Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C, cuatro (04) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-06702-01 Accionante: Municipio de Sopó Accionados: Juzgado Segundo Administrativo Oral de Zipaquirá y Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1. El requisito general de relevancia constitucional. Decisión: Confirma la decisión de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 18 de noviembre de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela. I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 01 de octubre de 2021 el municipio de Sopó, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, que consideró vulnerados con las sentencias del 01 de octubre de 2020 y del 05 de agosto de 2021, emitidas, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Zipaquirá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al interior del asunto de nulidad y restablecimiento del derecho que Gloria Gaitán Bernal promovió en contra de la entidad territorial, bajo radicado No. 25899-33-33-002-2019-00138-00. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Mediante el Decreto No. 054 del 4 de abril de 2017, proferido por el alcalde municipal de Sopó, Gloria Gaitán Bernal fue nombrada en provisionalidad en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 14, por el término de 6 meses. 1.1.2.- El referido nombramiento fue prorrogado en tres oportunidades a través de los Decretos Nos. 225 del 3 de octubre de 2017 y 073 del 3 de abril de 2018, por el término de 6 meses; y mediante el Decreto 229 del 26 de septiembre de 2018 por un periodo de 3 meses contados a partir del 4 de octubre de 2018. 1.1.3.- Finalizado el término de la última prórroga, el alcalde encargado de la entidad territorial, mediante comunicación del 3 de enero de 2019 remitió a la señora Gaitán Bernal el Oficio DA-0002-2019 de la misma fecha, mediante el que se dio por terminado su nombramiento en provisionalidad con fundamento en el vencimiento del término. 1.1.4.- A raíz su desvinculación, Gloria Gaitán Bernal presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la que solicitó se anulara el Oficio DA-0002-2019 del 3 de enero de 2019, y a título de restablecimiento, que se ordenara su reintegro, el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de devengar. 1.1.5.- En primera instancia el asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Zipaquirá, que en providencia del 01 de octubre de 2020 accedió a las pretensiones de la demanda.
Al efecto, aseguró que en el expediente no obraba prueba que demostrara una justificación razonable para que la demandada omitiera solicitar o expedir de nuevo la prórroga de nombramiento de la señora Gaitán Bernal; o que la alcaldía de Sopó realizara las gestiones administrativas necesarias para proveer en propiedad el cargo mencionado. De igual forma, no se encontró anotación, calificación o certificación dentro de la hoja de vida de la demandante que acreditara una prestación del servicio deficiente, llamados de atención o sanciones por faltas disciplinarias.
Por lo antecedente, concluyó que no era suficiente ni correcta la motivación del Oficio DA-0002-2019 del 03 de enero de 2019, ya que “no fue coherente respecto de la prestación de servicios, y no existe lista de legibles activa en el momento de los hechos para el cargo de Profesional Universitario código 219, grado 14”. Así, resolvió declarar la nulidad del oficio reprochado y condenó a reintegrar en provisionalidad a Gloria Gaitán Bernal en el cargo que ocupaba y a pagar los sueldos y prestaciones dejados de percibir desde que fue desvinculada hasta la ejecutoria de la sentencia, sin que la suma pagada fuere superior a 24 meses de salario. 1.1.6.- La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante sentencia del 05 de agosto de 2021 confirmó lo resuelto por el a quo.
Sostuvo que la motivación del acto demandado, que se fundó únicamente en la expiración del término del nombramiento en provisionalidad, no podía considerarse válida ni suficiente para soportarlo, puesto que no existió fundamento legal alguno que acreditara por qué la demandante no podía continuar en el ejercicio de la labor que venía desempeñando.
Además, destacó que en el acto censurado no se aludió a ninguna circunstancia particular y concreta que explicara, de forma clara y precisa, cuáles fueron las razones por las que se resolvió prescindir de los servicios de la señora Gaitán Bernal. Por lo expuesto, la autoridad judicial determinó que el oficio censurado se encontró incurso en falta de motivación. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela El municipio accionante estima que las providencias atacadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y en desconocimiento del precedente, debido a que las autoridades judiciales enjuiciadas: 1.2.1.- Desconocieron el precedente jurisprudencial contenido en sentencias proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en las que se estipuló que el vencimiento del periodo por el que un empleado fue designado es una causal de terminación del nombramiento siempre que la ley establezca esa posibilidad; y que las causales de retiro señaladas en la Ley 909 de 2004 no son taxativas. 1.2.2.- No tuvieron en cuenta que de conformidad con lo estipulado en el artículo 2.2.5.3.4 del Decreto 1083 de 2015 se estableció lo siguiente: “Terminación de encargo y nombramiento provisional.
Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados”. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada elevó las siguientes: “PRIMERA: Con fundamento en los hechos mencionados, a los Honorables Consejeros de Estado, TUTELAR los derechos fundamentales al Debido Proceso, Defensa, Acceso a la Administración de Justicia y Seguridad Jurídica y/o los demás derechos que encuentren vulnerados al estudiar de fondo el presente asunto.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, ordenar anular y/o dejar sin efectos la[s] Sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda Subsección “A” dentro del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado bajo el No. 258993333002-2019-00138-00 instaurada por la señora Gloria Gaitán Bernal en contra del Municipio de Sopó. TERCERA: De acuerdo con los diferentes lineamientos mayoritarios del Consejo de Estado y de los “precedentes” constitucionales esbozados, en casos como el presente y, como consecuencia de lo anterior, solicito se ordene al Tribunal accionado que en un plazo no superior a los 20 días siguientes a la notificación de la providencia que ampare los derechos fundamentales solicitados, emita la decisión de reemplazo, tomando como referente las motivaciones o los precedentes judiciales que en este escrito hemos sustentado y en consecuencia se nieguen las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del Derecho.
(…)”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Por auto del 5 de octubre de 2021 se admitió la acción de tutela y se ordenó efectuar las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá puso de manifiesto que el municipio de Sopó radicó otra acción de tutela en contra de una decisión con características similares a la actual, que se encuentra a cargo del despacho del Consejero Carlos Enrique Moreno Rubio, bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2021-06703-00. 2.1.2.- La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca aseguró que no se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues en el caso objeto de estudio no existe uno pacífico y uniforme, lo que permite que existan distintas posturas frente a la misma materia.
Agregó que la interpretación acogida aportaba un mejor desarrollo de los derechos y principios constitucionales. En cuanto al defecto sustantivo, indicó que el cargo de inobservancia del artículo 2.2.5.3.4 del Decreto 1083 de 2015 no fue expuesto por el municipio de Sopó en el curso del proceso ordinario, razón por la que no se realizó un análisis de esa disposición. No obstante, de haberse estudiado, se habría concluido que tal normativa no tiene ninguna incidencia en la decisión adoptada dado que se refiere a asuntos en los que se presenta una terminación anticipada de un nombramiento en provisionalidad, situación fáctica que difiere de la que fue puesta en su conocimiento.
Por lo anterior, solicitó negar las pretensiones del amparo. 2.1.3.- Gloria Gaitán Bernal aseveró que el ente territorial no cumplió con la carga argumentativa para acreditar el desconocimiento del precedente judicial, pues no indicó las reglas contenidas en las sentencias que alega fueron ignoradas. En cuanto al defecto sustantivo, arguyó que la parte accionante simplemente manifestó que aquel se configuró sin presentar argumentos que soporten tal afirmación. También resaltó que las providencias del Consejo de Estado traídas a colación por el municipio fueron proferidas con posterioridad a la expedición del acto administrativo, por lo que lo previsto en ellas no resultaría aplicable al caso de marras.
En vista de lo anterior, peticionó negar la acción de tutela y, en consecuencia, mantener vigente las sentencias atacadas. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 18 de noviembre de 2021 la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo por falta de relevancia constitucional. 3.1.- Determinó que de la simple comparación entre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación que interpuso en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y los del escrito de amparo, se evidenciaba que se traba de una reiteración con la que pretende provocar un nuevo pronunciamiento por parte del juez de tutela.
Al efecto, verificó que en el libelo introductorio de la actual causa, el municipio de Sopó insiste en el hecho de que el vencimiento del término de nombramiento es una causal de retiro en los casos de un empleado en provisionalidad, motivo por el que el acto administrativo demandado no requería motivación adicional. Además, citó jurisprudencia relacionada con el vencimiento del término de nombramiento como motivación para darlo por terminado. 3.2.- Así, el a quo estimó que con la actual acción de tutela la parte actora buscaba revivir la discusión jurídica respecto a la legalidad del acto que retiró del servicio a Gloria Gaitán Bernal por vencimiento del término de nombramiento, asunto que ya fue resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 5 de agosto de 2021. 3.3.- Por lo expuesto, concluyó que la parte accionante, más que demostrar la configuración de un defecto en la providencia censurada, replica los argumentos planteados al interior del medio de control ya conocido, con el fin de reabrir el debate jurídico definido por la autoridad judicial demandada. 4.- Razones de la impugnación La parte accionante presentó escrito de impugnación en contra de la decisión del a quo, a través del que reiteró los cargos relacionados con el desconocimiento del precedente y trajo a colación las sentencias ya mencionadas en el libelo introductorio.
De igual forma, repitió que se incurrió en defecto sustantivo debido a que se desconoció lo estipulado en el artículo 2.2.5.3.4 del Decreto 1083 de 2015. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1.- En auto del 9 de diciembre de 2021 la Sección Cuarta del Consejo de Estado concedió la impugnación. 5.2.- Gloria Gaitán Bernal allegó escrito a través del que reiteró los alegatos contenidos en la contestación y solicitó confirmar el fallo del 18 de noviembre de 2021 dictado por la Sección Cuarta de esta Corporación. II.
CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa A pesar de que la tutela se interpuso en contra de las providencias del 01 de octubre de 2020 y 05 de agosto de 2021, emitidas, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Zipaquirá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso con radicado No. 25899-33-33-002-2019-00138-00/01, la Sala limitará su estudio a la sentencia de segunda instancia, en tanto fue esta la que puso fin al trámite. 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 18 de noviembre de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales, e iniciará por el de relevancia constitucional, en tanto, en razón de este, el a quo declaró su improcedencia. En caso afirmativo, abordará el estudio de los reproches alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 25899-33-33-002-2019-00138-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- El municipio de Sopó aseguró que la providencia atacada vulneró sus derechos fundamentales en tanto no se tuvieron en cuenta diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado a través de los que se resaltó que el vencimiento del término del nombramiento en provisionalidad era causal suficiente para desvincular al trabajador nombrado en provisionalidad.
De igual forma, arguyó que se omitió dar aplicación al artículo 2.2.5.3.4 del Decreto 1083 de 2015, que estableció lo que sigue: “Terminación de encargo y nombramiento provisional. Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados”. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los razonamientos vertidos en la sentencia del 05 de agosto de 2021 de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se dilucidan las siguientes conclusiones: “La Sala destaca que el objeto del presente recurso de apelación se circunscribe en determinar si el vencimiento del término del nombramiento en provisionalidad de la demandante para el cargo de Profesional Universitaria Código 219 Grado 14, configura una motivación válida y suficiente para que la entidad demandada resolviera a través del acto acusado que no prorrogaría su nombramiento en provisionalidad y, por tanto, se produjera su retiro del servicio”.
(…) “Ahora bien, en lo relacionado con el aludido requisito de la motivación del acto administrativo que disponga el retiro del servicio de un empleado público nombrado en provisionalidad en un empleo de carrera administrativa, la Sala debe destacar que, de tiempo atrás, la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional ha sido uniforme y reiterativa en señalar que, efectiva e ineludiblemente, resulta indispensable la aludida motivación de los actos administrativos que adopten ese tipo de determinaciones, estableciéndose además que no se trata de cualquier tipo de motivación sino que la misma debe cumplir con ciertas exigencias en el sentido que deberán señalarse “las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado”.
(…) “Así las cosas, una vez relacionadas y analizadas, entre otras, las distintas sentencias invocadas por la entidad demandada en su recurso de apelación mediante las cuales pretende sustentar la legalidad del acto administrativo demandado; para la Sala resulta claro que, por parte de la Corte Constitucional, no se encuentra consolidada ninguna línea jurisprudencial que pueda ser considerada para el presente asunto, sin embargo, se considera que existe una tendencia de esa Corporación en considerar que la expiración del término de un nombramiento en provisionalidad resulta en una motivación admisible para dar por terminada una vinculación laboral de ese tipo, siempre que la ley establezca esa posibilidad, de ahí que el s[o]lo vencimiento de la provisionalidad no resulta suficiente per se para soportar ese retiro del servicio, sino que esa esa circunstancia debe estar ampara[da] en razones legales, como lo sería, a título de ejemplo, la no autorización de la CNSC para la prórroga de ese tipo de vinculación”.
“(…) [L]a Sala debe destacar que en el acto administrativo demandado, contenido en el Oficio DA-0002-2019 del 3 de enero de 2019, la motivación de la entidad demandada para decidir que no volvería a prorrogar el nombramiento en provisionalidad de la demandante para el cargo de Profesional Universitaria Código 219 Grado 14 consistió únicamente en el vencimiento del término de la prórroga de ese nombramiento (fol. 46), valiéndose para esos efectos de las sentencias T-753 de 2010, T-147 de 2014, T-360 de 2015 y T-047 de 2016 de la Corte Constitucional, mismas que ya fueron analizadas en su conjunto en precedencia y, según se concluyó en el fundamento normativo de esta providencia, no conducen a concluir que el s[o]lo vencimiento del nombramiento en provisionalidad constituya per se en una razón suficiente para dar por terminada una relación laboral derivada por esa situación administrativa.
Así entonces, se observa que la motivación del acto administrativo demandado, al únicamente fundarse en la expiración del periodo del nombramiento en provisionalidad del cargo que venía ejerciendo la demandante, sin que exista ningún fundamento legal que soportara por qué aqu[e]lla no podía continuar en el ejercicio de ese empleo más allá del término para el cual fue nombrada, incluyendo sus distintas prórrogas, conlleva a que esa sola motivación no pueda considerarse como válida y suficiente para soportar el acto acusado.
Por el contrario, de la lectura del acto administrativo que dispuso la última prórroga del nombramiento provisional de la demandante para el cargo de Profesional Universitaria Código 219 Grado 14, esto es, el Decreto N° 073 del 2 de abril de 2018, la Sala encuentra que no existía ninguna restricción legal para que la demandante pudiera continuar desempeñando ese empleo, debido a que, según se anotó en ese acto, para esa fecha no se requería de ninguna autorización para que se prorrogue el nombramiento de la demandante (…).
(…) De igual manera, la Sala debe destacar que, además del insuficiente argumento del vencimiento del nombramiento en provisionalidad, en el acto administrativo acusado tampoco se aludió a ninguna circunstancia particular y concreta, ya sea de hecho o de derecho, que explicara de manera clara, detallada y precisa cuáles fueron las razones precisas por las cuales se resolvía prescindir de los servicios de la demandante para el ejercicio de su respectivo empleo, como lo sería, a título de ejemplo, la comisión de conductas disciplinarias o un indebido y probado incumplimiento de las funciones a su cargo.
Por todo lo previamente expuesto, la Sala concluye que, contrario a lo formulado por la entidad demandada en su recurso de apelación, el acto administrativo demandado, mediante el cual se decidió dar por terminado el nombramiento en provisionalidad de la demandante para el cargo de Profesional Universitaria Código 219 Grado 14, se encuentra incurso en falta de motivación, razón por la cual debe confirmarse el fallo apelado mediante el cual se declaró la nulidad de ese acto”. 4.3.2.- En atención a lo anterior, la Sala advierte que la discusión acerca de si el vencimiento del término del nombramiento en provisionalidad era motivo suficiente para dar por terminada la relación laboral entre Gloria Gaitán Bernal y el municipio de Sopó, se suscitó y resolvió en el proceso ordinario.
Al respecto, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró que tanto en la Corte Constitucional como en el Consejo de Estado no existe una postura unificada que establezca con claridad si el vencimiento del término de nombramiento es un motivo suficiente para declarar terminado el vínculo con el trabajador, por lo que, luego de revisados los fallos invocados por el municipio de Sopó, concluyó que de aquellos no se desprendía que el vencimiento del término del nombramiento fuera una razón suficiente para finalizar la relación laboral. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la prohijada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a pesar de que, como lo explicó la autoridad judicial accionada, en la actualidad no existe un criterio unificado frente a la posibilidad de tener como válida la terminación de la vinculación laboral ante el fenecimiento del término del nombramiento en provisionalidad.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los defectos alegados. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala procederá a confirmar el fallo impugnado que declaró improcedente el amparo.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 18 de noviembre de 2021 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por los motivos expuestos.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala