CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 25000-23-42-000-2018-01833-01 Número interno: 2192-20231 Demandante: Carmen Cecilia Aponte Urrego Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contaduría General de la Nación Tema: Excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad para demandar Actuación: Decide apelación contra auto que decidió sobre las excepciones I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte demandante contra el auto de fecha Quince (15) de Septiembre de Dos Mil Veintidós (2022), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada parcialmente la excepción de “falta de agotamiento del requisito de procedibilidad para demandar”.
II.
ANTECEDENTES. 2.1 Demanda. La señora Carmen Patricia Aponte Urrego, actuando por intermedio de apoderado judicial, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Contaduría General de la Nación, con el propósito de obtener la nulidad de los oficios Nos. 2-2018-012200 del 23 de abril de 2018 —notificado el 24 del mismo mes— y 20181300032971 del 27 de junio de 2018, mediante los cuales la entidad negó el reconocimiento y pago de las prestaciones 1 Expediente físico. 2 Número interno: 2192-2023 Demandante: Carmen Cecilia Aponte Urrego.
Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contaduría General de la Nación. laborales y sociales dejadas de percibir. Como pretensión de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la existencia de un vínculo laboral entre la demandante y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Contaduría General de la Nación, desde el año 1999 hasta 2017, con el consecuente pago de las prestaciones sociales omitidas. 2.2 Contestaciones de la demanda. 2.2.1 La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público2.
La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al contestar la demanda se opuso a las pretensiones formuladas por la parte actora, aduciendo que la figura del contrato de prestación de servicios fue empleada de manera excepcional y legítima para atender necesidades temporales derivadas de la falta de personal en la planta de personal, sin que ello implicara la existencia de una relación laboral.
Propuso las excepciones de (i) caducidad de la acción, de conformidad con el artículo 164 del CPACA; (ii) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011; (iii) falta de agotamiento de la vía gubernativa; (iv) cobro de lo no debido, por ausencia de causa jurídica; y (v) enriquecimiento sin causa, al configurarse un beneficio económico injustificado en perjuicio del Ministerio. 2.2.2 La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público3.
La Contaduría General de la Nación, en su contestación también se opuso a las pretensiones formuladas por la parte actora, indicando que la demandante incurrió en error al considerar que el Ministerio de Hacienda y la Contaduría conformaban una sola entidad, cuando en realidad son personas jurídicas distintas, dotadas de autonomía presupuestal, técnica y administrativa, conforme al artículo 1º de la Ley 298 de 1996.
Adujo que las pretensiones carecían de sustento jurídico y fáctico, toda vez que, no se demostró la existencia de vínculo laboral ni el incumplimiento de obligaciones por 2 Folios 857 al 881 del expediente físico. 3 Folios 882 al 903 del expediente físico. 3 Número interno: 2192-2023 Demandante: Carmen Cecilia Aponte Urrego. Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contaduría General de la Nación. parte de la entidad, por lo que las reclamaciones resultaban improcedentes.
Por último, propuso varias excepciones, entre ellas: (i) la falta de agotamiento de los recursos obligatorios para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, dado que no se interpuso recurso de apelación frente al acto definitivo; (ii) la no exigibilidad de la conciliación extrajudicial por tratarse de materias no conciliables relacionadas con derechos laborales irrenunciables;
(iii) el cobro de lo no debido, al no existir vínculo laboral; (iv) la prescripción trienal de los eventuales derechos, al haber transcurrido más de tres años desde el 31 de diciembre de 2017; y (v) la caducidad de la acción, conforme a lo previsto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
III. PROVIDENCIA IMPUGNADA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 15 de septiembre de 20224, resolvió las excepciones previas propuestas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Carmen Patricia Aponte Urrego contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación. En su decisión, el A-quo indicó que las entidades demandadas propusieron las excepciones de falta de agotamiento de los recursos obligatorios para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa y de no agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad.
De conformidad con el artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, el despacho analizó conjuntamente dichas excepciones. Respecto de la primera, la Sala concluyó que no estaba llamada a prosperar, pues al revisar los actos administrativos demandados —oficio No. 20181300032971 del 27 de junio de 2018— se estableció que las entidades demandadas no ofrecieron a la actora la posibilidad de interponer recurso de apelación. Por tanto, al no existir oportunidad procesal para agotar los recursos administrativos, la demandante podía acudir directamente a la jurisdicción contenciosa sin que fuera exigible el cumplimiento de dicho requisito, conforme al artículo 161, numeral 2°, de la Ley 1437 de 2011. 4 Folios 948 a 956 del expediente físico. 4 Número interno: 2192-2023 Demandante: Carmen Cecilia Aponte Urrego.
Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contaduría General de la Nación. En cuanto a la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal efectuó un análisis diferenciado. Señaló que, según la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado (Sentencia CE-SUJ2-005-16), la conciliación extrajudicial no es exigible cuando las pretensiones se refieren al reconocimiento y pago de aportes al sistema de seguridad social en pensiones, dada su naturaleza irrenunciable e imprescriptible.
No obstante, precisó que dicho criterio no se extiende a las demás prestaciones sociales, como cesantías, intereses, primas, vacaciones o sanción moratoria, las cuales sí constituyen asuntos conciliables conforme al artículo 161 del CPACA. En consecuencia, el Tribunal declaró parcialmente probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, en cuanto a las pretensiones relacionadas con cesantías, intereses, primas de navidad, vacaciones y demás prestaciones sociales, por estar sometidas a la exigencia de conciliación prejudicial.
En lo demás, esto es, respecto de las reclamaciones atinentes al reconocimiento y pago de aportes al sistema pensional, la excepción fue desestimada por tratarse de derechos no conciliables. IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 15 de septiembre de 20225, el apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que solicitó la revocatoria parcial del proveído que declaró parcialmente probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad para demandar, con fundamento en la supuesta exigencia indebida de la conciliación extrajudicial en asuntos de contrato realidad.
El recurrente sostuvo que el Tribunal desconoció los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, los cuales han precisado que en los casos relacionados con el reconocimiento de una relación laboral de hecho no resulta exigible la conciliación prejudicial, por tratarse de derechos laborales irrenunciables y no conciliables. En apoyo de su tesis, citó los autos del 8 de febrero y del 8 de marzo de 2018 proferidos por la Sala de lo Contencioso Administrativo —Secciones Cuarta y Segunda— y el auto del 27 de agosto de 2020 de la Subsección B de la misma corporación, en los que se concluyó que las autoridades judiciales incurren en exceso ritual manifiesto 5 Folios 957 a 959 del expediente físico. 5 Número interno: 2192-2023 Demandante: Carmen Cecilia Aponte Urrego.
Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contaduría General de la Nación. cuando imponen el requisito de conciliación en este tipo de controversias. Afirmó además que la decisión apelada constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad jurídica, por cuanto impone un requisito procesal que no es exigible en asuntos en los que se pretende el reconocimiento de derechos derivados de una relación laboral con el Estado.
Agregó que el Tribunal no expuso razones suficientes para apartarse del precedente judicial aplicable y que su exigencia desconoce el principio de favorabilidad laboral y de primacía de la realidad sobre las formalidades. Finalmente, invocando el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021, el apoderado de la demandante enfatizó que el requisito de procedibilidad es facultativo en los asuntos laborales y pensionales, y reiteró que en el caso concreto no existía obligación de agotar la conciliación extrajudicial.
En consecuencia, solicitó la revocatoria parcial del auto recurrido y que, en su lugar, se declarara no probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, admitiéndose en su totalidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Contaduría General de la Nación. V. CONSIDERACIONES. 5.1 Competencia.6 Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 y 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Despacho es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandado. 5.2 Problema jurídico.
Se contrae a establecer si, en el presente asunto, resultaba exigible el agotamiento del requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, respecto de las pretensiones que fueron rechazadas por el A-quo, cuando dichas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de derechos derivados de una presunta relación laboral de hecho. 6 Las normas relacionadas en este acápite contienen las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, comoquiera que el recurso de apelación identificado en los antecedentes de este proveído fue presentado después de su entrada en vigor. 6 Número interno: 2192-2023 Demandante: Carmen Cecilia Aponte Urrego.
Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contaduría General de la Nación. 5.3 Del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. El artículo 161 del CPACA en su numeral 1.º prescribe el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad previo para presentar la demanda, así: «Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. […]» Según lo expuesto, el trámite de la conciliación extrajudicial se instituye en un requisito previo para demandar, cuando se formulen pretensiones relativas a nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, cuando los asuntos sean conciliables.
Ahora bien, comoquiera que lo pretendido por la demandante es que se declare la existencia de una relación laboral subordinada, es importante citar lo que sostuvo esta Sección en sentencia de unificación CE-SUJ2-005-167: «[…] Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
Consecuentemente, tampoco es exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables (condición que prevé el numeral 1 del artículo 161 del CPACA para requerir tal trámite), en armonía con el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial […].» Así mismo, formuló las reglas jurisprudenciales que debían tenerse en cuenta respecto a la conciliación extrajudicial de los derechos salariales y prestacionales 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto 2016.
Radicación: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. Demandante: Lucinda María Cordero Causil. Demandado: Municipio de Ciénaga de oro (Córdoba). 7 Número interno: 2192-2023 Demandante: Carmen Cecilia Aponte Urrego. Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contaduría General de la Nación. derivados del contrato realidad, entre ellas, señaló: «[…] v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables […].» Conforme con lo previsto en la citada sentencia, se colige que el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no resulta exigible cuando se trata de la pretensión de reconocimiento de una relación laboral subordinada, sin importar que también se pretenda el pago de prestaciones sociales y demás acreencias dejadas de devengar, ello por estar involucrados derechos laborales irrenunciables y, en consecuencia, no ser conciliables.
En otras palabras, se tiene que la postura vigente de esta corporación, en armonía con el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial, exceptuó del requisito de procedibilidad de conciliación previa, para acceder a la jurisdicción contencioso administrativo, las controversias relativas al contrato realidad, comoquiera que a manera de ejemplo resaltó que, de decretarse la existencia de la relación laboral entre los extremos procesales, debía también reconocerse como restablecimiento del derecho, entre otras pretensiones, aquellas que involucran derechos laborales irrenunciables y, por ende, no conciliables. 5.4 Caso concreto.
Del estudio conjunto del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se desprende que el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial se exige únicamente cuando las pretensiones formuladas en la demanda versan sobre asuntos efectivamente conciliables, es decir, aquellos en los que el objeto del litigio admite transacción sin comprometer derechos ciertos e indiscutibles.
Esta limitación resulta determinante, pues excluye del ámbito conciliable los derechos laborales y prestacionales que derivan de una relación laboral subordinada, en tanto su reconocimiento no depende de la voluntad de las partes, sino de la verificación judicial de la existencia de dicha relación, conforme al principio de primacía de la 8 Número interno: 2192-2023 Demandante: Carmen Cecilia Aponte Urrego.
Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contaduría General de la Nación. realidad. En armonía con ello, se reitera, el numeral 1º del artículo 161 del CPACA establece que la conciliación extrajudicial constituye requisito previo solo cuando los asuntos sean conciliables. En ese sentido, la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 precisó que en las controversias en las que se pretende el reconocimiento de una relación laboral subordinada con el Estado, no se exige el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
Lo anterior, por cuanto en estos casos se encuentran comprometidos derechos laborales irrenunciables que, por su naturaleza, no son susceptibles de transacción ni pueden someterse a negociación previa. En dicha providencia, el Consejo de Estado señaló que las reclamaciones relacionadas con los aportes pensionales adeudados al sistema de seguridad social y las demás prestaciones que se derivan de la existencia de una relación laboral no pueden considerarse conciliables, toda vez que se trata de derechos ciertos, indiscutibles e imprescriptibles, cuyo reconocimiento está atado a la constatación de una realidad laboral y no a la voluntad dispositiva de las partes.
De igual forma, la Corporación advirtió que, imponer la carga de agotar la conciliación en estos eventos, constituye un exceso ritual manifiesto que vulnera el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. De acuerdo con dicho precedente, aunque algunas de las pretensiones —como cesantías, primas o vacaciones— podrían tener, en abstracto, naturaleza conciliable, todas ellas dependen de la declaratoria principal de existencia de la relación laboral.
Por tanto, mientras la pretensión central no sea conciliable, las demás que de ella se derivan tampoco lo son, pues su reconocimiento constituye una consecuencia directa del restablecimiento del derecho que emerge de la relación laboral declarada. Así las cosas, exigir el agotamiento del requisito de procedibilidad en este contexto contravendría la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16, vulneraría el principio de prevalencia del derecho sustancial y restringiría injustificadamente el acceso a la administración de justicia, máxime cuando los derechos discutidos son de carácter laboral y, por ende, se consideran irrenunciables. 9 Número interno: 2192-2023 Demandante: Carmen Cecilia Aponte Urrego.
Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Contaduría General de la Nación. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Despacho, RESUELVE:
PRIMERO. MODIFICAR el auto de fecha Quince (15) de Septiembre de Dos Mil Veintidós (2022), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el sentido de DECLARAR no probada, para todos los efectos, la excepción de “falta de agotamiento del requisito de procedibilidad para demandar”, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. Ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones que fuesen menester, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.