1 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025).

Expediente: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Accionantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA Accionado: Consejo de Estado - Sección Cuarta Tesis: No cumple con el requisito de relevancia constitucional la acción de tutela que versa sobre un asunto meramente legal y económico y con la cual se pretende reabrir el debate de instancia. ACCIÓN DE TUTELA - PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA en contra del Consejo de Estado - Sección Cuarta.

I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante el Ministerio) y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante CRA), interpusieron acción de tutela en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al considerar vulnerados sus derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad en concordancia con los principios de la seguridad jurídica y legalidad, con ocasión de la sentencia de 20 de febrero del 2025, proferida en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 25000 2337 000 2021 00136 01.

Para el efecto, formularon las siguientes pretensiones: 2 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «VII.- PETICIÓN En virtud de lo expuesto a lo largo de este escrito, solicitamos al Honorable Consejo de Estado, tener en cuenta la importancia jurídica y la afectación presupuestal de la decisión que se tome, ordenando lo siguiente:

PRIMERO. - Se sirva TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA e IGUALDAD en concordancia con los principios de la Seguridad Jurídica y Legalidad, en favor del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA, involucradas en el cumplimiento de la sentencia, los cuales están siendo vulnerados por el Consejo de Estado, Sección cuarta, por las razones planteadas en esta acción constitucional.

SEGUNDO. - Como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales, se sirva DEJAR sin efectos el fallo de fecha 20 de febrero del 2025 que desató el recurso de apelación presentado por la CRA contra la sentencia del 30 de mayo del 2024, dictada por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por EPM ESP cuyo radicado es 25000-23-37-000-2021-00136-00 (29186).

TERCERO. - Como consecuencia del amparo, EMITIR fallo sustitutivo del recurso de apelación instaurado por el MVCT y la CRA, contra la sentencia de primera instancia número 056b del 30 de mayo del 2024, conforme los supuestos fácticos y normativos expuestos y que aplican para determinar la legalidad de los actos administrativos objeto de control, teniendo en cuenta para tal efecto el precedente constitucional citado en la parte motiva del presente instrumento, absolviendo a las entidades accionantes de devolver a Empresas Públicas de Medellín E.S.P., la suma de $2.386.596.358, debidamente actualizada, junto a los intereses moratorios de conformidad con lo dispuesto en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.

Y, por ende, DECLARAR que la sociedad Empresas Públicas de Medellín E.S.P., sí está obligada a realizar el pago de la contribución especial del año 2020, al igual que todos los demás contribuyentes.»1. 1.2. Como fundamento de su solicitud, expusieron que el 10 de septiembre de 2020 la CRA expidió la Resolución 930 de 2020, mediante la cual fijó la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2020 en un cero coma dos mil cuatrocientos treinta y dos por ciento (0,2432 %), dirigida a los prestadores de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, con base en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

Luego, mediante la Resolución UAE-CRA 544 del 21 de septiembre del mismo año, se liquidó la contribución especial correspondiente al año gravable 2020 a cargo de Empresas Públicas de Medellín (en adelante EPM). Esta última interpuso recurso de reposición y en subsidio, apelación, que fueron parcialmente acogidos por la entidad 1 Visible a índice 2 del Sistema de Gestión Judicial Samai. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reguladora, excluyendo ciertos rubros relacionados con la estratificación. Dicha modificación se formalizó mediante las Resoluciones UAE-CRA 785 del 23 de octubre y UAE-CRA 842 del 5 de noviembre de 2020.

Como consecuencia de lo anterior, EPM promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos que fijaron y liquidaron la contribución especial. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante sentencia del 30 de mayo de 2024, resolvió declarar la nulidad de las Resoluciones UAE-CRA 544 del 21 de septiembre de 2020, 785 del 23 de octubre de 2020 y 842 del 5 de noviembre de 2020, por medio de las cuales se expidió, modificó y confirmó, respectivamente, la liquidación oficial del tributo correspondiente al año gravable 2020 a cargo de EPM.

A título de restablecimiento del derecho, señaló que la empresa no estaba obligada al pago de la contribución especial prevista en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, para dicho período y ordenó a la CRA la devolución de la suma de dos mil trescientos ochenta y seis millones quinientos noventa y seis mil cuatrocientos cincuenta y ocho pesos ($2.386.596.458), debidamente actualizada.

Negó las demás pretensiones. Inconformes con la decisión de primera instancia, el Ministerio y la CRA interpusieron recursos de apelación, los cuales fueron resueltos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Esta corporación, en sede de segunda instancia, modificó parcialmente la sentencia apelada en particular los ordinales primero, segundo y tercero, para inaplicar por inconstitucional el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se liquidó la contribución especial, disponiendo además la devolución de los montos pagados por EPM.

En sustento de dicha decisión, la Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que la liquidación del tributo para el año 2020, se había fundado en hechos económicos ocurridos durante 2019, momento en el cual ya regía el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. No obstante, al tratarse de un tributo periódico, concluyó que las modificaciones legales introducidas por dicha norma solo podían producir efectos a partir del año gravable siguiente, es decir, desde el 2020, por lo que no era posible aplicar retroactivamente la base gravable definida por el legislador.

En ese sentido, inaplicó por inconstitucional tanto el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 como la 4 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución CRA 930 de 2020, por contrariar el principio de irretroactividad tributaria y el artículo 338 de la Constitución Política.

Asimismo, señalaron que la Sección Cuarta en providencias anteriores había declarado la nulidad de actos similares, proferidos por otras entidades reguladoras, por apoyarse en normas cuya aplicación retroactiva vulneraba la legalidad y la seguridad jurídica. A partir de ese precedente, reiteró que la contribución especial por el año 2020 debía regirse por el marco legal vigente en ese mismo año y no por disposiciones cuya entrada en vigor se produjo en vigencias anteriores.

En consecuencia, ordenó la devolución de las sumas canceladas por EPM, con los intereses moratorios correspondientes. Las entidades demandantes trajeron a colación que la consejera de Estado Myriam Stella Gutiérrez Argüello salvó su voto, al considerar que los actos demandados no vulneraron el principio de irretroactividad de la ley. La parte actora resaltó que, a su juicio de la mencionada consejera, la contribución especial liquidada por la CRA para la vigencia 2020 no constituye un tributo de periodo, pues no depende de hechos económicos dentro de un año fiscal determinado, sino de la prestación de los servicios de regulación, inspección y control realizados en ese mismo año. Además, indicó que los costos de referencia utilizados para calcular la tarifa proveniente del año anterior no afectan la validez de los actos, ya que no inciden sobre situaciones previas a la entrada en vigor de la norma.

Resaltó que la Corte Constitucional, en la sentencia C-484 de 2020, declaró inexequible el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 con efectos hacia el futuro, por lo que los tributos causados en el año 2020 constituían situaciones jurídicas consolidadas, no afectadas por dicha declaratoria. Por ello, consideró que no era posible reabrir un debate sobre la constitucionalidad de la norma para esa vigencia, y que, en consecuencia, el tributo fue válidamente recaudado.

Advirtieron que la sentencia vulneró los derechos fundamentales, como el debido proceso, la igualdad y el principio de legalidad disponer la devolución de más de cien mil ($100.000) millones, suma que constituye la única fuente de financiación de la CRA. Esta situación, adujeron, compromete seriamente su capacidad operativa y regulatoria, afectando la política pública de agua potable y saneamiento básico. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las entidades accionantes afirmaron que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia definidos por la Corte Constitucional.

En cuanto al principio de subsidiariedad, señalaron que no existe otro medio de defensa judicial eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados, dado que ya se agotaron los recursos ordinarios y extraordinarios previstos en el ordenamiento. Indicaron que la providencia acusada fue adoptada en sede de apelación, sin posibilidad de impugnación adicional, lo que excluye la viabilidad de un recurso extraordinario de unificación o revisión. Además, resaltaron que los defectos denunciados no pueden ser corregidos por otra vía judicial, y que el incidente de impacto fiscal no constituye un mecanismo sustitutivo de la tutela, por cuanto no permite controvertir la legalidad de la sentencia. Afirmaron que también se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que, fue presentada el 26 de junio de 2025, es decir, cuatro meses después de la notificación de la sentencia de segunda instancia. A su juicio, este término resulta razonable, dada la complejidad técnica y jurídica del asunto, la necesidad de obtener copias del expediente para sustentar adecuadamente la solicitud y la obligación institucional de evaluar posibles mecanismos para mitigar el impacto de la decisión cuestionada.

Subrayaron que el tiempo transcurrido fue necesario para realizar un análisis riguroso de los efectos del fallo y determinar la procedencia de la tutela como mecanismo excepcional. En cuanto a la relevancia constitucional, sostuvieron que la providencia impugnada pone en riesgo el funcionamiento de la CRA al suprimir su única fuente de financiación, lo que afectaría gravemente el modelo legal de sostenibilidad del sistema de regulación de los servicios públicos.

Indicaron que la decisión compromete el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de dicha comisión, dado que la contribución especial prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, es el único mecanismo para cubrir los costos de operación del regulador. Afirmaron que, de mantenerse los efectos del fallo, se produciría una afectación directa al interés general, tanto por la desfinanciación institucional como por la alteración del esquema normativo de recuperación de costos del servicio.

Agregaron que la discusión no se limita al caso concreto, sino que proyecta consecuencias estructurales sobre el diseño del sistema de regulación, vulnerando principios como 6 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sostenibilidad fiscal, la legalidad tributaria, el acceso a servicios públicos esenciales, la igualdad y el mínimo vital. 1.3.

En cuanto a los requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, alegaron la configuración de cuatro causales: (i) defecto sustantivo, (ii) violación directa de la Constitución Política, (iii) desconocimiento del precedente y de la cosa juzgada constitucional, y (iv) defecto procedimental absoluto. Respecto del defecto sustantivo, señalaron que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en una interpretación errada del ordenamiento jurídico al declarar inaplicable el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para la vigencia 2020, pese a que esta norma fue declarada inexequible con efectos a partir del 1º de enero de 2021.

Alegaron que ello desconoce su vigencia durante el año 2020 y afecta situaciones jurídicas consolidadas, como las contribuciones liquidadas bajo su amparo, vulnerando así el principio de legalidad y la presunción de constitucionalidad, en contravía de los efectos fijados por las sentencias C-464 y C-484 de 2020. Sobre la violación directa de la Constitución Política, afirmaron que se quebrantó el principio de legalidad, consagrado en los artículos 3, 6, 121, 122 y 123 superiores, al ordenar la devolución de sumas que, conforme al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, debían ser recaudadas por la CRA para su sostenimiento.

Sostuvieron que esta decisión impide el cumplimiento de las funciones previstas en el artículo 370 de la Carta y elimina de hecho y de derecho la única fuente de financiación de la entidad, afectando su sostenibilidad y la de otras autoridades regulatorias. En cuanto al desconocimiento del precedente y de la cosa juzgada constitucional, indicaron que el Consejo de Estado se apartó sin justificación de las sentencias C- 464 y C-484 de 2020, que declararon inexequible el artículo 18 de la Ley 1955 pero preservaron las contribuciones liquidadas en 2020.

Recordaron que, según las sentencias SU-213 de 2024, SU-453 de 2019 y T-656 de 2011, el precedente constitucional es obligatorio y su desconocimiento exige una motivación expresa y suficiente, que no se presentó en el caso examinado. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, respecto del defecto procedimental absoluto, alegaron que el Consejo de Estado resolvió cuestiones ajenas al recurso de apelación y omitió pronunciarse sobre los argumentos, excepciones y planteamientos de los demandados, en contravía de los artículos 320 del CGP y 187 del CPACA.

Esto, a su juicio, vulneró los principios de congruencia, non reformatio in pejus y debido proceso, al desconocer el derecho a una decisión motivada, al ejercicio efectivo de la defensa y a la doble instancia. II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. El expediente fue sometido a reparto el 20 de junio de 20252 y allegado al Despacho el 24 de junio del mismo año3. 2.2.

El proceso de la referencia fue admitido mediante providencia del 26 de junio de 20254, en la que particularmente se ordenó notificar a la Sección Cuarta del Consejo de Estado y comunicar Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. - EPM E.S.P. y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.3.

El 4 de julio de 20255, la Secretaría de la Sección Cuarta del Consejo de Estado remitió el expediente 25000 2337 000 2021 00136 00/01, y no realizó ninguna manifestación. 2.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante memorial del 7 de julio de 20256, remitió el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 26 de junio de 2025. 2.5.

Las Empresas Públicas de Medellín el día 9 de julio de 20257, indicó que la acción de tutela interpuesta por el Ministerio y la CRA no evidencia una vulneración de derechos fundamentales, sino que se limita a reproducir el trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Señaló que los 2 Visible a índice 1 ibidem. 3 Visible a índice 3 Ibidem 4 Visible a índice 8 ibidem. 5 Visible a índice 12 ibidem 6 Visible índice 13 ibidem 7 Visible índice 14 ibidem 8 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionantes transcribieron extensamente las actuaciones judiciales sin demostrar que las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca o por el Consejo de Estado hubiesen sido arbitrarias, irrazonables o carentes de sustento.

En esa medida, consideró que la tutela no se dirige a proteger derechos fundamentales amenazados o vulnerados, sino a reabrir un debate jurídico ya resuelto mediante una sentencia motivada, adoptada por el juez natural dentro de su competencia y con respeto a la autonomía judicial. Indicó que la solicitud de amparo no reúne los requisitos generales ni especiales de procedencia establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

En particular, sostuvo que no se cumple con el requisito de inmediatez, pues las entidades presentaron la acción cerca de cinco (5) meses después de ser notificadas del fallo de segunda instancia sin justificar dicha demora. Tampoco acreditaron defectos como el sustantivo, procedimental, fáctico o desconocimiento del precedente. En cuanto al análisis de fondo, afirmó que el Consejo de Estado no desconoció los efectos ex nunc establecidos en la sentencia C-484 de 2020, sino que, con base en el principio de irretroactividad tributaria y en precedentes contenciosos, concluyó que no era posible liquidar contribuciones con fundamento en una norma expedida en el mismo año gravable.

Finalmente, argumentó que los planteamientos de las entidades accionantes sobre la afectación al patrimonio público y a la financiación de la CRA no satisfacen por sí solos el requisito de relevancia constitucional exigido para la procedencia de la acción de tutela. Precisó que tales efectos económicos son consecuencia ordinaria de las decisiones adoptadas por el juez natural dentro de un proceso contencioso- administrativo y no constituyen una amenaza directa a derechos fundamentales.

Además, reiteró que la sentencia cuestionada no eliminó la contribución especial como mecanismo de financiación, ni desconoció su legalidad, sino que anuló actos administrativos concretos por contrariar el principio de irretroactividad tributaria. Por estas razones, solicitó que se niegue la tutela por improcedente. 2.6. El magistrado de la Sección Cuarta del Consejo Wilson Ramos Girón, en escrito del 9 de julio de 20258, expuso que la acción de tutela formulada por el Ministerio y la CRA busca controvertir una decisión judicial adoptada por el juez 8 Visible índice 15 ibidem 9 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co natural en el marco de sus competencias, convirtiendo la tutela en una instancia adicional.

Recordó que la sentencia del 20 de febrero de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la CRA contra el fallo de primera instancia y al encontrar que el tribunal no se pronunció sobre todos los cargos de nulidad formulados en la demanda, analizó también aquellos omitidos, en aplicación de los principios de plenitud del juzgamiento y acceso a la justicia. Indicó que la providencia cuestionada declaró la nulidad de los actos de liquidación de la contribución especial del año 2020, por considerar que se vulneró el principio de irretroactividad tributaria al tomar como base gravable hechos económicos del año 2019.

Explicó que la tutela no cumple con los requisitos generales de procedencia, como la relevancia constitucional y la subsidiariedad, afirmó que el debate planteado es de índole legal y no involucra el contenido o goce de derechos fundamentales, por lo que no habilita el uso excepcional del mecanismo constitucional. Asimismo, agregó que los argumentos sobre la supuesta extralimitación del juez de segunda instancia y la violación al principio de non reformatio in pejus deben ventilarse por la vía del recurso extraordinario de revisión, ya que se refieren a un eventual defecto procesal derivado de una incongruencia en la sentencia. En cuanto al defecto sustantivo, indicó que no se desconocieron las sentencias C-464, C-484 de 2020 ni C-147 de 2021, puesto que estas no se pronunciaron sobre la aplicación del principio de irretroactividad tributaria y la Sección Cuarta aplicó dicho principio con base en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, siguiendo precedentes contenciosos reiterados.

Finalmente, rechazó que la decisión impugnada haya desconocido los derechos fundamentales alegados por las entidades actoras. Sostuvo que el hecho de que se haya ordenado la devolución de lo pagado por concepto de la contribución especial, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos, no vulnera la sostenibilidad fiscal ni constituye una afectación ilegítima al patrimonio público.

Precisó que la CRA promovió un incidente de impacto fiscal para gestionar las implicaciones económicas de la sentencia y que los riesgos financieros derivados de una decisión judicial no pueden impedir el control de legalidad de los actos administrativos. Por lo anterior, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela o en su defecto negar sus pretensiones. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 20219, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asignó a esta Sección el conocimiento de este tipo de acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

Cuestión previa El Consejero Germán Eduardo Osorio Cifuentes10, manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, al encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, consistente en haber intervenido previamente en el mismo. Explicó que, en su calidad de Experto Comisionado de la CRA, participó en el proceso de proyección, estudio y expedición de la Resolución CRA 930 de 2020, «Por la cual se fija la tarifa de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2020 y se dictan otras disposiciones».

Sin embargo, mediante providencia de 8 de agosto de 2025, la Sala negó el impedimento al concluir que su intervención en la expedición de dicha resolución no constituía una actuación procesal en el asunto sometido a decisión, ni comprometía su imparcialidad para conocer del caso. 3.3. Hechos relevantes 3.3.1. El 10 de septiembre de 2020, la CRA expidió la Resolución 930 de 2020, mediante la cual fijó la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2020 en 9 «Artículo 1°.

Modificación del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015. Modifíquese el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: (…) 7. Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto». 10 Visible a índice 19 ibídem. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un 0,2432 %, con base en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. 3.3.2.

Posteriormente, mediante la Resolución UAE-CRA 544 del 21 de septiembre de 2020, se liquidó dicha contribución a cargo de EPM. Contra este acto, EPM interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, que fueron parcialmente acogidos por la CRA, modificando la liquidación mediante las Resoluciones UAE-CRA 785 del 23 de octubre de 2020 y UAE-CRA 842 del 5 de noviembre del mismo año. 3.3.3.

EPM presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que fijaron y liquidaron la contribución especial, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante sentencia del 30 de mayo de 2024, dicho tribunal declaró la nulidad de las Resoluciones UAE-CRA 544, 785 y 842 de 2020, y ordenó a la CRA devolver a EPM la suma de dos mil trescientos ochenta y seis millones quinientos noventa y seis mil cuatrocientos cincuenta y ocho pesos ($2.386.596.458), debidamente actualizada.

Negó las demás pretensiones. 3.3.4. Contra dicha decisión, el Ministerio y la CRA interpusieron recursos de apelación, resueltos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Esta corporación modificó parcialmente la sentencia apelada en particular los ordinales primero, segundo y tercero la sentencia apelada y declaró la nulidad de los actos administrativos de liquidación, ordenando la devolución de los montos pagados por EPM, al considerar que la norma en que se basó la contribución era inaplicable por contrariar el principio de irretroactividad tributaria. 3.3.5.

Según las entidades accionantes, esta decisión fue adoptada sin competencia funcional y con desconocimiento del precedente y la cosa juzgada constitucional, incurriendo además en una interpretación irrazonable del ordenamiento jurídico, por lo que promovieron acción de tutela contra la sentencia del Consejo de Estado. 3.4. Análisis de la Sala 12 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.1.

De la verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 3.4.2.1. De la relevancia constitucional En la sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que «el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes».

Asimismo, la mencionada sentencia precisó que «los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra». A partir de lo dicho, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En sentencia SU–573 de 201911, el alto tribunal constitucional explicó que este requisito persigue tres finalidades12: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. 11 M.P. Carlos Bernal Pulido.

Este criterio ha sido reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022. 12 Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es «el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico». 13 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman tal requisito. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar ese presupuesto. Siendo ello así, se observa que los siguientes elementos no se cumplen en el caso en concreto: 3.4.2.2.

La competencia e independencia jurisdiccional La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las Jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o con un marcado contenido económico.

La Corte Constitucional ha conceptualizado así este aspecto:13 «La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que ‘le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario o pena de involucrarse en cuestiones que corresponde definir a otras jurisdicciones.

En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales’ o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general».

En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Alta Corte, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. Sin embargo, en la reciente SU-215 de 2022, al respecto se señaló: 13 Sentencia SU-573 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios».

De lo anterior, se desprende que el asunto que se pone en conocimiento debe trascender al ámbito constitucional, y ello se logra cuando la argumentación no se limita a buscar la protección de los intereses económicos y/o legales que identifican particularmente a la parte actora, sino que justifica razonablemente la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales que se invocan. 3.3.2.2.1.

Así las cosas, la discusión planteada en el presente caso es de naturaleza eminentemente legal, ya que gira en torno a la interpretación del principio de irretroactividad tributaria y la aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, norma declarada inexequible por la Corte Constitucional con efectos hacia el futuro en las sentencias C-464 de 202014 y C-484 de 202015.

En particular, el debate se centra en determinar si, al liquidarse la contribución especial del año 2020 con base en hechos económicos ocurridos en 2019 esto es, antes de la entrada en vigencia del artículo 18 ibidem, se desconocieron los límites constitucionales que impiden aplicar retroactivamente normas tributarias, conforme a los artículos 338 y 363 de la Constitución Política.

Además, esta controversia no se limita al debate jurídico sobre la aplicación del principio de irretroactividad y la interpretación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, sino que se extiende a la determinación judicial de imponer a la CRA la obligación de devolver los recursos recaudados por concepto de la contribución especial del año 2020, lo que introduce una dimensión económica adicional en el 14 La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-464 de 28 de octubre de 2020 M.P. Alejandro Linares Cantillo, declaró la inexequibilidad de la expresión «y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios» del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con efectos hacia el futuro. 15Sentencia C-484 de 19 de noviembre de 2020 M.P. Alejandro Linares Cantillo, declaró la inexequibilidad total del artículo 18 ibidem, con efectos ex nunc a partir del año 2021, al considerar que los tributos causados en 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co análisis.

Sobre ese particular, resulta ilustrativo señalar que, dentro del proceso ordinario, fue admitido un incidente de impacto fiscal mediante auto del 23 de mayo de 2025, el cual se encuentra pendiente de decisión por parte de la autoridad judicial demandada, lo cual confirma que el asunto tiene una connotación económica, que en todo caso no transforma la discusión en un problema de índole constitucional.

En ese contexto, si bien las entidades accionantes alegan la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, la discusión principal del caso se relaciona del caso se relaciona con aspectos de legalidad, especialmente en lo que respecta a la interpretación del marco jurídico tributario y la validez de los actos administrativos que aplicaron una norma vigente al momento de su expedición. Por tanto, el asunto escapa del ámbito de competencia del juez constitucional, en tanto lo que se busca es controvertir la interpretación judicial adoptada en sede de apelación por la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de su función natural. 3.3.1.4.

Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional Frente al mencionado elemento, es pertinente señalar que en las sentencias SU 215 de 2022 y SU 128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se previene que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.

Dicho en otras palabras, en un proceso judicial el debate gira sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado y, por ende, la decisión del Juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.

Por lo tanto, en los eventos en 16 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cuales la autoridad judicial decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En una condición de esta naturaleza, sería entonces el Juez Constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del asunto, en el escaso término que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida. 3.3.1.4.1.

En ese sentido, como se vio en el punto anterior, la controversia gira en torno a la interpretación que realizó la Sección Cuarta del Consejo de Estado sobre el principio de irretroactividad en materia tributaria y los efectos temporales de la sentencias C-464 de 2020 y C-484 de 2020 de la Corte Constitucional, en las cuales se declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y, en particular, a si era procedente ordenar la devolución de las contribuciones recaudadas por la CRA durante la vigencia 2020 con fundamento en dicha norma.

Lo anterior evidencia que el asunto no versa sobre la afectación directa de un derecho fundamental, sino sobre la validez de los actos administrativos expedidos 17 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con base en una disposición legal cuya interpretación fue controvertida ante la jurisdicción contenciosa. 3.3.1.4.2.

Aunque las entidades accionantes invocan la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo que se pretende mediante la presente acción de tutela es controvertir la interpretación jurídica adoptada por el juez ordinario, en el marco de su competencia legal. En efecto, el debate ya fue resuelto por el juez natural mediante sentencia de segunda instancia, que se profirió con plena observancia del procedimiento y dentro del ámbito funcional correspondiente.

En tal contexto, no corresponde al juez constitucional sustituir la valoración realizada por el juez contencioso-administrativo, ni revisar el criterio jurídico que sustentó la decisión cuestionada. La acción de tutela, por tanto, no puede convertirse en un mecanismo alterno para reabrir discusiones ya zanjadas en sede judicial ordinaria, pues ello desnaturalizaría su carácter subsidiario y excepcional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA, al no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada oportunamente la presente providencia en los términos señalados por la ley, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional 18 Radicado: 11001 03 15 000 2025 03911 00 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para su eventual revisión, de acuerdo con lo establecido en el inciso 2° del artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 28 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.