Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Demandante: BELISA PALACIOS VIDAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento y pago de la pensión gracia. Defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial. Requisito general de la relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Belisa Palacios Vidal, quien actúa mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la que pide el amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso, supuestamente vulnerado con la sentencia de 28 de febrero de 2023, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 76109-33-33-001-2021-00055-01.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura de los expedientes de tutela y ordinario, se observan como hechos relevantes los siguientes: La señora Belisa Palacios Vidal nació el 17 de enero de 1956 y se vinculó como docente oficial el 21 de enero de 1979 al 30 de diciembre de 1979 en el municipio de Bahía Solano, Chocó, del 12 de febrero de 1988 al 15 de junio de 1993 en el departamento del Valle del Cauca y de 23 de febrero de 1994 al 23 de julio de 2020 con la última entidad territorial.
El 25 de junio de 2020 solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), el reconocimiento y pago de la pensión gracia por cumplir con los requisitos legales establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. La UGPP mediante Resolución No. 26389 de 18 de noviembre de 2020, negó la petición de la accionante con sustento en que los tiempos laborados desde el 12 de enero de 1988 eran de una vinculación nacional y que los tiempos laborados Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en el municipio de Bahía Solano no se podían tener en cuenta porque fue prestado mediante contrato de prestación de servicios, decisión que fue confirmada por medio de la Resolución No. 2327 de 2 de febrero de 2021.
La señora Belisa Palacios Vidal, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la UGPP, con el fin de que se anularan las Resoluciones Nos. 26389 de 18 de noviembre de 2020 y 2327 de 2 de febrero de 2021 y, en consecuencia, que se reconociera y pagara la pensión gracia con sustento, entre otras cosas, en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Ley 91 de 1989.
El Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura en fallo de 31 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda al considerar que los tiempos que laboró en el departamento del Valle del Cauca fueron en establecimientos educativos del orden nacional, lo cual fue certificado por la entidad territorial. Esa decisión fue objeto de recurso de apelación, en el que insistió en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Finalmente, el Tribunal Administrativo del Chocó en sentencia de 28 de febrero de 2023, confirmó íntegramente el fallo de primera instancia. Adicionalmente, señaló que de acuerdo con la sentencia de unificación pueden ser viables para la pensión gracia los tiempos servidos a partir de la designación con visto bueno del delegado del Fondo Educativo Regional -FER- o del Ministerio de Educación Nacional, sin embargo, esto no implica que cuando ello ocurra el reconocimiento prestacional sea automático, pues se debe valorar de manera integral todo el acervo probatorio. 2.
Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se ampare el derecho fundamental al debido proceso, supuestamente vulnerado con la sentencia de 28 de febrero de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión de primera instancia que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia por no cumplir con la vinculación territorial o nacionalizada.
Afirmó que en el presente asunto se incurrió en “DEFECTO FÁCTICO POR INDEBIDA VALORACIÓN PROBATORIA” y en desconocimiento del precedente judicial, pues “el Tribunal omitió aplicar la Jurisprudencia vertical obligatoria del órgano de cierre Consejo de Estado. Sentencia de UNIFICACIÓN POR IMPORTANCIA JURIDICA de fecha, veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) complementada mediante sentencia de UNIFICACIÓN de fecha 11 de agosto de 2022”.
Señaló que del Decreto No. 0180 de 27 de enero de 1994, por medio del cual el gobernador del Valle del Cauca nombró a la señora Belisa Palacios Vidal en el cargo “Seccional del Centro Docente # 67 San Luis Gonzaga Corregimiento El Pital – Río Cajambre del Municipio de Buenaventura Distrito Educativo # 3”, y del Acta de Posesión No. 1.437-3 de 23 de febrero de1994, se puede concluir que el vínculo de la actora era del orden territorial.
Indicó que la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de tutela de 16 de julio de 2020 1, amparo los derechos fundamentales de un docente a quien se le 1 Radicado No. 11001-03-15-000-2020-00802-01, C.P.: Rocío Araujo Oñate. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 había negado el reconocimiento de la pensión gracia, con sustento en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda de esta Corporación. Sostuvo que “para nadie es un secreto y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo lo sabe, que existe una directriz para las Secretarías de Educación que expiden certificados de tiempos de servicio y salarios devengados, de que estos al ser expedidos debe ser calificados como Nacionales cuando el docente se encuentra con una vinculación nueva es decir a partir del 1 de enero de 1990, esto por la interpretación que le han dado a la ley 91 de 1989, luego los Jueces Administrativos no pueden convertirse en meros notarios o espectadores frente a este hecho, pues se perdería la esencia del proceso Ordinario de Nulidad y Restablecimiento del derecho Laboral y la facultad de los Jueces de aplicar justicia, en este caso de cara a las sentencias de unificación expedidas sobre la materia”.
Finalmente, señaló que la sentencia de tutela de 25 de octubre de 2019 2 proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, es una decisión relacionada con el caso de la demandante. 3. Pretensiones La parte accionante formuló las siguientes: “4.1. Se TUTELA el derecho constitucional fundamental al DEBIDO PROCESO. 4.2.
Se deje sin efectos la sentencia de fecha 28 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle [del Cauca] y como consecuencia se ordene a dicho Tribunal se profiera un nuevo fallo de segunda instancia aplicando la Constitución, la Ley y la Jurisprudencia del Consejo de Estado. 4.3. Vincular al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUENAVENTURA y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP – para que ejerzan el derecho de defensa”. 4.
Pruebas relevantes En correo electrónico de 27 de abril de 2023, la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca remitió el enlace de acceso al expediente digital que contiene las actuaciones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la señora Belisa Palacios Vidal contra la UGPP (radicado No. 76109-33-33-001-2021-00055-01). 5.
Trámite procesal Por auto de 24 de abril de 2023, la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, así como al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, a la UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 37109 a 37117 de 27 de abril de 2023 3, con el fin de notificar a las partes. 2 Radicado No. 11001-03-15-000-2019-02867-01, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. 3 La parte accionante, las autoridades judiciales demandadas y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: cabreraconsultores@hotmail.com, s01tadvalle@cendoj.ramajudicial.gov.co; s02tadvalle@cendoj.ramajudicial.gov.co; rpmemorialestadmvcauca@cendoj.ramajudicial.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, j01admbtura@cendoj.ramajudicial.gov.co; jadmin01bun@notificacionesrj.gov.co y defensajudicial@ugpp.gov.co.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca En escrito de 2 de mayo de 2023, el magistrado ponente pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la decisión se ajustó a las normas que regulan el caso, así como a la jurisprudencia aplicable.
Afirmó que no puede admitirse que una vez terminado el proceso ordinario, las partes pretendan cuestionar a través de una acción de tutela asuntos que ya fueron resueltas en la jurisdicción especializada, pues sin duda ello rompe y resquebraja la seguridad jurídica como principio de la administración de justicia. Sostuvo que los cargos de la acción de tutela se asemejan a lo planteado en el recurso de apelación propuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura.
Indicó que no es cierto que se haya omitido la valoración probatoria sobre los documentos señalados por la accionante, toda vez que estos fueron analizados en el marco probatorio de la providencia impugnada. Señaló que en el fallo objetado se adujo que el precedente judicial del Consejo de Estado sobre el reconocimiento de la pensión gracia es pacífico alrededor de la importancia del tiempo de servicio, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado, e iniciar antes del 31 de diciembre de 1980 sin importar si es continuo o discontinuo, ni tampoco su modo de vinculación. Resaltó que de las pruebas documentales concluyó que la accionante prestó sus servicios de docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 para una institución educativa oficial del municipio de Bahía Solano (Chocó) lo que, en principio, permitía colegir que cumplía con este requisito exigido para acceder al derecho pensional reclamado.
Sin embargo, al tenor de las reglas de unificación y contrario a lo manifestado por la accionante, es claro que el nombramiento efectuado a la demandante es de carácter nacional y no territorial, pues este se hizo para un distrito educativo adscrito al orden nacional, lo cual se constató con la certificación expedida por la Alcaldía Distrital de Buenaventura donde se evidenció que su vinculación fue nacional, documento que tiene plena validez probatoria.
Agregó que la accionante en su alzada solo se limitó a cuestionar, sin sustento alguno, que la plaza de docente para la cual fue nombrada en el Decreto Departamental No. 0180 de 27 de enero de 1994 era territorial, simplemente aduciendo que la institución es del orden municipal, sin que en el plenario existiera prueba específica de su aseveración. Finalmente, manifestó que si bien la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 del Consejo de Estado, los tiempos servidos pueden ser viables para la pensión gracia a partir de la designación con visto bueno del delegado del Fondo Educativo Regional -FER- o del Ministerio de Educación Nacional, no implica que cuando ello ocurra el reconocimiento prestacional sea automático, que es lo que planteó la accionante en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario, cuestión diferente es que la interpretación y la valoración probatoria que se efectuó fue contraria a los intereses procesales de la parte actora, lo cual no es ingrediente para suponer una violación al derecho fundamental alegado, pues en la sentencia se esgrimieron razones de peso para llegar a las conclusiones expuestas en dicho proveído.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 6.2. Respuesta del Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura En escrito de 28 de abril de 2023, la titular del despacho pidió que se negaran las pretensiones de la solicitud, bajo el argumento de que no se probaron los defectos alegados en el escrito de tutela.
Afirmó que las pruebas no acreditaron que la vinculación de la docente haya sido territorial, pues el certificado de 23 de julio de 2020 donde se indica el periodo laborado entre el 12 de enero de 1988 al 16 de junio de 1993, señala que su vinculación fue nacional y lo mismo se tuvo del certificado de factores salariales del periodo comprendido entre el 1 enero de 2005 al 31 de diciembre de 2010 y las certificaciones de tiempo de servicio expedidas por la alcaldía de Buenaventura.
Agregó que del acto administrativo de nombramiento en propiedad referido por la accionante -Decreto No. 0180 de 27 de enero de 1994-, no se extrae la calidad de docente territorial ni que la plaza a ocupar hubiera sido de aquellas que el legislador previó como territoriales. Por último, manifestó que la acción de tutela lo que pretende es reabrir el debate jurídico y probatorio, a efectos de que se reconozca una pensión gracia a una docente que no acreditó que su vinculación era territorial, carga probatoria que le asistía dentro del proceso ordinario, lo que resulta improcedente a través de este mecanismo de protección constitucional. 6.3.
Respuesta de la UGPP En oficio de 2 de mayo de 2023, el subdirector de defensa judicial pensional solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se demostraron los defectos fáctico ni sustantivo y, además que, se utiliza como una tercera instancia. Indicó que en el expediente ordinario obra el certificado de información laboral de la accionante, en el que consta que los tiempos que laboró como docente oficial, se acreditaron al servicio de una entidad del orden nacional.
Señaló que la accionante no demostró que los tiempos en que sirvió como docente fuesen del orden territorial o nacionalizado, por lo que sus tiempos como docente del orden nacional no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. Sostuvo que las pretensiones del demandante son de naturaleza económica, a lo que agregó que la acción de tutela no cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, en razón a que no se evidencia que frente a la decisión de segunda instancia se interpusiera el recurso extraordinario de revisión. Resaltó que no existe un defecto sustantivo, toda vez que no se desconocieron las normas aplicables al caso para efectos de negar el reconocimiento pensional, ni las aplicó indebidamente o les dio una interpretación errada.
Agregó que las decisiones controvertidas se fundaron en los preceptos legales relacionados con el tema y en la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Finalmente, afirmó que no se configura el defecto fáctico alegado, pues el accionado tuvo en cuenta las pruebas aportadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y que no lograron llevar al juez de la causa a Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 establecer la existencia del derecho pensional en cabeza de la parte demandante, lo que condujo a que se negaran las pretensiones de la demanda.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con la sentencia de 28 de febrero de 2023, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, vulneró el derecho fundamental al debido proceso por incurrir en defecto i) fáctico, por indebida valoración del Decreto No. 0180 de 27 de enero de 1994 y el Acta de Posesión No. 1.437-3 de 23 de febrero de1994, que demostraban que la vinculación como docente era del orden territorial y ii) por desconocimiento del precedente judicial, por la omisión en la aplicación de la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como los fallos de tutela de 16 de julio de 2020 de la Sección Quinta del Consejo de Estado y de 25 de octubre de 2019 de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado.
De manera previa, la Sala deberá establecer si la acción de tutela cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional, en razón a que fue alegado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, en sus respectivos informes. 3. El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones4.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20055, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las 4 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional6.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala7, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. La accionante manifiesta que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia de 28 de febrero de 2023, mediante la cual se confirmó la decisión de 6 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. 7 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 primera instancia que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia vulneró el derecho fundamental al debido proceso, por incurrir en defecto i) fáctico, por indebida valoración del Decreto No. 0180 de 27 de enero de 1994 y el Acta de Posesión No. 1.437-3 de 23 de febrero de 1994, que demostraban que la vinculación como docente era del orden territorial y ii) por desconocimiento del precedente judicial, por la omisión en la aplicación de la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como los fallos de tutela de 16 de julio de 2020 de la Sección Quinta del Consejo de Estado y de 25 de octubre de 2019 de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado. 4.2.
La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la acción de tutela porque no cumple el requisito de la relevancia constitucional, en tanto se acude a ella con la intención de dar continuidad al debate legal que fue resuelto en dos instancias. Como respaldo de esa determinación, a continuación, se realizará un breve recuento de las actuaciones que se desarrollaron en el curso del proceso ordinario, con el fin de brindar mayores elementos de juicio.
La señora Belisa Palacios Vidal presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con la pretensión de que se anularan las Resoluciones Nos. 26389 de 18 de noviembre de 2020 y 2327 de 2 de febrero de 2021, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Lo anterior, con sustento en la Ley 91 de 1989 y la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, relativa a la pensión gracia. El Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura en fallo de 31 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que del Decreto No. 0180 de 27 de enero de 1994 se evidenció que el nombramiento en propiedad de la demandante se realizó en una institución educativa del orden nacional, lo cual fue certificado por el departamento del Valle del Cauca, lo que perduró hasta la fecha de su retiro.
Por consiguiente, consideró que la demandante no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pues no estuvo vinculada a un establecimiento educativo del orden territorial, tal como lo dispuso la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con sustento en la indebida valoración del Decreto No. 0180 de 27 de enero de 1994, la sentencia de unificación y la circunstancia de que se concluyera que la vinculación era del orden nacional, lo cual fue certificado por un funcionario administrativo.
Adicionalmente, mencionó los fallos de tutela de 16 de julio de 2020 de la Sección Quinta del Consejo de Estado y de 25 de octubre de 2019 de la Sección Tercera, Subsección “A” de esta corporación judicial. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por sentencia de 28 de febrero de 2023, confirmó la decisión de primera instancia. En primer lugar, se refirió al marco normativo de la pensión gracia, en concreto a la Ley 91 de 1989, mediante la cual se “creó el Fondo de prestaciones Sociales del Magisterio estableció una excepción a la incompatibilidad entre la pensión gracia y la pensión ordinaria de jubilación, cuando ambas estuvieran a cargo total o parcial de la Nación, permitiendo que los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que quedaron comprendidos en el proceso la nacionalización, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia siempre que reunieran la totalidad de los requisitos”.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Luego se refirió a los hechos probados, para lo cual relacionó las diferentes pruebas relevantes que conformaban el expediente ordinario, entre las que se observa el Decreto No. 0180 de 27 de enero de 1994 y el Acta de Posesión No. 1437-3 de 23 de febrero de 1994.
Posteriormente, señaló la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, así: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.
Al resolver el caso concreto, a partir de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, consideró: “10.7. Para la sala, contrario a lo manifestado por la parte demandante en su apelación, es claro que el nombramiento efectuado a la señora BELISA PALACIOS VIDAL en este último acto administrativo es de carácter nacional y no territorial, pues su nombramiento fue para un distrito educativo adscrito al orden nacional, lo cual se constata con la certificación expedida por la Alcaldía Distrital de Buenaventura a la cual ya se hizo mención, donde se evidencia que su vinculación fue nacional.
Dicha certificación tiene plena validez probatoria, pues fue expedida por la Alcaldía Distrital de Buenaventura, entidad que en virtud de la descentralización de la educación tiene en sus archivos todos los soportes correspondientes a los docentes de su jurisdicción entre ellos los de la demandante, lo cual no puede ser ignorado por la Sala.
Además, la apelación solo se limita a cuestionar sin sustento que la plaza de docente para la cual fue nombrada la demandante en el Decreto Departamental No. 0180 del 27 de enero de 1994 era territorial, simplemente aduciendo que la institución es del orden municipal, sin que en el plenario exista prueba de su aseveración. La Sala recuerda que al tenor del artículo 167 del Código General del proceso, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellos persiguen, por manera que era deber de la parte demandante acreditar probatoriamente que el nombramiento que se discute era territorial y no nacional, aspecto que no se evidencia en el expediente.
No se desconoce que según la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-201 del Consejo de Estado, puede ser viables para la pensión gracia los tiempos servidos a partir de la designación con visto bueno del delegado del FER o del Ministerio de Educación Nacional, lo que no implica que cuando ello ocurra el reconocimiento prestacional sea automático, que es lo que plantea la parte demandante en la apelación, pues el juez debe valorar de manera integral todo el acervo probatorio conforme al principio de la sana crítica.
Entonces, aunque el Decreto Departamental No. 0180 del 27 de enero de 1994 fue expedido con participación del FER y del Gobernador, de dicho acto administrativo se infiere que la disposición de plazas es nacional, al punto que, paralelo a la designación de la demandante, hace también nombramientos en el Instituto Técnico Industrial Gerardo Valencia de Buenaventura, institución que es de carácter nacional.
Así mismo, la Institución Educativa San Rafael de Buenaventura, hace parte de los establecimientos del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – entidad pública del orden nacional- adscrita al Ministerio de Educación Nacional. Por último, manifiesta la apelación que existen inconsistencias respecto a la calidad de vinculación de la señora BELISA PALCIOS VIDAL en el certificado allegado por la entidad territorial, cuya fecha es del 29 de marzo de 2022; sin embargo, la Sala aclara que lo descrito en este documento son los datos de la entidad territorial, pues hace alusión a que la institución educativa tiene su localidad en un municipio, luego, en el ítem ´iii.
Situación laboral” sí se constata y reafirma que la vinculación laboral de la demandante es nacional”. De lo anterior, se observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión de primera instancia que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, al considerar que del marco normativo, la jurisprudencia y las pruebas allegadas regular y oportunamente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, constató que la demandante no cumplía con el Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 requisito de gozar de una vinculación territorial o nacionalizada, en tanto la institución a la que fue vinculada era del orden nacional. 4.3.
Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que los reproches formulados por la parte actora en el escrito de tutela, independientemente que se quieran encuadrar en la supuesta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, con fundamento en la supuesta configuración de los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial, lo que en realidad pretenden es continuar con la discusión sobre el cumplimiento del requisito de que la vinculación docente sea territorial, discusión probatoria y litigiosa que fue resuelta ampliamente en el proceso judicial en el que se dictó la providencia objeto de reproche constitucional.
En efecto, se observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, analizaron con suficiencia el Decreto No. 0180 de 27 de enero de 1994 y el Acta de Posesión No. 1437-3 de 23 de febrero de 1994, para concluir que se trata de una institución educativa adscrita al orden nacional porque así estaba probado en el proceso.
Igualmente, hicieron alusión a la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado y se aplicaron las reglas allí establecidas a partir del material probatorio. Más aún, el tribunal accionado precisó que si bien la decisión de unificación dispuso que era procedente para el reconocimiento de la pensión gracia los tiempos servidos a partir de la designación con visto bueno del delegado del Fondo Educativo Regional o del Ministerio de Educación Nacional, lo cierto es que esto no implica automáticamente que el interesado tenga derecho a la pensión gracia, por cuanto se debe analizar todo el acervo probatorio de conformidad con el principio de la sana crítica.
Por consiguiente, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca luego de analizar las pruebas, entre las que resaltó el Decreto No. 0180 de 27 de enero de 1994 y el Acta de Posesión No. 1437-3 de 23 de febrero de 1994, evidenció que la vinculación de la demandante era nacional, porque el instituto en el que prestaba sus servicios era del orden nacional, lo que fue certificado por la Alcaldía Distrital de Buenaventura.
Empero, la demandante insiste en la supuesta vulneración del derecho fundamental al debido proceso por un supuesto defecto fáctico por indebida valoración probatoria y desconocimiento del precedente judicial, al negar el reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo que realmente supone dar continuación al debate normativo y probatorio que ya fue resuelto por el juez natural.
Cuestión diferente es que la parte actora al no estar de acuerdo con la apreciación del marco normativo, el precedente judicial y las pruebas acudiera a la acción de tutela, lo que evidencia el propósito de continuar con un debate que ya fue abordado por el juez natural del asunto. Adicionalmente, se constató que los fundamentos que la demandante propuso en la solicitud de amparo se plantearon de manera similar en el recurso de apelación (también invocó las sentencias de tutela que señala en el escrito de tutela), los cuales fueron analizados en la providencia objeto de reproche constitucional.
Igualmente, se advierte que el hecho de que se alegue una supuesta vulneración de derechos fundamentales sin desarrollar algún otro argumento que justifique la relevancia constitucional, no da por superado automáticamente este presupuesto, pues es necesario que se proponga un genuino debate constitucional alejado de apreciaciones subjetivas y que esté relacionado con el contenido, alcance y goce de derechos fundamentales, lo que, como quedó expuesto, no ocurre en esta Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 oportunidad.
Se trata de una discusión que tiene más visos de estricta legalidad, que en nada involucra una discusión constitucional que pueda habilitar el estudio de fondo de la solicitud, lo que conduce a darle una dimensión de peso mayor a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada. Al respecto, es necesario recordar que la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 20198, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”9 (Negrilla y resalta de la Sala) En la sentencia SU-215 de 2022 10, la Corte Constitucional recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de su derecho fundamental al debido proceso, en este caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate litigioso relacionado con el reconocimiento y pago de la pensión gracia y la valoración probatoria que, a su juicio, debió realizar la autoridad judicial accionada.
Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Belisa Palacios Vidal, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones aquí expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 8 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 9 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 10 M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-00 Actora: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN