25000233700020220016601 — Consejo de Estado

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00166-01 (29709) Demandante: Aguas Nacionales EPM SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2022-00166-01 (29709) Demandante: Aguas Nacionales EPM SA ESP Demandada: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Temas: Contribución adicional 2020.

Efectos sentencia de nulidad. Pérdida de fundamento jurídico del acto administrativo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 10 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió1: Primero: Declarar la nulidad de la Liquidación Adicional F.E. No. SSPD 20205340059986 del 1º de septiembre de 2020 y de las Resoluciones Nos. SSPD 20215300300325 del 9 de julio de 2021 y SSPD 20215000669305 del 8 de noviembre de 2021, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios devolver a la demandante la suma de $601.558.000 debidamente actualizada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA y, respecto de la suma actualizada, proceden intereses moratorios, en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Con Liquidación Adicional 20205340059986 del 01 de septiembre de 20202, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó la contribución adicional 2020, de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, a cargo de Aguas Nacionales EPM SA ESP. Contra esa decisión interpuso los recursos de reposición y subsidiario de apelación, resueltos por las Resoluciones 20215300300325 del 09 de julio de 20213 y 20215000669305 del 08 de noviembre de 20214, respectivamente, en el sentido de confirmar la liquidación en la suma de $601.558.000.

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, la parte demandante formuló las siguientes pretensiones5: 1 Samai Tribunal, índice 20, «20SENTENCIA_NRD116_20220016600_A(.pdf) NroActua 20». Sin costas por no estar probadas. 2 Samai Tribunal, índice 3, «5_ED_DEMANDAY_PDFDEMANDAYANEXO(.pdf) NroActua 3» ff. 77 a 78. 3 Samai Tribunal, índice 3, «5_ED_DEMANDAY_PDFDEMANDAYANEXO(.pdf) NroActua 3» ff. 96 a 115. 4 Samai Tribunal, índice 3, «5_ED_DEMANDAY_PDFDEMANDAYANEXO(.pdf) NroActua 3» ff. 80 a 95. 5 Samai Tribunal, índice 3, «5_ED_DEMANDAY_PDFDEMANDAYANEXO(.pdf) NroActua 3» ff. 1 y 2.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00166-01 (29709) Demandante: Aguas Nacionales EPM SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Principal 1.1. Se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por la entidad demandada que a continuación se relacionan: 1.1.1.

Liquidación oficial número SSPD No. 20205340059986 del 01 de septiembre de 2020 de la Contribución Adicional correspondiente al año 2020. (Contribución servicio de alcantarillado). Expediente 2020534260105348E. 1.1.2. Resolución N.º SSPD – 20215300300325 del 09 de julio de 2021, expediente 2020534260105348E, por la cual se resuelve el recurso de reposición presentado por Aguas Nacionales EPM S.A. E.S.P. 1.1.3.

Liquidación oficial número SSPD No. 20205340059986 del 01 de septiembre de 2020 de la Contribución Adicional correspondiente al año 2020. (Contribución servicio de alcantarillado). Expediente 2020534260105348E. 2.1.2. Resolución N.º SSPD – 20215300300325 del 09 de julio de 2021, expediente 2020534260105348E, por la cual se resuelve el recurso de reposición presentado por Aguas Nacionales EPM S.A. E.S.P. 2.1.3.

Resolución N.º SSPD 20215000669305 del 08 de noviembre de 2021, expediente 2020534260105348E, por la cual se resuelve el recurso de apelación presentado por Aguas Nacionales EPM S.A. E.S.P. contra la Liquidación Oficial SSPD No. 20205340059986 del 01 de septiembre de 2020. Consecuenciales principales 1.2. Que como consecuencia de la pretensión principal, o sea, de la nulidad de los actos administrativos antes enunciados, se restablezca el derecho de mi representada, ordenando a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) el reintegro de la suma de dinero correspondiente al mayor valor cancelado por concepto de contribución adicional año 2020 del servicio de alcantarillado, que equivale a SEISCIENTOS UN MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL PESOS ($601.558.000,oo), suma que deberá ser indexada al momento de proferirse la sentencia. 1.3.

Que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar en favor de mi representada los intereses causados sobre las sumas reclamadas desde el momento del pago de la contribución hasta la fecha en la cual se verifique el cumplimiento efectivo de la sentencia con la cual se ponga fin a la controversia. 1.4. Que se ordene a la entidad demandada a dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.5.

Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho. Consecuenciales pretensión subsidiaria 2.2. Que como consecuencia de la pretensión principal, o sea, de la nulidad parcial de los actos administrativos antes enunciados, se restablezca el derecho de mi representada, ordenando a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS (SSPD) excluir de la base gravable la suma de $50.735.747.902, y en consecuencia se determine un menor valor a pagar por la Contribución Adicional de $507.357.000.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00166-01 (29709) Demandante: Aguas Nacionales EPM SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.3. Que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar en favor de mi representada los intereses causados sobre las sumas reclamadas desde el momento del pago de la contribución, y hasta la fecha en la cual se verifique el cumplimiento efectivo de la sentencia con la cual se ponga fin a la controversia. 2.4.

Que se ordene a la entidad demandada a dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.5. Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho. Invocó como normas vulneradas los artículos 29, 95-9, 338 y 363 de la CP (Constitución Política); 9, 44 y 237 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011); 712 del ET; y 85 de la Ley 142 de 1994, bajo el siguiente concepto de violación: La contribución adicional del año 2020 se fundó en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, que no es aplicable al haber sido declarado inexequible por la Corte Constitucional por vulnerar los principios de legalidad y certeza tributaria.

Como los actos acusados aplicaron una norma inconstitucional, devienen nulos por falsa motivación y vulneración al debido proceso y normas constitucionales. El acto general en que se fundó la autoridad decayó por la inexequibilidad del artículo 314 ibidem; además, la situación jurídica de la sociedad no se encontraba consolidada, porque los actos estaban en discusión en sede administrativa y judicial.

La SSPD vulneró los artículos 338 de la CP, 85 de la Ley 142 de 1994 y desconoció el precedente judicial, al incluir injustificadamente en la base gravable de la contribución otros gastos que no corresponden a los de funcionamiento asociado al servicio. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente6: Los cargos de la demanda se refieren directa o indirectamente a la aplicación de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, normativa que sirvió de fundamento a los actos acusados y que la SSPD aplicó correctamente, junto con sus decretos reglamentarios, los cuales están vigentes y gozan de presunción de legalidad.

La declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa señalada tuvo efectos diferidos a partir del 1º de enero de 2023, de manera que, durante el año 2020, estaba vigente, surtiendo plenos efectos. Los tributos causados en ese año constituyen una situación jurídica consolidada, como lo precisó la Corte Constitucional en sentencias C-464 y C- 484 de 2020.

En las mencionadas sentencias y en la C-147 de 2021, la Corte señaló que las contribuciones causadas podrían ser cobradas independientemente del procedimiento establecido para su liquidación y pago. Propuso como excepciones de mérito la legalidad de los actos demandados y la existencia de situaciones jurídicas consolidadas. 6 Samai Tribunal, índice 11, «14_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACION_DE_DEMA(.zip) NroActua 11» «CONTESTACION AGUAS NACIONALES EPM S.pdf» Radicado: 25000-23-37-000-2022-00166-01 (29709) Demandante: Aguas Nacionales EPM SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sentencia apelada El tribunal anuló los actos acusados y no condenó en costas7, por las siguientes razones: El Consejo de Estado8 anuló el acto general en el que se fundó la demandada para fijar la contribución adicional del año gravable 2020, por desconocer el principio de irretroactividad tributaria, lo que conlleva declarar la nulidad de los actos demandados.

Como restablecimiento del derecho, ordenó a la SSPD devolver la suma pagada por concepto de contribución adicional liquidada en los actos acusados, junto con la actualización e intereses moratorios. Negó la condena en costas porque no se probó su causación. Recurso de apelación La demandada cuestionó el fallo del tribunal9, porque, en su entender, los efectos de las sentencias de inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 fueron clarificados por la Corte Constitucional y su validez se mantuvo hasta enero de 2023, con lo cual la norma resultaba aplicable en el año 2020, por tratarse de situaciones jurídicas consolidadas, que permitían liquidar y cobrar el tributo.

No se vulneró la irretroactividad tributaria, porque los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 entraron en vigencia en el año 2019, de manera que la SSPD estaba facultada para liquidar y cobrar la contribución adicional para el año 2020, acorde con lo expresado por la Corte Constitucional, sin afectar la obligación de pagar el tributo.

Pronunciamientos finales La parte demandante se pronunció sobre el recurso interpuesto por la demandada10 y solicitó desestimar los argumentos por tratarse de la reiteración de lo expuesto en la contestación de la demanda sin cuestionar de fondo el fallo del Tribunal, máxime que no se configuró una situación jurídica consolidada. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa 1- El magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó por escrito encontrarse impedido para participar en la decisión, porque conoció el proceso en primera instancia11. Con auto del 11 de septiembre de 202512, la Sala encontró configurada la causal invocada y declaró fundado el impedimento, de conformidad con el artículo 141.2 del CGP.

En consecuencia, quedó separado del conocimiento del presente asunto. Problema jurídico 2- Se juzga la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de impugnación formulados por la parte demandada, contra la sentencia del tribunal que anuló los actos acusados y declaró que la actora no debe pagar suma alguna por concepto de 7 Samai Tribunal, índice 20, «20SENTENCIA_NRD116_20220016600_A(.pdf) NroActua 20».

Por no estar probadas. 8 Sentencia del 26 de junio de 2024 (exp. 27733, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) 9 Samai Tribunal, índice 23, «28_MemorialWeb_Recurso-APELACIONAGUASNACI(.pdf) NroActua 23». 10 Samai CE, índice 11. 11 Samai CE, índice 13. 12 Samai CE, índice 18. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00166-01 (29709) Demandante: Aguas Nacionales EPM SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 contribución adicional, sin condenar en costas.

Tales actos fueron expedidos por la SSPD para determinar la contribución adicional -por el 2020- del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de la empresa actora, con fundamento en el artículo 2.º de la Resolución SSPD-20201000033335 de 2020. Análisis del caso concreto 3- En torno a la cuestión debatida, considera la demandada que los actos acusados se ajustaron a derecho al ampararse en la interpretación efectuada por la Corte Constitucional sobre la vigencia de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 y el concepto de situación jurídica consolidada fijado para el año gravable 2020, lo que a su juicio permitía la liquidación y cobro de la contribución adicional con base en la referida norma, sin que ello implicara vulneración de la irretroactividad tributaria.

A efectos de dirimir la contienda, se advierte que en sentencia del 26 de junio de 2024 (exp. 27733, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) esta Sección anuló el referido artículo 2 de la Resolución SSPD-20201000033335 de 2020 -acto general fundamento de los actos acusados- que fijó los rubros de la base imponible de las contribuciones especial y adicional del año 2020 para los prestadores de servicios públicos domiciliarios, conforme al artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

En esa providencia se explicó que, como en dicho acto general la SSPD liquidó la contribución 2020 con base en información -hechos- del mismo año en que fue expedida la Ley 1955 -2019-, vulneró el principio de irretroactividad tributaria al contrariar los mandatos contenidos en los artículos 338 y 363 de la CP. Sobre los efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de carácter general, la Sala ha precisado «que son inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso resulta inaplicable porque fue anulada».13 En línea con el criterio de la Sección14, frente a los actos acusados -expedidos con base en la norma general anulada y discutidos en sede administrativa y judicial- la sentencia que anuló el referido acto general tiene efectos inmediatos, comoquiera que la situación jurídica de la demandante no se encuentra consolidada.

Así, al desaparecer el fundamento de los actos acusados, procede la nulidad de los mismos, desvirtuando los argumentos de apelación de la demandada. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia, en este asunto la anulación del acto administrativo general apareja la nulidad de los actos administrativos particulares, toda vez que tiene efectos inmediatos en aquellos pues la situación jurídica no se encuentra consolidada.

Costas 5- Acorde con la posición actual y mayoritaria de la Sección fijada en la sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP. Wilson Ramos Girón), con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 361 ss. del CGP, se condenará en costas -agencias en derecho- 13 Entre otras, sentencias del 20 de septiembre de 2024 (exp. 28775, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto), del 03 de octubre de 2024 (exp. 28386, CP. Milton Chaves García), del 31 de octubre de 2024, 03 de julio y 25 de septiembre de 2025 (exps. 28791, 29640 y 29783 CP. Wilson Ramos Girón) 14 Sobre la nulidad de actos que liquidaron la contribución adicional del año 2020, ver: sentencias del 09 de mayo de 2024 (exp. 28271, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto), del 22 de agosto de 2024 (exp. 28691, CP. Wilson Ramos Girón), del 13 de marzo de 2025 (exp. 29355, CP. Milton Chaves García) y, del 03 de abril de 2025 (exp. 29543, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) Radicado: 25000-23-37-000-2022-00166-01 (29709) Demandante: Aguas Nacionales EPM SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 en esta instancia a la parte demandada, en la medida en que se confirma la providencia apelada y hubo parte vencida en el proceso.

Así, se fijarán como agencias en derecho en esta instancia el equivalente a un smlmv al momento de la ejecutoria de la providencia. Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme con las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada. 2. Condenar en costas a la parte demandada en esta instancia. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Aclara voto La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador