Demandante: Universidad Industrial de Santander Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-04992-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04992-00 Demandante: UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Declara improcedencia. Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la sala a decidir la solicitud presentada por la parte demandante, en ejercicio de la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991. I.
ANTECEDENTES 1.1. Petición de amparo constitucional La Universidad Industrial de Santander, en adelante UIS, por medio de apoderado judicial, presentó mecanismo de amparo constitucional contra el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión, y el Juzgado 6° Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, con la finalidad de que sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, y a la doble instancia. Las referidas garantías constitucionales las considero vulneradas, con ocasión de (i) el auto emitido el 19 de diciembre de 20231, el cual resolvió improbar el acuerdo conciliatorio celebrado entre la Universidad Industrial de Santander y la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba” [UTCH] y (ii) la providencia de 27 de junio de 20242 que confirmó el auto anteriormente señalado, dentro del proceso radicado 27001 33 33 006 2023 00410 00/01. 1 Auto Interlocutorio No.2549 de 19 de diciembre de 2023.
Proferido por el Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Quibdó. 2 Auto Interlocutorio No. 47 de 27 de junio de 2024. Proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de decisión. M.P Larry Yesid Cuesta Palacios. Rad. 27-001-33-33-006- 2023-00410-01 Demandante: Universidad Industrial de Santander Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-04992-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la parte actora solicitó: « [l]e solicito al H. Consejo de Estado que se ampare el derecho fundamental al debido proceso y a la doble instancia de la Universidad Industrial de Santander y consecuente con ello se declare sin efecto las providencias proferidas en el curso del trámite de homologación judicial identificado con el radicado 27001333300620230041000 y 27001333300620230041001, ordenando así la expedición de una nueva decisión donde se tengan en cuenta todas las consideraciones expuestas respetando así el debido proceso y el acceso a la administración de justicia evitando el exceso ritual manifiesto y tomando en cuenta el objeto sobre el cual se pretende conciliar».
La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.2. Hechos La Universidad Industrial de Santander y la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba” celebraron convenio de cooperación que tuvo como objeto «establecer los términos y condiciones bajo las cuales las partes aunaran esfuerzos para efectuar actividades de investigación y extensión entre la UIS a través del Grupo de Investigación en Gestión de la Innovación Tecnológica y del Conocimiento [INNOTEC] adscrito a la Escuela de Estudios Industriales y Empresariales y la UTCH (…) y cuyo valor total corresponde a la suma de $ 415.386.500, distribuidos asi: aporte UTCH $219.999.00 a favor de la UIS en efectivo desembolsable.
Aporte de la UIS $195.387.500 representados en aporte en especie no desembolsables» La UIS presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría Judicial 41 Judicial II para Asuntos Administrativos de Quibdó en la cual fue convocada la UTCH para llegar a un acuerdo con respecto a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas.
La anterior obtuvo como resultado un acuerdo entre las partes en el cual se obligó a la UTCH a pagar a la UIS la suma de $ 68.925.700, después del comunicado de auto de aprobación judicial, en 2 cuotas de $34.462.850. El Juzgado 6° Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó decidió improbar el acuerdo argumentando que se trata de una conciliación que resulta ser lesiva para el patrimonio público, a razón de que no existen soportes probatorios que evidencien la ejecución del convenio de cooperación. Lo anterior, debido a que no se aportó el convenio de cooperación celebrado entre las partes, la factura presentada a la UTCH, el acta de suspensión No. 001 (1 de junio 2021), prueba de ejecución del convenio y el acta de inicio del mismo, por consiguiente, no existía material probatorio que permitiera evidenciar que la ejecución del referido negocio jurídico se haya llevado a cabo conforme los requisitos establecidos en la ley.
Demandante: Universidad Industrial de Santander Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-04992-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Inconforme con la decisión del Juzgado, la UIS presentó recurso de apelación argumentando como motivo principal la configuración de un defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas allegadas.
El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión confirmó el auto interlocutorio que improbó el acuerdo conciliatorio al considerar que los derechos reconocidos no estaban debidamente respaldados por el material probatorio arrimado a la actuación, por lo que el acuerdo conciliatorio no se ajustaba a derecho y resultaba lesivo al patrimonio público. 1.3.
Sustento de la vulneración La parte tutelante sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico y sustantivo, al considerar que estas no tuvieron en cuenta el material probatorio allegado al expediente y que por lo tanto el juez de primera instancia incurrió en la vulneración al debido proceso pues no existían las garantías procesales suficientes.
Señaló que se dio una vulneración a la doble instancia por la configuración de un defecto sustantivo y factico, y que igualmente se incurrió en defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto por la errónea interpretación y valoración de las pruebas allegadas al proceso. A su vez, afirmó que, si una vez analizadas las cláusulas del convenio y su cumplimiento el juez encuentra duda razonable, este tiene el deber de emplear sus facultades en materia de pruebas de oficio para corroborar los hechos y no fallar argumentando la falta de pruebas.
Concluyó reiterando que las entidades accionadas «reparan sobre aspectos de la ejecución del convenio que no fueron objeto de acuerdo ya que este versó únicamente sobre el pago del tercer desembolso» por lo anterior no se allegó material probatorio correspondiente de las otras actividades realizadas. 1.4. Trámite de la solicitud de tutela Mediante auto de 19 de septiembre de 2024, se admitió la acción de tutela presentada por la Universidad Industrial de Santander, se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión, y al Juzgado 6º Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó en calidad de accionados.
Asimismo, se ordenó notificar a la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba” y a la Procuraduría 41 Judicial II para Asuntos Administrativos de Quibdó, para que si lo consideraban del caso, intervinieran en el presente trámite tutelar. Demandante: Universidad Industrial de Santander Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-04992-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Contestación Surtidas las notificaciones, se recibió la siguiente intervención: 1.5.1. El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión, consideró que la acción impetrada carece de relevancia constitucional por cuanto la discusión se basa en asuntos netamente económicos los cuales podrían adelantarse a través de un proceso ejecutivo.
Agregó que los yerros presentados se dieron en la decisión de primera instancia y que estos se encuentran subsanados en el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal el cual valoró de manera adecuada las pruebas aportadas. Concluyó que «la decisión adoptada no fue un mero capricho o un exceso ritual del Tribunal Administrativo del Chocó, sino que la misma devino en la deficiente materia probatoria que permitiera establecer que el objeto convenido se cumpliera a cabalidad.» Las demás entidades notificadas, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Corresponde a la Sala conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico La Sala determinará si se cumplen los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela y, de ser así, si las autoridades judiciales accionadas lesionaron los derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia y a la doble instancia, con la expedición de los autos interlocutorios de primera y segunda instancia de 19 de diciembre de 2023 y 27 de junio de 2024 proferidas por el Juzgado 6° Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión, respectivamente, a través de las cuales se improbó la conciliación prejudicial efectuada dentro del proceso con radicado 27001 33 33 006 2023 00410 00/01 instaurado por el tutelante, contra la UTCH.
Demandante: Universidad Industrial de Santander Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-04992-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20123, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.4 Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.5 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea 3 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 4 Ibídem. 5 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Universidad Industrial de Santander Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-04992-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.
Relevancia constitucional En relación con la relevancia constitucional, la sala cita como antecedente la sentencia de tutela del 29 de septiembre de 20226, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa.
La Corte Constitucional, al momento de estudiar los requisitos de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional. En el mencionado fallo de unificación la corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de 6 Referencia: Acción de Tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03365-01. Demandante: Darío José Montero Guerrero. Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral A. Demandante: Universidad Industrial de Santander Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-04992-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”.
La citada corte consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. Por lo que, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7 (Énfasis de la sala).
El alto tribunal en mención, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, puesto que: i) No tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental, ii) involucraba un debate eminentemente legal, iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y, iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
Dicho presupuesto general de la acción de tutela “…supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel…”8. De igual manera, se precisa el aludido requisito tiene tres finalidades, a saber: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional9 y, por tanto, evitar que la acción de 7 Sentencia SU 573 de 2019. 8 Sentencia SU 573 de 2019. 9 “Sentencia C-590 de 2005.” Demandante: Universidad Industrial de Santander Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-04992-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad10;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales11 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces12. Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.5.
Caso concreto La parte actora controvirtió las providencias de 19 de diciembre de 2023 y 27 de junio de 2024, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, dentro del proceso radicado 27001 33 33 006 2023 00410 00/01 en las cuales se resolvió improbar la conciliación prejudicial efectuada entre la UIS y la UTCH con relación al pago del saldo existente a favor de la accionante.
Aludió que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos al debido proceso y a la doble instancia y que incurrieron en defecto sustantivo y fáctico; además, que se incurrió en defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto por la errónea interpretación de las pruebas allegadas al proceso. Para resolver, el presente asunto, esta Sala de decisión precisa que no se encuentra cumplido el requisito de la relevancia constitucional por los siguientes motivos: El debate de la parte actora se encuentra dirigido a controvertir de forma directa la tesis adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión, que confirmó el auto que resolvió improbar la conciliación. En efecto la parte actora refirió los defectos en los que incurrieron las demandadas y reiteró que la indebida valoración de las pruebas originó la decisión que encuentra desfavorable; sin embargo, no argumentó de qué forma dicha decisión vulneró los derechos invocados que repercutan de tal forma que sean de jerarquía constitucional.
Por ende, cabe resaltar que en la controversia que se planteé en el marco de una acción de tutela debe advertirse su trascendencia constitucional, pues de lo contrario, el juez de esta vía tendría que inmiscuirse en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo. 10 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 11 “Sentencia C-590 de 2005.” 12 “Sentencia T-102 de 2006.” Demandante: Universidad Industrial de Santander Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-04992-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, esta Sección encuentra que lo que busca la parte actora es un cambio en la forma en la que el Tribunal acusado resolvió el asunto en segunda instancia, de manera desfavorable.
Por tanto, este juez constitucional no puede atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural. De esa manera, para la Sala el tutelante pretende convertir esta acción de tutela en una tercera instancia, pues no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos constitucionales, sino que es necesario que la afectación o transgresión logre: i) cumplir con la carga de argumentativa derivada de una providencia judicial en abierta contradicción de los mandatos constitucionales y, ii) que implique la intervención del juez constitucional.
De modo que, no se satisface el requisito de relevancia constitucional, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las citadas sentencias de unificación 573 de 2019, 103 y 215 de 2022 además porque se pretende traer a colación un debate ya zanjado. Por lo que, un desacuerdo en relación con las conclusiones respecto de la decisión acusada no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la órbita del competente natural.
En ese orden, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención en sede constitucional, razón por la cual se declarará improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela presentada por la Universidad Industrial de Santander, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Demandante: Universidad Industrial de Santander Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-04992-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx