CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202401241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista Demandados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro1 Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de inmediatez Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad y iii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 17 de abril de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, a través de apoderada, presentó solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del 1 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI.
Documento denominado “1ED_Caratulapdf(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en medio digital. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista Cauca, porque, a su juicio: i) el Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 27 de octubre de 2022; y ii) el Tribunal, al proferir la sentencia de 4 de octubre de 2019, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 190012333000201600077-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) decisión disciplinaria de 18 de junio de 2014, emitida, en primera instancia, por la Inspección General, por medio de la cual se declaró responsable disciplinariamente y se le impuso sanción de destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 12 años; ii) decisión de 24 de febrero de 2015, proferida por el Grupo de Procesos Disciplinarios de Segunda Instancia, que confirmó la decisión inicial; y iii) el Decreto 1377 de 19 de junio de 2015, a través del cual el Ministro de Defensa Nacional ejecutó la sanción disciplinaria impuesta. 3.1 Indicó que, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) ordenar su reintegro a un cargo igual y/o superior al que se encontraba desempeñando al momento de su retiro; ii) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales que dejó de devengar desde que se ejecutó la decisión disciplinaria y hasta cuando fuera reintegrado, así como los perjuicios materiales y morales a los que fue sometido; iii) corregir los antecedentes disciplinarios; iv) declarar que no existió solución de continuidad; v) ordenar la actualización de las sumas que resulten de la condena, de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y vi) ordenar el pago de los intereses moratorios. 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista 4.
Señaló que, el Tribunal Administrativo del Cauca profirió sentencia, en primera instancia, el 4 de octubre de 2019, mediante la cual negó pretensiones de la demanda. 5. Sostuvo que, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia, en segunda instancia, el 27 de octubre de 2022, resolviendo lo siguiente: “[…] Primero. - Confirmar la sentencia proferida el cuatro (4) de octubre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por el señor Diego Elías Montenegro Bautista contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”. 5.1.
Al respecto consideró lo siguiente: “[…] Así las cosas, si bien no existe una tarifa legal para decir cómo debe acreditarse un hecho o circunstancia, los razonamientos probatorios pueden apoyarse en diferentes medios de convicción que lleven al convencimiento sobre algo que ocurrió, lo cual requiere un proceso racional, ponderado, objetivo, revestido de ecuanimidad y rectitud de juicio.
En el sub examine, el juzgador disciplinario consideró que el actor con su conducta incurrió en la falta disciplinaria consagrada en el numeral 9.o del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, al «Realizar una conducta descrita en la ley como delito, a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo». […]”. […] “[…] Por otra parte, la Sala observa, además de lo mencionado, el actor manifestó que no se valoraron las declaraciones rendidas por el patrullero Francisco Javier Mora López y el señor Hermes Aurelio Díaz Fernández, que daban cuenta de la inexistencia de la responsabilidad disciplinaria en su contra.
En tal sentido, vale aclarar que no era dable darle mayor credibilidad a dichas declaraciones, tal y como lo sostuvo el tribunal de primera instancia, por cuanto, primero, el patrullero Mora López era subalterno del capitán Montenegro Bautista y tenían una relación de confianza y respeto, segundo, si bien éste estuvo en el lugar de los hechos, teniendo en cuenta sus afirmaciones y la retractación mencionada por parte de la señora Shirley Andrea, observa la Sala que éste influyó para que ella cambiara su versión y fue incoherente en su declaración, pues, primero dijo que él se quedó dentro del carro mientras los implicados discutían y después, señaló que él fue quien vio cuando la cónyuge se resbalo y que él la ayudo, es decir, que se encontraba fuera del carro, tercero, el señor Hermes Aurelio Díaz tenía una relación de amistad con el disciplinado; cuarto, este no vio la discusión entre éstos, por lo que no podría afirmar si se produjo o no la lesión; y, quinto, los dos afirman que la señora sufría de un padecimiento psicológico de celos; no obstante, dentro del expediente no obra prueba alguna que así lo acredite y ellos tampoco lo pueden dictaminar porque ninguno tiene una profesión a través de la cual sea dable emitir dicho dictamen (Médico psiquiatra, psicólogo).
Ahora, si bien el señor Hermes señala que es médico 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista homeópata, no existe prueba de ello y tampoco aportó la supuesta historia clínica de la quejosa con la cual se pudiera determinar sus supuestos padecimientos. Lo anterior, permite considerar que la Policía Nacional sí tenía los elementos de juicio suficientes para endilgar responsabilidad al actor, que las pruebas fueron valoradas en el marco de las reglas de la sana crítica y que la interpretación que de ellas hizo el juzgador disciplinario, llevaron a la conclusión de que la falta disciplinaria sí se cometió y el actor fue responsable de ella. […]”. […] “[…] Así, la ausencia de fallo condenatorio en materia penal no impide imponer sanción disciplinaria, siempre que en esta se configuren los presupuestos exigidos por la Ley para el efecto, como ocurrió en el asunto sometido a consideración, en que la autoridad disciplinaria concluyó que había certeza en la comisión de la falta disciplinaria y, por tanto, de la imposición de una sanción, motivo por el cual este cargo no está llamado a prosperar. […]”. 6.
Manifestó que, contra la sentencia mencionada supra, presentó recurso extraordinario de revisión, el cual fue resuelto por la Sala de Decisión núm. 19 del Consejo de Estado que, mediante auto de 11 de enero de 2024, lo rechazó de plano. La solicitud de tutela Pretensiones 7. El actor solicitó en su escrito de tutela2: “[…] PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA, E INTIMIDAD vulnerados al señor Diego Elías Montenegro Bautista; toda vez que tanto el fallo de primera instancia emitido por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA como el de segunda Instancia emitido por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A, incurrieron en un defecto sustantivo pues se observa que de manera errada, desconocieron las pruebas aportadas al proceso, así mismo, el desconocimiento del precedente jurisprudencial en cuanto al principio de presunción de inocencia y la duda resulta a favor del disciplinado, pues si bien es cierto, se abrió una investigación disciplinaria por el delito de violencia intrafamiliar el juzgador disciplinario y judicial de primera y segunda instancia debieron considerar la sentencia penal como un requisito esencial para demostrar o no la responsabilidad del procesado y que la misma sirviera de fundamento en los fallos emitidos, cosa que no ocurrió, pues los falladores de instancia decidieron valorar solo la denuncia y los hechos de forma del asunto y su calidad de servidor policial, sin valorar las circunstancias de fondo y que el delito de Violencia intrafamiliar estaba siendo investigado por la Fiscalía General de la Nación por lo que se aportó copia del proceso penal como prueba, así mismo, se debió valorar que la sentencia penal seria la prueba reina que permitiría avalar o no la sanción impuesta de destitución e inhabilidad por 12 años al señor Diego Elías Montenegro; 2 Transcripción literal del texto. 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista pues la autoridad penal es la facultada para concluir si se había o no incurrido en el punible de violencia intrafamiliar.
SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS los Fallos de primera y segunda Instancia, emitidos respectivamente por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA el 04 de octubre de 2019 y EL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A el del 27 de octubre de 2022.
TERCERO: SE ORDENE al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A, que en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso del medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Teniendo en cuenta los lineamientos que para tal efecto establezca el Juez Constitucional en el presente asunto, así como los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente litis […]”. 7.1.
Como fundamento de su solicitud de tutela, el actor manifestó que las providencias cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico, en la medida en que, “[…] existió una omisión en el decreto y práctica de las pruebas necesarias en el proceso, […] únicamente se remitieron a las pruebas documentales y testimoniales aportadas por la señora Shirley de modo que es evidente que la emisión de los fallos es arbitrara (sic) y carece de toda imparcialidad judicial, pues se debieron valorar los testimonios y las pruebas de ambas partes para emitir una sentencia conforme a derecho […] no se le garantizó la paridad de oportunidades por cuanto, […] las pruebas aportadas por éste, tanto documental como testimonialmente no fueron tenidas en cuenta para dar o proferir un fallo conforme a derecho, así mismo se vislumbra que existió un trato diferente o discriminatorio respecto del señor Diego Elías por cuento (sic) la supuesta víctima posee la calidad de mujer y bajo este criterio por razones de vulnerabilidad […] se le da mayor valor probatorio […]”. 7.2.
El actor señaló que las sentencias cuestionadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento de precedente judicial, toda vez que, omitió lo dispuesto en las sentencias de la Corte Constitucional “[…] C-289 de 2012, C-495 de 2019, C-2005 de 2003, C-003 de 2017, C-276 de 2019, C-495 de 2019 […]”, respecto al principio de presunción de inocencia. 7.3.
Afirmó que en las sentencias objeto de debate se configuró la causal de violación directa de la Constitución, porque se desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al principio de presunción de inocencia, en la medida en que “[…] no existía la suficiente certeza para proferir un fallo sancionatorio […] y a pesar de así indicarlo en el discurrir procesal disciplinario 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista y contencioso administrativo no se hizo caso a la defensa que así lo aleg[ó] y se mantuvo en la decisión de destitución a pesar de todas la[s] vulneraciones procesales evidentes y demostradas en el proceso […]”.
Actuación 8. El Despacho sustanciador de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto de 15 de marzo de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cauca y a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y iii) vinculó a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndole el término de dos (2) días para que rindiera informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y del tercero con interés legítimo 9. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado rindió informe en los siguientes términos: “[…] Al revisar la solicitud tutelar se observa que la pretensión del accionante está orientada a que se amparen los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, porque a su juicio, en la sentencia proferida el 27 de octubre de 2022 por la subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación se incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Al respecto, es oportuno indicar que el mecanismo de amparo no cumple con el requisito de procedibilidad de inmediatez, en tanto que la sentencia que se pretende censurar por vía de tutela fue proferida el 27 de octubre de 2022 y notificada, por correo electrónico, el 28 de noviembre del mismo año, mientras que la acción de tutela se radicó el 13 de marzo de 2024, es decir, superó el término de 6 meses que la Sala Plena del Consejo de Estado fijó en sentencia de 5 de agosto de 2014, como plazo suficiente para el ejercicio oportuno del amparo tutelar contra providencia judicial.
Por lo anterior, comedidamente, solicito que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. […]”. 10. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía nacional, solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de tutela, al considerar lo siguiente: “[…] En este orden de ideas resulta necesario aclarar que la presente acción de tutela es plenamente improcedente, teniendo en cuenta LA INEXISTENCIA DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE ocasionado a la parte actora, por la decisión adoptada por el despacho judicial, ya que dentro del escrito de tutela no se ha probado efectivamente la existencia del mismo, por alguna determinación adoptada por la 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista instancia judicial varias veces enunciada, tomando en consideración la acertada decisión proferida por la Honorable Corporación la cual se atemperó a la ley, y a la jurisprudencia, lo que desvirtúa alguna trasgresión de derechos fundamentales.
La presente acción de tutela es plenamente improcedente, teniendo en cuenta la inexistencia de un perjuicio irremediable ocasionado al actor, derivado de la determinación adoptada por la Rama Judicial y que no está en la obligación jurídica de soportar, pues como ya lo hemos manifestado en líneas precedentes la decisión adoptada por el multimencionado alto tribunal, tienen asidero jurídico que desvirtúan la existencia de alguna transgresión de derechos fundamentales en sede de presunción o en grado de certeza, la debida valoración probatoria que se realizó en el proceso desvirtúan por completo las pretensiones de la apoderada judicial del señor DIEGO ELÍAS MONTENEGRO BAUTISTA […]”. […] “[…] Por lo anterior, no considera esta Secretaría, frente al caso sometido a consideración al Honorable consejero, se esté ante el acontecimiento de un perjuicio irremediable o de una amenaza inminente e INJUSTIFICADA, donde se amerite la procedencia de la tutela como un mecanismo para acceder al reconocimiento de las pretensiones solicitadas por el referido ciudadano, máxime cuando se debatió a través de otras vías de protección jurisdiccional siendo las idóneas para resolver la litis propuesta en la presente acción y por lo mismo genera su improcedencia, teniendo en cuenta que éste es un mecanismo de protección subsidiario.
Además, los hechos constitutivos del perjuicio irremediable por no estar exentos de prueba, deben acreditarse con carga probatoria. […]”. 11. El Tribunal Administrativo del Cauca allegó copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 190012333000201600077-01.
La sentencia impugnada 12. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 17 de abril de 2024, resolvió lo siguiente: “[…] 1º. DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia invocados por el señor Diego Elías Montenegro Bautista, por las razones expuestas en las consideraciones […]”. 12.1.
Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] De igual modo, aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: «(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros».
Situaciones que deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que se acuda a la tutela en un término superior al mencionado [6 meses]. Ahora bien, para dilucidar si en el asunto sub judice se colma la exigencia de inmediatez, se evidencia que la providencia atacada 16 quedó ejecutoriada el 5 de diciembre de 2022 y la solicitud de amparo se instauró el 13 de marzo de 2024, es decir, luego de [13 meses y 15 días].
En este punto, advierte la Sala que, a pesar de que el tutelante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 27 de octubre de 2022, la inmediatez no puede ser establecida a partir de la notificación del auto que rechaza el recurso extraordinario del 11 de enero de 2024, toda vez que, los presuntos defectos que aquí se exponen, se predican de la sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso de nulidad y establecimiento del derecho expediente [19001-23-33-000- 2016-00077-00], y no del auto que resuelve el recurso referido.
Aunado a que esta Corporación ha indicado frente a dicho recurso que, «[e]n atención a su carácter extraordinario, no es una “tercera instancia” en la que puedan plantearse, nuevamente, argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar. Por tal razón, las pretensiones deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia».
Motivo por el cual, tal como lo refiere el parágrafo del artículo 253 de la Ley 1437 de 2011, el trámite del recurso extraordinario de revisión no suspende el cumplimiento de la sentencia. De lo anterior se colige que, así como lo ha considerado esta Corporación, «[…] la existencia de este recurso extraordinario no afecta el término de inmediatez en materia de tutela […]», por lo que, para la Subsección es claro que el presente recurso de amparo no fue interpuesto dentro del plazo razonable establecido por la jurisprudencia constitucional y contenciosa.
Así las cosas, dicho lapso de seis (6) meses dentro de los cuales se debe incoar la tutela contra providencias dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa comporta una regla jurisprudencial, y en el sub lite el tutelante no justificó debidamente su omisión de instaurarla en ese lapso, motivo por el cual la Sala encuentra que el requisito de inmediatez no se satisface. […]”.
La impugnación 13. El actor impugnó la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En ese orden de ideas expresó lo siguiente3: “[…] Si bien el daño objeto de amparo fue originado con el fallo de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el recurso extraordinario de revisión tiene efectos directos en cuanto a la procedencia del amparo constitucional, pues de no haberse presentado, la acción de tutela hubiera sido declarada improcedente, luego entonces, para contabilizar el tiempo razonable de presentación de la tutela, que además no es fijo ni estático, pues la acción de tutela no tiene caducidad, debió haberse tenido en cuenta la fecha en que se notificó el fallo del recurso de revisión. 3 Transcripción literal del texto. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista Esta parte resalta que el tiempo de los seis meses en cuanto al requisito de inmediatez, fijado jurisprudencialmente no es un término procesal, por ende, no es estático, fijo y mucho menos estricto, sino que es una regla que debe atender a las particularidades de cada caso, aspectos que deben ser evaluados y considerados por parte del operador judicial, en ese sentido la Corte Constitucional en sentencia T 396 de 2014 ha establecido que "teniendo en cuenta que no es un parámetro absoluto, la definición del cumplimiento de dichos requisitos corresponde al juez constitucional en cada evento" Luego entonces, en el presente asunto y teniendo en cuenta el petitum y lo alegado en la acción de tutela, debe de tenerse en cuenta que, de no haberse presentado el recurso extraordinario de revisión, el amparo constitucional hubiera sido declarado improcedente por no agotar el requisito de subsidiariedad; requisito que fue cumplido en el presente caso, pero ahora, se esta negando el amparo constitucional por el requisito de inmediatez, olvidando por completo que se estaba a la espera de la providencia que resolviera el recurso de revisión y que solo ahí es viable acceder al juez constitucional. […]” […] “[…] Así pues, el juez constitucional debe considerar, que, en el presente caso, no hay una inactividad caprichosa por parte de la parte activa, sino que, el amparo constitucional no se presentó hasta entonces toda vez que se estaba a la espera del fallo del recurso extraordinario de revisión, ello en aras de cumplir con el requisito de subsidiariedad.
Por otro lado, la inactividad, que no es injustificada, no vulnera ningún derecho de algún tercero afectado con la decisión objeto de reproche. De conformidad con la Corte Constitucional, a diferencia del requisito de inmediatez, en este caso no se trata de un juicio de reproche sobre la conducta del actor, sino de la constatación de la existencia o no de un medio actual de protección judicial (ordinario o extraordinario) que no ha ejercido o no ejerció el actor.
El a quo manifiesta no haberse cumplido el requisito de inmediatez, no obstante, de haberse presentado la acción de tutela acto seguido del fallo de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin presentar el recurso extraordinario de revisión, se hubiera declarado improcedente por no cumplir con la subsidiariedad.
Luego entonces, en ambos casos se le esta negando el acceso y el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva al señor Diego Elías Montenegro Bautista, como derecho fundamental. Por lo anterior es necesario resaltar que el requisito de inmediatez no es una regla fija y admite excepciones de acuerdo a las particularidades de cada caso, mientras que el requisito de subsidiariedad comporta un elemento esencial de procedencia del amparo constitucional, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
Es por ello que en el presente caso debe de valorarse y tenerse en cuenta las particularidades del mismo y sobre todo la finalidad y efectos que hubiera tenido en el amparo constitucional la no interposición del recurso extraordinario de revisión, para con ello flexibilizar o inaplicar el requisito de inmediatez o de manera subsidiaria, contabilizarlo desde la fecha en la cual se notifico el fallo del recurso de revisión, teniendo en cuenta que el mismo es oponible y procedente a la sentencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y que se presentaba como requisito de procedibilidad para la presente acción de tutela […]”. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 14. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 15. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 16. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de la inmediatez. 17.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 5 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; procediendo posteriormente a vi) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 18. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena7, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 19. Esta Sección adoptó8 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20059, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 20. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. 9 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista 21.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 22.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 24. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento del requisito general de procedencia de inmediatez como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuesto por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional12.
Acerca del requisito general de procedencia de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela 25. Si bien es cierto el Decreto 2591 de 19 de noviembre de 199113 estableció que la acción de tutela puede presentarse en todo momento, no significa que no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La Corte Constitucional en la sentencia 10 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 12 Corte Constitucional. Sentencia C- 590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista SU-961 de 199914 dijo: “[…] La inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción […]”. 26.
Ahora bien, el Consejo de Estado frente al cumplimiento del requisito general de procedencia de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales en sentencia de unificación dijo: “[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto.
Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]15. 27. Con fundamento en el anterior criterio jurisprudencial, es posible advertir que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito general de procedencia de inmediatez. 28.
Además, la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada ha dicho16: “[…] Más recientemente, la Sala Octava de Revisión, en sentencia T- 322 del 10 de abril de 200817, estimó que, al momento de determinar si se presentaba el fenómeno de la inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, era 14 Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1 de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 16 Corte Constitucional, sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 17 Corte Constitucional, sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista necesario examinar los siguientes aspectos: (i) si obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del peticionario en cuestionar en sede de amparo la constitucionalidad de la providencia;
(ii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión; y (iii) la existencia de un plazo razonable.[…]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 29. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 30.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional18 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”. 18 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 31.
Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 32. Atendiendo a que, la Corte Constitucional19 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 33. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 34. Atendiendo a que la Corte Constitucional ha entendido que el derecho a la 19 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Análisis del caso concreto 35. La Sala estudia si en el presente caso se cumple con el requisito general de procedencia de inmediatez. 36. El actor, a través de apoderada, presentó solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Cauca, porque, a su juicio: i) el Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 27 de octubre de 2022; y ii) el Tribunal, al proferir la sentencia de 4 de octubre de 2019, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 190012333000201600077-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. 37.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 38. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 39.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 39.1. Copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 190012333000201600077-01. Solución al caso en concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de inmediatez 40.
En el expediente está plenamente acreditado que i) la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia el 27 de octubre de 2022, la cual quedó notificada el 30 de noviembre de 202220; y ii) el actor presentó la acción de tutela el 13 de marzo de 202421, es decir que, desde el 1.º de diciembre de 2022 (día en el que empezaron a correr los términos una vez surtida la notificación personal) a la fecha de presentación de la acción de tutela, el actor presentó la acción de tutela por fuera del plazo razonable. 41.
Al respecto, se advierte que el actor no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontraba en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de seis (6) meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente violó sus derechos fundamentales invocados supra, ni demostró que la providencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción y flexibilizar el término de inmediatez. 20 Al respecto, la Sala precisa que la notificación personal se entiende realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. Por consiguiente, en el caso sub examine el mensaje de datos que puso en conocimiento la providencia cuestionada se envió el 28 de noviembre de 2022, se entiende notificada personalmente el 30 de noviembre de 2022 y los términos comenzaron a correr a partir del 1.º de diciembre de 2022. 21 Cfr. Índice 2 de SAMAI, documento denominado “1_DemandaWeb_Demanda(.pdf) NroActua 2”.
Archivo aportado en forma digital. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista 42. Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU – 354 de 201722, reiteró la importancia del requisito general de procedencia de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, sin embargo, al decidir este caso hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del caso, por lo que consideró que la acción de tutela en el caso bajo estudio procedía diez meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela.
La anterior decisión se tomó con fundamento en la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción, circunstancia que no se observa en el presente caso. 43. En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia. 44.
Finalmente, la Sala advierte que, como lo indicó el A quo, el término para determinar si se cumplió o no con el requisito general de procedencia de la inmediatez no se puede contabilizar a partir de la notificación del auto de 11 de enero de 2024, que rechazó de plano el recurso extraordinario de revisión que el actor presentó contra la sentencia de 27 de octubre de 2022; en la medida en que los reparos propuestos por el actor están dirigidos contra dicha sentencia y no contra el auto proferido dentro del mencionado recurso extraordinario, el cual cabe mencionar no constituye una instancia adicional dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado por el actor.
Conclusiones de la Sala 45. Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 17 de abril de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de tutela. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-01241-01 Actor: Diego Elías Montenegro Bautista En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 17 de abril de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.