por medio de la cual se confirma la Resolución Nro.160AS-RES2008-4881 del 28 de agosto de 2020 por medio de la cual se niega una concesión de aguas. 6 Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 16 de abril de 2020. M.P. Oswaldo Giraldo López.
Radicado Num. 15001 23 33 000 2018 00129 01. Sobre el asunto, ver también Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia del 3 de diciembre de 2015. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado Núm. 13001-23-33-000-2012-00043-01. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA.
Que como consecuencia de dicha nulidad se restablezca el derecho a través del reconocimiento de la concesión de aguas superficiales solicitada. TERCERA. Que se condene a CORANTIOQUIA, a pagar las costas procesales y agencias en derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la ley 1437 de 2011.”7 ii) Posteriormente, la demandante atendió lo ordenado en el auto inadmisorio del 18 de enero de 2023, en donde se requirió: i) observar lo previsto en el artículo 163 del CPACA, pues solo pretende la nulidad del acto que dirimió el recurso, más no la del definitivo y ii) cumplir con el numeral 1 del artículo 166, ya que no se aportaron las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de las Resoluciones acusadas.
La actora, subsanó mediante memorial del 27 de enero de 2023, modificando el capítulo de “Pretensiones” de la siguiente manera: “PRETENSIONES Con fundamento en los hechos narrados en precedencia, solicito al Despacho realizar las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA: Que se declare la NULIDAD de la Resolución Corantioquia 160AS- RES2008-4881 de fecha 28 de agosto del 2020 Por la cual se niega una concesión de aguas superficiales.
SEGUNDA: Que se declare la NULIDAD de la Resolución 160AS-RES2104- 2057 del 15 de abril de 2021 por medio de la cual se confirma la Resolución Nro.160AS-RES2008-4881 del 28 de agosto de 2020 por medio de la cual se niega una concesión de aguas. TERCERA: Que como consecuencia de dicha nulidad se restablezca el derecho a través del reconocimiento de la concesión de aguas superficiales solicitada.
CUARTA: Que se condene a CORANTIOQUIA, a pagar las costas procesales y agencias en derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la ley 1437 de 2011”8 7 Visible a índice 2 ibídem. 8 Visible a índice 10 ibídem. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Según constancia expedida el 13 de septiembre de 2021, por el Procurador 30 Judicial II para Asuntos Administrativos de Medellín, la parte actora elevó solicitud de conciliación extrajudicial y allí señaló como pretensiones las siguientes: “PRIMERA.
Que se declare la NULIDAD TOTAL de la Resolución 160AS- RES2104- 2057 del 15 de abril de 2021 por medio de la cual se confirma la Resolución Nro.160AS-RES2008-4881 del 28 de agosto de 2020 por medio de la cual se niega una concesión de aguas. SEGUNDA. Que como consecuencia de dicha nulidad se restablezca el derecho a través del reconocimiento de la concesión de aguas superficiales solicitada.
TERCERA. Que se condene a CORANTIOQUIA, a pagar las costas procesales y agencias en derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la ley 1437 de 2011.”9 2.1. De lo anterior se extrae que si bien existen diferencias entre las pretensiones plasmadas en el escrito de subsanación de la demanda y la conciliación prejudicial presentada, lo cierto es que el objeto en ambos documentos es el mismo, toda vez que lo que se persigue es la nulidad de los actos por medio de los cuales Corantioquia resolvió negar la concesión de aguas superficiales a favor de la señora Janneth Liliana Jaramillo Ortega (Resolución nro. 160AS-RES2008-4881 de 2020) y el que confirmó dicha decisión (Resolución nro. 160AS-RES2104-2057 de 2021), así como el restablecimiento del derecho que para la accionante está representado en el otorgamiento de dicho permiso.
En suma, dada la coincidencia material de las pretensiones en los escritos presentados ante el Juez y ante el Ministerio Público para efectos de agotar el requisito de procedibilidad, el Despacho no encuentra sustento para declarar como probada la excepción propuesta por Corantioquia. 9 Visible a índice 2 ibídem. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00293 00 Accionante: Janneth Liliana Jaramillo Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.4.
Bajo esta misma línea, debe indicarse sobre la excepción de “CADUCIDAD, RESPECTO DE LA SOLICITUD DE NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN CORANTIOQUIA N°160AS-RES2008-4881” formulada por Corantioquia que, como se señaló anteriormente, sí se cumplió con el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y dado que fue presentado en debida forma, se entiende que el término de caducidad se encontraba suspendido respecto de las Resoluciones nro. 160AS- RES2008-4881 del 28 de agosto del 2020 y 160AS-RES2104-2057 del 15 de abril de 2021, expedidas por dicha entidad y por ende la demanda se interpuso dentro del término de presentación oportuna previsto para ese efecto.
Por tales razones, no está llamada a prosperar. En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “Inepta demanda, falta de requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, respecto de la primera pretensión” y de “CADUCIDAD, RESPECTO DE LA SOLICITUD DE NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN CORANTIOQUIA N°160AS-RES2008-4881”, invocadas por Corantioquia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.