CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria Demandado: Sala de Decisión Núm. 4 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad y iii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Álvaro Granada Gaviria contra la Sala de Decisión Núm. 4 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 9 de junio de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 761473333002201600401-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra la Sala de Decisión Núm. 4 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 9 de junio de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 761473333002201600401-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que presentó demanda contra el Municipio de El Cairo – Valle del Cauca, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de “[ ] la Resolución No. 31012001.163 del 5 de enero de 2016, expedida por el Alcalde del Municipio de El Cairo (Valle), por el cual se declaró la insubsistencia de su nombramiento en provisionalidad del cargo de Secretario Ejecutivo del Alcalde [ ]” y, a titulo de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro al mismo cargo que tenía al momento de ser declarado insubsistente. 4.
El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago – Valle del Cauca profirió sentencia de primera instancia el 4 de diciembre de 2018 accediendo a las pretensiones de la demanda. 5. La Sala de Decisión Núm. 4 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de segunda instancia el 9 de junio de 2022 resolviendo lo siguiente: “[…]
PRIMERO. – DECLARAR PROBADA DE OFICIO LA EXCEPCION DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA, y, en consecuencia, se declara la inhibición de la Sala para conocer de fondo sobre la pretensión de su nulidad del 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria oficio No. 310 30 01.576 de enero 5 de 2016, formulada en la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – REVOCAR la Sentencia No. 149 de fecha 4 de diciembre de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cartago, para en su lugar NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de este fallo […]”. 5.1. Al respecto, consideró lo siguiente: “[…] Inicialmente debe advertir la Sala que, el fallo recurrido será revocado en cuanto declaró la nulidad del Oficio No. 310 30 01.576 del 5 de enero de 2016, mediante el cual, se comunicó el acto administrativo de retiro al actor, pues pese a haber sido incluido dentro de las pretensiones de nulidad de la demanda, sin embargo, no es un acto definitivo sino de mero trámite, y por tanto no es susceptible de control de legalidad por parte de esta jurisdicción. Se declarará la ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia la inhibición de la Sala para conocer sobre la pretensión de nulidad del referido acto.
Ahora bien, para definir sobre la legalidad del acto de retiro del actor, debe precisarse si el cargo desempeñado por el actor era de carrera administrativa o de libre nombramiento y remoción, pues de ello depende la pertinencia de la alegada prerrogativa de estabilidad relativa sobre la cual funda la demanda sus pretensiones de nulidad, la cual fue aceptada por el A Quo.
Para el efecto no resulta útil el decreto 300-052-005 del 1º de febrero de 2013, pues el hecho que haya dispuesto el nombramiento del actor de manera provisional en el cargo de SECRETARIO EJECUTIVO DEL ALCALDE, no permite deducir en forma automática que, el cargo en mención fuera de carrera administrativa, pese a que este tipo de nombramiento es el que según la ley debe utilizarse para la provisión de cargos de carrera, cuando no se haya surtido el concurso respectivo [ ]”. [ ] “[ ] En el presente caso, el actor fue reincorporado al cargo de SECRETARIO EJECUTIVO DEL DESPACHO DEL ALCALDE, mediante la Resolución No. 300-052-005 del 1º de febrero de 2013, cargo que venía desempeñando desde 2012, cuando fue trasladado del cargo de ALMACENISTA CODIGO 531 GRADO ADMINISTRATIVO, en el que había sido vinculado, mediante Resolución No. 300-052-007 del 1º de enero de 2012, cargo que de acuerdo con la ley era de carrera administrativa.
Sin embargo, el retiro del actor, se produjo cuando desempeñaba el cargo de SECRETARIO EJECUTIVO DEL DESPACHO DEL ALCALDE, el que, de conformidad con lo dispuesto en la ley 909 de 2004 era de libre nombramiento y remoción, dadas las funciones asignadas al mismo, pues, aunque eran asistenciales, implican en su ejercicio una especial confianza de parte del titular del despacho al cual se encuentra adscrito, es decir, el del primer mandatario municipal.
Así pues, dada la naturaleza del cargo que el actor ostentaba, ciertamente no le asistía ninguna prerrogativa de estabilidad, y su retiro podía producirse en ejercicio de la facultad discrecional del nominador mediante acto administrativo sin motivación, tal como así lo precisa el parágrafo 2º del artículo 41 de la ley en mención. No sobra agregar que, solo la ley define cuales cargos son de libre nombramiento y remoción, dado que la regla general es que sean de carrera, y en este caso, se repite, pese a que el acto contenido en la Resolución No. 300-052-005 del 1º de febrero de 2013, produjo la reincorporación del actor al referido cargo, mediante un nombramiento provisional, mecanismo de provisión temporal de cargos de carrera, por ese solo hecho, 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria no debe deducirse que el cargo era de carrera, tal como se demostró. Por todo lo expuesto, se REVOCARÁ la providencia recurrida, en cuanto declaró la nulidad del acto de retiro, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda [ ]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 6. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1).- TUTELAR el derecho al Debido Proceso, contenido en el Art. 29 de la Constitución Política, Igualdad y Acceso a la Justicia y, en consecuencia, REVOCAR en su totalidad y dejar sin efectos la Sentencia del 9 de junio de 2022, M.P. Doctora LUZ ELENA SIERRA VALENCIA, dentro del Medio de Control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, con Radicación 2016-00401- 01, proferida por la Sala de Decisión No.4 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, la cual REVOCÓ la sentencia inicial, Negando mis pretensiones en la demanda impetrada y, en su lugar, ordenarle al Tribunal accionado que profiera dentro del mismo, un fallo que confirme la sentencia inicial y resuelva favorablemente las pretensiones de la demanda. 2).- En consecuencia, que se le ordene a la Sala de Decisión No.4 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, proferir una sentencia dentro del proceso del Medio de Control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, con Radicación 2016-00401-01, que valore legal e íntegramente todo el material probatorio, que acredita suficiente y evidentemente, la Nulidad de la Resolución No.31012001.163 de enero 05 de 2016 “Por medio de la cual se declara la insubsistencia de un funcionario”, Acto Administrativo proferido por el ente territorial Municipio de El Cairo Valle del Cauca, confirmando la sentencia inicial No.149 del 4 de diciembre de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago (V) […]”. 7.
El actor en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria. Actuación 8. El Despacho sustanciador, mediante auto de 15 de julio de 2022; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sala de Decisión Núm. 4 del Sala de Decisión Núm. 4 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca– Valle del Cauca y iii) vinculó al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago y al Municipio del El Cairo – Departamento del Valle del Cauca, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular. 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 9.
El Departamento del Valle del Cauca solicitó su desvinculación de la acción de amparo, toda vez que, carece de legitimación en la causa por pasiva y manifestó que, “[ ] no existe una acción u omisión tendiente a vulnerar derechos fundamentales de la accionante [ ]”. 10. La Alcaldía del Municipio de El Cairo – Departamento del Valle del Cauca solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo. 11.
La Sala de Decisión Núm. 4 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca– Valle del Cauca y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 12. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20194, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 13. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 2 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 4 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 14. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 15.
Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 16. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20065, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de 5 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[6]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 17. El Departamento del Valle del Cauca solicitó su desvinculación de la acción de tutela, toda vez que, en su criterio, carece de legitimación en la causa por pasiva. 18.
Al respecto, es preciso indicar, que el Departamento del Valle del Cauca fungía como parte demandada al interior del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 761473333002201600401-01, por lo que le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 19.
En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que al Departamento del Valle del Cauca, le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 20. En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada respecto del Departamento del Valle del Cauca.
Problema jurídico 21. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. 6 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria 22.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, vi) análisis del caso concreto, y finalmente vii) las conclusiones de la Sala.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 23. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena7, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 24. Esta Sección adoptó8 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20059, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 25.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 9 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 26.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 27.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 28.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 29. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 10 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria Acerca del requisito de la relevancia constitucional 30.
Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201412, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [13]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[14]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [15].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[16].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción 12 Ut supra página 6. 13 “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” 14 “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 15 “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 16 “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.
La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [17].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [18]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [19]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 31.
De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado20: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de 17 “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” 18 “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 19 “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”21 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”22 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 32.
En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 21Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 22 Ibidem. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 33.
Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 34.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional23 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 35. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 23 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 36. Atendiendo a que la Corte Constitucional24 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 37. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 38. Atendiendo a que, la Corte Constitucional25 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos 24 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 25 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Análisis del caso concreto 39. El actor, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra la Sala de Decisión Núm. 4 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 9 de junio de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 761473333002201600401-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 40.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 41. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 42. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 42.1. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala de Decisión Núm. 4 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 9 de junio de 2022 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 761473333002201600401-01. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria Solución al caso en concreto Análisis del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional 43.
El actor señaló que la Sala de Decisión Núm. 4 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto fáctico. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: “[…] Dicha sentencia objeto de la presente Acción Constitucional, es abiertamente violatoria de mi derecho fundamental al Debido Proceso consagrado en el Artículo 29 Superior, habida cuenta que en su expedición se presenta de manera expresa y evidente un error fáctico, puesto que la entidad accionada NO tuvo para nada en cuenta la totalidad del acervo probatorio obrante en el expediente [ ]”. [ ] “[ ] Como puede verse, NO se realizó un análisis adecuado del acervo probatorio por parte de la SALA DE DECISION No.4 DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, respecto de la Nulidad solicitada, por lo que se incurrió por parte de éste en error fáctico [ ]”. [ ] “[ ] Como bien puede verse, la sentencia del 9 de junio de 2022, M.P. Doctora LUZ ELENA SIERRA VALENCIA, dictada dentro del Medio de Control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO por la Sala de Decisión No.4 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, adolece de los vicios propios que ha enervado la jurisprudencia constitucional y del propio Consejo de Estado, para consolidar la vía de hecho por error o defecto fáctico, toda vez que en ningún momento analizó, ni mucho menos valoró las pruebas aportadas y recaudadas dentro del plenario, pruebas estas que demostraban sin asomo de duda alguna la Nulidad del Acto Administrativo demandado, además de que tampoco se tuvo en cuenta el fundamento y apreciación del Ad Quo, respecto de la valoración probatoria tenida en cuenta al momento de tomar decisión en primera instancia. 15).- Así las cosas, sí la entidad entutelada hubiera analizado y valorado las pruebas presentadas y recaudadas, diferente hubiera sido su decisión final, en el sentido de CONFIRMAR en su totalidad la Sentencia No.149 del 4 de diciembre de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago (V).
Sin embargo la Revocó, pese a todo lo probado en el plenario, decisión final con la que se afectó mi derecho económico, puesto que considero que el Tribunal de Segunda Instancia no hizo una valoración de fondo de todo el acervo probatorio contenido en el expediente, lo que hace pecar a dicha sentencia de un claro y evidente error fáctico […]”. 44.
Ahora bien, para la Sala el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto fáctico, toda vez que no i) indicó específicamente qué medios probatorios obrantes en el expediente fueron valorados erróneamente por parte del juez colegiado; ii) que además dichos medios probatorios eran relevantes para cambiar el sentido de la decisión; y iii) 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria demostrar que la omisión en la valoración de las pruebas fue una actuación grosera, arbitraria e irrazonable que trajo como consecuencia la afectación de sus derechos fundamentales, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 45.
Esta Sección frente a la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto fáctico ha dicho lo siguiente26: “[…] Al efecto, es preciso destacar que, en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, no basta con citar la falta de valoración de medios de prueba de manera genérica, sino que es necesario que se expresen con claridad los motivos por los que se considera que su falta de valoración, por las autoridades accionadas, generó la afectación de derechos de contenido iusfundamental y, como su falta de estudio o apreciación, incidió en la decisión que es objeto de reproche y afectó las garantías constitucionales27.
Esta carencia argumentativa, sin lugar a dudas, no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales […]”.
(Resaltado por la Sala). 46. Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto28, pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio29, el señalamiento de las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales lo que implica cumplir con la carga argumentativa para demostrar su configuración en el caso concreto, entre otros aspectos.
Conclusiones de la Sala 47. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala procederá a declarar improcedente la acción de 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de marzo de 2020, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15-000-2020-00365-00. 27 Respecto de la carga argumentativa mínima que se le exige al actor para que se configure el defecto fáctico, ver entre otras, sentencias T-214 de 2012, T-121 de 2016 y T-074 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional. 28 Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio 29 Decreto 2591 de 1991, artículo 14. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-03862-00 Actor: Álvaro Granada Gaviria tutela por falta del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Departamento del Valle del Cauca, por lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.