Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Demandado: Defensoría del Pueblo Tema: Relación laboral encubierta/defensora pública Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 26 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda1 2. Que se declare la nulidad del Oficio 304001-458 de 10 de julio de 2017 expedido por la responsable del grupo registro y selección de la regional Antioquia de la Defensoría del Pueblo que negó la existencia de una relación laboral entre el 6 de noviembre de 2009 y el 31 de marzo de 2017. 3.
Como consecuencia, solicitó el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales a que tiene derecho, a saber: i) pago de los salarios dejados de percibir desde la terminación de la relación laboral: ii) auxilio de cesantías; iii) intereses a las cesantías; iv) prima de servicios; v) prima de navidad; vi) prima de vacaciones; vii) vacaciones en dinero viii) horas extras; ix) 1 Folios 1 a 7 del expediente.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 recargos dominicales; x; bonificación por recreación, igualmente, reclamó la indemnización por despido sin justa causa, la restitución de los dineros sufragados por retenciones en la fuente, la devolución de las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales, así como, la indexación de los valores que sean reconocidos. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda2 4. La señora Adriana Amparo Guevara Marulanda prestó sus servicios como abogada especializada para la representación judicial y extrajudicial de usuarios del servicio de defensoría pública y a víctimas con ocasión de la Ley 975 de 2005 derivado de la suscripción continua y sucesiva de múltiples contratos de prestación de servicios con la Defensoría del Pueblo durante el período de 6 de noviembre de 2009 al 31 de marzo de 2017. 5.
Desempeñó funciones propias de los funcionarios o empleados públicos que integraron la planta de personal de la autoridad administrativa, correspondientes al objeto misional de la institución, además, la ejecución de las actividades fue de manera personal, subordinada y respecto de la cual percibía remuneración. 6. Fueron múltiples las oportunidades en las que fue objeto de requerimientos y llamados de atención por parte de la defensora del pueblo Sandra María Rojas Manrique como por ejemplo los requerimientos efectuados los días 21 de julio de 2010 y 26 de julio de 2011, de la misma manera, el 15 de noviembre de 2013 y 30 de diciembre de 2013 la auxiliar administrativa grado 10 de la unidad de representación judicial de víctimas de la regional Antioquia de la Defensoría del Pueblo, Margarita Cardona Sossa, remitió correos electrónicos en los que le recordó los turnos de atención de víctimas en el Barrio Granizal al igual que una serie de indicaciones relativas a la prestación del servicio, también, en la anualidad de 2014, la profesional administrativa y de gestión de la dependencia, María Magdalena Sánchez Montoya, envió un mail a los abogados defensores de víctimas indicando el lugar, hora y fecha de prestación de turnos, a su vez, mediante múltiples correos se señalaron parámetros de prestación de servicio. 7.
Así mismo, en el año 2015 se designó para integrar el comité departamental de garantías electorales en las elecciones realizadas el 25 de octubre de ese año, así mismo, se envió correo para la asistencia a la barra académica de defensores, directrices generales de representación judicial de víctimas. 8. El 28 de junio de 2017, solicitó a la autoridad administrativa el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella; sin embargo, esta petición fue negada a través del oficio 304001-458 de 10 de julio de 2017. 2 Folios 8 a 15 del expediente.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración3 9. La demandante invocó como causal de nulidad la infracción de las normas en que debería fundarse el acto administrativo impugnado y la desviación de poder, de esa manera, señaló que en los términos del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo acaecieron los elementos de la relación laboral, a saber, la prestación personal del servicio, la contraprestación y la continuada subordinación. 10.
Señaló que recibía órdenes directas y precisas, e instrucciones propias de una relación laboral o reglamentaria, desligadas de la relación contractual, ya que, prestaba el servicio única, exclusiva y personalmente con los materiales e insumos suministrados por la entidad, en los lugares dispuestos por ésta, cumpliendo el horario exigido para todo el personal de planta y laborando en horas extras, no gozaba de autonomía en la prestación del servicio y atendía los direccionamientos de los jefes inmediatos. 11.
Explicó que los contratos de prestación de servicios se celebraron por un espacio superior a 7 años con idénticos objetos contractuales, con lo cual, era notorio que no se respetó la temporalidad de la que están provistos, desconociéndose la prohibición del artículo 7° del Decreto 1950 de 1973 de acudir a la citada tipología contractual para el desarrollo de actividades permanentes de la institución pública. 12.
Igualmente indica que, los contratos de prestación de servicios se caracterizan por su temporalidad, y en este caso, fueron suscritos uno tras otro de forma continua para el cumplimiento de los mismos objetivos durante siete años casi ininterrumpidos; además que, la entidad demandada con los múltiples contratos de prestación de servicios desconoció lo dispuesto en el artículo 7° del Decreto Nacional 1950 de 1973, que establece la prohibición expresa de celebrar contratos de prestación de servicios cuando lo que se pretende es desarrollar actividades permanentes de la entidad. 1.4.
Contestación de la demanda4 13. La Defensoría del Pueblo mediante apoderado se opuso a las pretensiones invocadas y como consecuencia de ello, señaló que derivado de la naturaleza de los contratos de prestación de servicios no se puede predicar y exigir el reconocimiento de acreencias prestacionales propias de un contrato de trabajo. 14.
Manifestó que la ejecución de actividades como operadora del sistema de defensoría pública en el programa de atención y representación a víctimas se amparó en el artículo 26 de la Ley 971 de 2005 que en esencia estableció que «los abogados vinculados al servicio de defensoría pública que administra la Defensoría del Pueblo, previo el cumplimiento de los requisitos, mediante la 3 Folios 15 a 25 del expediente. 4 Folios 130 a 136, ídem.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 figura del contrato de prestación de servicios, para proveer la asistencia técnica y la representación judicial». De ahí que, la designación dio cumplimiento a un mandato del legislador. 15.
Sostuvo que los memorandos, misivas, mensajes de datos y otros documentos que a juicio de la actora demostraban el sometimiento a órdenes en cuanto el modo, forma y horario de ejecución del objeto contractual, no son suficientes para acreditar la dependencia y subordinación, en cambio, constataron la existencia de una relación de coordinación de actividades entre el contratista y el contratante. 16.
Formuló como excepciones las siguientes: i) inexistencia de los vicios de nulidad atribuidos al memorando 304001-458 de fecha 10 de julio de 2017; ii) ausencia de elementos propios de una relación laboral en la ejecución del negocio jurídico que mantuvo la demandante con la Defensoría del Pueblo; iii) prescripción; iv) innominada o genérica. 1.5.
Sentencia de primera instancia5 17. El Tribunal dictó sentencia el 26 de junio de 2024, negando las pretensiones de la demanda y sin condena en costas a la parte demandante. Lo anterior con fundamento a los siguientes argumentos: 18. Sobre la prestación del servicio aseveró que la accionante se desempeñó como defensora pública desde el mes de diciembre de 2010 hasta marzo de 2017 de manera casi ininterrumpida, igualmente, señaló que con fundamento a las pruebas documentales se acreditó el elemento de la contraprestación por los servicios prestados. 19.
En lo concerniente a la subordinación, explicó que de acuerdo a los documentos aportados y las declaraciones practicadas las labores se llevaron a cabo bajo el control y vigilancia de un coordinador o supervisor del contrato, tal cual lo indicó la testigo Magdalena Sánchez Montoya quien afirmó haber supervisado los contratos celebrados por la interesada, de esa manera, determinó que eran los coordinadores los que verificaban que los contratistas asistieran a los turnos impuestos por éstos a las barras académicas, a las labores de asesoría asignadas por la Defensoría del Pueblo y las comisiones. 20.
Destacó que a pesar de ello, no se logró demostrar que se impusiera un horario de trabajo por la entidad, el cumplimiento de metas de trabajo, la imposición de órdenes y directrices más allá de una simple coordinación de la labor contratada con el otorgamiento de turnos para la atención de víctimas, sin ser posible confundir la verificación de cumplimiento de las obligaciones pactadas con una dependencia laboral, no obstante, la obligación de asistencia a capacitaciones no 5 Archivo titulado «020Sentencia_000201800202CONTRATO», expediente digital, índice 2 de Samai.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 desnaturalizó la relación contractual, pues se buscaba el cumplimiento de las obligaciones contratadas. 21. Señaló que lo relativo a los requerimientos allegados, no constituyeron llamados de atención ni sanción disciplinaria, los mismos hacían parte del deber que recaía en la autoridad administrativa de constatar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por la actora. 22.
Aclaró que conforme a lo preceptuado por las Leyes 24 de 1992 y 941 de 2005, la vinculación de los defensores del pueblo se lleva a cabo mediante contratos de prestación de servicios, tipología contractual reglada en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por lo tanto, la institución fue consecuente con la forma de vinculación de la demandante a la Defensoría del Pueblo. 1.6.
Recurso de apelación6 23. La parte demandante presentó escrito de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que fuera revocada. Para tal fin, expresó que suscribió 8 contratos de prestación de servicios sucesivos y casi ininterrumpidos por un espacio de 7 años para ejercer labores de abogada especializada en la representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de la defensoría pública y a víctimas con ocasión de la Ley 975 de 2005. 24.
De otro lado, aseveró que el a quo no se pronunció sobre los requerimientos realizados por la regional Antioquia de la Defensoría del Pueblo, la instrucción de cumplir con los horarios de barras académicas y los turnos impuestos, tampoco se analizó los viajes con viáticos pagados por la autoridad administrativa, que demostraban la subordinación y por ende la relación laboral encubierta. 1.7 Trámite de segunda instancia 25.
El 15 de noviembre de 2024 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, de no presentarse solicitud probatoria en esta instancia, el proceso regresaría al despacho para fallo. 26. Encontrándose el expediente en la Secretaría de la Sección Segunda, el procurador tercero delegado ante esta Corporación emitió concepto7 en el que solicitó confirmar la decisión de primer grado.
Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, 6 Archivo titulado «027Recepcion Memor_RECURSODEAPELACIONDE», expediente digital, índice 2 de Samai. 7 Índice 11 de Samai. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 27. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. 28. De tal modo que, como en este asunto solamente recurrió la decisión proferida en primera instancia la parte demandante, la competencia se limitará a los argumentos manifestados en su recurso. 2.2.
Problema jurídico 29. Le corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: 30. ¿entre la señora Adriana Amparo Guevara Marulanda y la Defensoría del Pueblo existió una relación laboral encubierta o subyacente en los períodos en que celebraron contratos de prestación de servicios, por haberse acreditado el elemento de la subordinación? 31.
De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal, si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en la demanda. 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente 32. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 33.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 34. En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 35.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 36. De acuerdo con las pruebas documentales aportadas por las partes, entre ellas las certificaciones expedidas el 1° de mayo de 20179 y 29 de mayo de 201810 por el responsable del grupo de registro y selección de operadores de la Defensoría del Pueblo, la señora Adriana Amparo Guevara Marulanda suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios: 9 Folio 53 del expediente. 10 Folio 137, ídem.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 11 Folios 138 a 146, ídem. 12 Folios 69 a 78 y 147 a 156, ídem. 13 Folio 79, ídem. 14 Folio 58 a 65 y 157 a 163, ídem. 15 Folio 66, ídem. 16 Folios 164 a 171, ídem. 17 Folios 172 a 180 del expediente. 18 Folios 184 a 186, ídem.
No. Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 2010-4555 de 22 de noviembre de 201011 El contratista se obliga para con la Defensoría, a prestar servicios profesionales especializados de abogado, en forma personal, con plena autonomía técnica y administrativa, para la representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública, comprometiéndose a ejecutar todas las obligaciones legales enunciadas en la parte considerativa, velando en todo caso por la promoción, defensa, ejercicio y divulgación de los derechos humanos y el debido proceso. 01/12/2010 30/11/2011 $42.000.000 M/cte. 2011-309 de 21 de noviembre de 201112 El contratista se obliga para con la Defensoría, a prestar servicios profesionales especializados de abogado, en forma personal, con plena autonomía técnica y administrativa, para la representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública, comprometiéndose a ejecutar todas las obligaciones legales enunciadas en la parte considerativa, velando en todo caso por la promoción, defensa, ejercicio y divulgación de los derechos humanos y el debido proceso. 01/12/2011 30/11/2012 $44.400.000 M/cte.
Adición y prórroga al contrato de prestación de servicios 2011-309 de 21 de noviembre de 201113 01/12/2012 31/05/2013 $22.200.000 M/cte. 2013-536 de 29 de mayo de 201314 El contratista se obliga para con la Defensoría, a prestar servicios profesionales especializados de abogado, en forma personal, con plena autonomía técnica y administrativa, para la representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública, comprometiéndose a ejecutar todas las obligaciones legales enunciadas en la parte considerativa, velando en todo caso por la promoción, defensa, ejercicio y divulgación de los derechos humanos y el debido proceso. 01/06/2013 31/05/2013 $44.400.000 M/cte.
Adición y prórroga al contrato de prestación de servicios 2013-536 de 29 de mayo de 201315 01/06/2014 30/09/2014 $14.800.000 M/cte. 2014-927 de 17 de septiembre de 201416 El contratista se obliga para con la Defensoría, a prestar servicios profesionales especializados de abogado, en forma personal, con plena autonomía técnica y administrativa, para la representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública, comprometiéndose a ejecutar todas las obligaciones legales enunciadas en la parte considerativa, velando en todo caso por la promoción, defensa, ejercicio y divulgación de los derechos humanos y el debido proceso. 01/10/2014 30/09/2015 $48.000.000 M/cte. 2015-1170 de 16 de septiembre de 201517 El contratista se obliga para con la Defensoría, a prestar servicios profesionales especializados de abogado, en forma personal, con plena autonomía técnica y administrativa, para la representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública, comprometiéndose a ejecutar todas las obligaciones legales enunciadas en la parte considerativa, velando en todo caso por la promoción, defensa, ejercicio y divulgación de los derechos humanos y el debido proceso. 01/10/2015 15/10/2016 $36.000.000 M/cte. 2016-276 de 18 de octubre de 201318 El contratista se obliga para con la Defensoría, a prestar servicios profesionales especializados de abogado, en forma personal, con plena autonomía técnica y administrativa, para la representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública, comprometiéndose a 25/10/2016 14/12/2016 $7.200.000 M/cte.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 37. Con el material probatorio allegado al proceso se evidencia que la demandante cumplió con la carga de demostrar la prestación personal del servicio para desarrollar actividades como defensora pública entre el 1° de diciembre de 2010 al 31 de marzo de 2017. 38.
Por otra parte, la contraprestación que se refiere a las sumas de dinero recibidas por el contratista durante la ejecución de las actividades convenidas advierte la Sala que, a partir de los contratos de prestación de servicios y las certificaciones de tiempo de servicio, se extraen los honorarios mensualmente recibidos por el actor por concepto de los servicios ejecutados.
Con lo que se acredita este requisito. 39. En cuanto al elemento esencial de la relación laboral esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, que se refiere al cumplimiento de órdenes por parte del contratista en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la Sala analizará este requisito, teniendo en cuenta los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 40.
En esos términos, con las pruebas aportadas se probó que, como lugar de trabajo, la demandante tuvo los despachos judiciales que integran al circuito judicial de Medellín y su área metropolitana, específicamente en la asistencia y representación judicial de las víctimas que acudieron al sistema de justicia y paz creado mediante la Ley 975 de 200520, así se indicó en la cláusula segunda21 de los contratos de los contratos de prestación de servicios 2010-4555 de 22 de noviembre de 2010, 2011-309 de 21 de noviembre de 2011, 2013-536 de 29 de mayo de 2013, 2014-927 de 17 de septiembre de 2014, 2015-1170 de 16 de septiembre de 2015, 2016-276 de 18 de octubre de 2013 y 2016-4263 de 13 de diciembre de 2016. 19 Folios 181 a 183, ídem. 20 «Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios». 21 Cláusula segunda.
Programa y lugar de ejecución. «El contratista se obliga a prestar sus servicios profesionales en el programa de asistencia y representación judiciales a víctimas-Ley 975 de 2005-en el circuito de Medellín y su área metropolitana». ejecutar todas las obligaciones legales enunciadas en la parte considerativa, velando en todo caso por la promoción, defensa, ejercicio y divulgación de los derechos humanos y el debido proceso. 2016-4263 de 13 de diciembre de 201619 El contratista se obliga para con la Defensoría, a prestar servicios profesionales especializados de abogado, en forma personal, con plena autonomía técnica y administrativa, para la representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública, comprometiéndose a ejecutar todas las obligaciones legales enunciadas en la parte considerativa, velando en todo caso por la promoción, defensa, ejercicio y divulgación de los derechos humanos y el debido proceso. 16/12/2016 31/03/2017 $14.420.000 M/cte.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 41. No obstante, el testigo de la parte demandante Carlos Arturo Toro Gil señaló que cuando se hacían asesorías a los usuarios eventualmente se adelantaban reuniones en las instalaciones de la regional Antioquia de la Defensoría del Pueblo con el objeto de explicarles el procedimiento de intervención ante el sistema de justicia transicional22. 42.
A su vez, la deponente de la parte demandada Magdalena Sánchez Montoya explicó que la accionante ocasionalmente asistía a las dependencias de la institución a entregar el informe de actividades, recibir alguna instrucción referente a las barras académicas o si tenían algún turno de atención, sin embargo, no era permanente la asistencia a la sede de la regional Antioquia de la Defensoría del Pueblo23. 43.
De otro lado, sobre el horario de labores, el testigo de la parte demandante Gilberto Díaz Serna mencionó que en los contratos de prestación de servicios no se pactó el cumplimiento de jornada de trabajo, pero en múltiples oportunidades se debía desempeñar la labor en una jornada24, además, especificó que el coordinador vigilaba el cumplimiento del horario asignado a la hora de ingreso y de salida25. 44.
Sin embargo, lo relatado por el declarante Carlos Arturo Toro Gil no fue coincidente con lo dicho por el anterior testigo, pues especificó que en algunas oportunidades atendieron turnos de atención al público26, por esa razón, el apoderado de la entidad demandada lo interrogó en el sentido de indicar si «¿esa situación fue eventual o fue de carácter permanente?», reconociendo el deponente que «fue eventual», igualmente, el citado mandatario le preguntó si «¿el tiempo de servicio lo fijaba la defensoría o las necesidades del servicio?», ante lo cual, señaló el declarante que « ellos en ese sentido no decían pues 22 Sobre el punto el deponente expresó que «a las víctimas cuando se nos hacía el reparto, había que hacer el contacto directamente con las víctimas, en los formatos venían los datos personales de ellos, uno tenía que hacer ese primer contacto con ellos, llamarlos, también enviarles a las direcciones que aparecían, una relación del caso, llamarlos, decirles cómo estaba el proceso de ellos, ellos también lo llamaban a uno preguntando por el caso, y la asesoría de ellos también, había que en ocasiones, un tiempo en que había que citarlas a la misma Defensoría a ellas, hacer reuniones con grupitos de ellas, hacer relaciones con diferentes grupos, llamarlas, y en ese sentido, nos reuníamos en la misma Defensoría, se les daba la asesoría en qué consistía el programa de Justicia y Paz, cómo era el procedimiento de víctimas y esas reuniones se hacían pues dentro de la instalación de la misma Defensoría del Pueblo». 23 Al respecto, la apoderada de la parte demandada le preguntó si «¿usted veía todos los días en las instalaciones de la Defensoría Regional de Medellín a la señora Adriana?», mencionando la declarante que «no porque los contratistas no están asignados a la oficina, ellos solamente van a las oficinas cuando tienen alguna tarea que cumplir para llevar la seguridad social, para llevar el informe, para recibir alguna instrucción para las barras académicas o si tienen turno pero no permanecen en las instalaciones, entonces eventualmente uno los ve exactamente como en las actividades que se programan». 24 Sobre el particular señaló que «en los contratos no se pactó, pero muchas veces sí se tenía que cumplir un horario así no estuviera pactado en el contrato». 25 En efecto expresó que «ahorita que me recordó la magistrada, en cuanto a los turnos, también pues se presentaban turnos a veces, nos llamaban a presentar turnos». 26 Al respecto, el agente del Ministerio Público le preguntó «¿quién vigilaba el cumplimiento de ese horario?», afirmando el testigo que «un coordinador, el coordinador que tenía cada uno de los bloques se encargaba de verificar la asistencia con lista en mano, con lapicero y reloj en mano, tanto la hora de salida como la hora de entrada».
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 horario, simplemente había unas actividades que realizar dentro de unos tiempos, esa era la situación». 45. Igualmente, la testigo María Magdalena Sánchez relató que se atendían horarios específicos para la realización de comisiones con las víctimas, aclarando que «esos horarios se establecían por el supervisor del contrato en conjunto con los mismos representantes judiciales de víctimas, porque se hacían reuniones previas para hacer las citaciones a las personas que vamos a atender eventualmente los días que vamos a estar». 46.
Aun así, en el expediente reposa el documento27 con el epígrafe de «asesorías justicia y paz-marzo-abril 2016» en el que se observan dos turnos, a saber, 1° de marzo de 2016 y 29 de abril de 2016 en el horario de 8:00 AM a 12:00 PM y de 1:00 PM a 5:00 PM. No obstante, no es posible reconocer la autoría del citado documento en tanto no contiene firma, información o datos del suscriptor. 47.
Así mismo, se aportó el documento con el epígrafe de «turnos-asesoría en la regional-mayo 28 a julio 30 de 2010. Defensores otros programas y justicia y paz», en éste se detallaron turnos a la accionante para el día 21 de julio. 48. En consecuencia, las pruebas no son suficientes y definitivas para demostrar la imposición de un horario a la demandante, tampoco se determinaron las franjas horarias de la prestación del servicio y no existen otros elementos de juicio con los cuales se pueda determinar tal suceso, de ahí que, no se logró probar de manera clara e inequívoca el cumplimiento e imposición de un horario por parte de la Defensoría del Pueblo. 49.
En todo caso, es de resaltar que para la Sala de Subsección el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un aspecto que, en su análisis particular y aislado, configure el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta. Por el contrario, el cumplimiento del horario debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido28. 50.
En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades 27 Folios 103 a 105 del expediente. 28 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 3 de octubre de 2022. Expediente: 25000-23-42-000-2013-04575-01 (2611-2016) CP Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 ejecutadas se encontraban dirigidas de manera irresoluta por la entidad contratante. 51.
La parte accionante argumentó en el recurso de apelación que las pruebas recaudadas en el expediente demostraron la falta de autonomía técnica o directiva en la ejecución de los contratos de prestación de servicios. 52. Contrario a esa afirmación, la Sala considera que, con las pruebas recaudadas, no se advierten los elementos de juicio que se aluden suficientes para considerar que la actora prestó sus servicios bajo una influencia decisiva de la Defensoría del Pueblo, que conlleve a advertir la existencia del elemento de la subordinación y por ende la relación laboral encubierta. 53.
En ese sentido, es necesario resaltar que la autoridad administrativa celebró los contratos de prestación de servicios con el objeto de facilitar el servicio de asistencia técnica y la representación de judicial de los usuarios de defensoría pública, concretamente a las víctimas beneficiarias de la Ley 975 de 2005, de esa forma, la suscripción de dichos contratos atendió lo preceptuado en el artículo 26 de la Ley 941 de 200529. 54.
Debido a ello, el legislador le otorgó la potestad a la Defensoría del Pueblo de vincular a los abogados que llevarían a cabo el servicio público de asistencia técnica y representación judicial por medio de una relación de carácter contractual, prescripción amparada en el artículo 123 de la Constitución Política de 1991 toda vez que «la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. 55.
Igualmente, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-307/2330 determinó la constitucionalidad del artículo 26 de la Ley 941 de 2005 con fundamento a lo siguiente: «Al establecer que los defensores públicos serían contratistas, el legislador no procuró desconocer sus derechos laborales. De hecho, en el modelo establecido por el legislador, los defensores públicos no actúan como representantes del Estado, sino como representantes de una persona en concreto que carece de defensa técnica.
En efecto, el requisito esencial, que separa a un contrato de prestación de servicios de una relación laboral, es la autonomía e independencia con que cuenta el profesional del derecho para fijar su estrategia de defensa. Aspecto que fue central al momento de definir que los defensores públicos se contratarían a través de esa figura. 29 Ley 941 de 2005. «por la cual se organiza el Sistema Nacional de Defensoría Pública».
Título III «de los componentes del Sistema Nacional de Defensoría Pública. Capítulo I. De los defensores públicos. Artículo 26, «Son los abogados vinculados al servicio de Defensoría Pública que administra la Defensoría del Pueblo, previo el cumplimiento de los requisitos, mediante la figura del contrato de prestación de servicios profesionales, para proveer la asistencia técnica y la representación judicial en favor de aquellas personas que se encuentren en las condiciones previstas en el artículo 2° de la presente ley, de acuerdo con las normas previstas en el Estatuto de Contratación Estatal.
Los contratos de prestación de servicios profesionales especializados podrán suscribirse con cláusula de exclusividad y no dará lugar en ningún caso a vinculación laboral con la Institución». 30 Con ponencia del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Dicho todo esto, se tiene que el artículo 26 de la Ley 941 de 2005 señala que los defensores serán contratados por medio de la modalidad de “prestación de servicios”, y que ello se hará “de acuerdo con las normas previstas en el Estatuto de Contratación Estatal”.
La autonomía e independencia del contratista es, en efecto, una de las condiciones esenciales de dicho contrato. Y ello es reconocido en la misma Ley 941 de 2005 cuando, en su artículo 30, resalta que el defensor público tiene el derecho de “ejercer su labor con independencia”. En otras palabras, el legislador buscó garantizar la autonomía e independencia del defensor público en la ejecución de sus obligaciones contractuales, dado que, entre otras cosas, estimó necesario evitar que los referidos defensores dependieran del Estado y tuvieran que actuar bajo su poder subordinante.
Con esa decisión, y a manera de conclusión, la ley y, en concreto, los fragmentos demandados, no pretendieron ocultar relaciones laborales bajo el ropaje de los contratos de prestación de servicios, sino, al contrario, evitar que los actos del defensor público se dieran en nombre del Estado. Con ello, no se trasgreden los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, máxime cuando esta Corte ya ha establecido que entre los contratos de prestación de servicios y las vinculaciones de orden laboral existen marcadas y evidentes diferencias que, en principio, no son contrarias a la Constitución». 56.
De esa manera, la designación de los defensores públicos mediante contratos de prestación de servicios tiene una presunción de legalidad en los términos del inciso final de la disposición citada, según la cual, la tipología contractual «no darán en ningún caso a vinculación laboral», a pesar de ello, el beneficiario puede alegar la desnaturalización de la relación contractual demostrando los elementos de un vínculo de naturaleza laboral, en especial, la continuada subordinación y dependencia. 57.
En ese orden de ideas, se observa que en la planta de personal de la Defensoría del Pueblo no existía personal asignado para el desempeño de funciones idénticas a las realizadas por la señora Adriana Amparo Guevara Marulanda, así lo certificó la subdirectora de gestión del talento humano de la autoridad administrativa31 al señalar que «en la planta de cargos de la Defensoría del Pueblo, no existe empleo cuyas funciones correspondan o se asimilen a las actividades contratadas con los operadores adscritos al Sistema Nacional de Defensoría Pública (Defensores Públicos)». 58.
Por otra parte, sobre las funciones realizadas por la accionante el declarante Gilberto Díaz Serna señaló que inicialmente se asignó la representación de víctimas, se cumplía horario de asesoría a éstas, se contestaban derechos de petición y contaban con la obligación de asistencia a barras académicas32. 31 Folio 187 del expediente. 32 Sobre el punto el declarante señaló que «el trabajo consistía, inicialmente era en la representación de las víctimas, pero luego se nos fueron asignando una cantidad de funciones diferentes y con unas obligaciones específicas, como lo pregunta usted, como era cumplir unos horarios en la prestación de servicios de asesoría a las mismas víctimas y efectivamente nos correspondía responder derechos de petición, de igual manera también teníamos la obligación de asistir a unas barras».
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 59. Igualmente, el deponente Carlos Arturo Toro Gil señaló que «había que hacer el contacto directamente con las víctimas, en los formatos venían los datos personales de ellos, uno tenía que hacer ese primer contacto con ellos, llamarlos, también enviarles a las direcciones que aparecían, una relación del caso, llamarlos, decirles cómo estaba el proceso de ellos, ellos también lo llamaban a uno preguntando por el caso, y la asesoría de ellos también». 60.
Por su parte, la testigo Magdalena Sánchez Montoya indicó que «la doctora Adriana representaba judicialmente víctimas del conflicto armado […], tenía a cargo estar en representación y en asistencia a audiencias de versiones libres ante los fiscales de Justicia y Paz y eventualmente ante las salas de conocimiento y de garantías del Tribunal de Justicia y Paz., eventualmente hacíamos brigadas de acopio documental de información y de documentación de víctimas en terreno y también en las oficinas de la Defensoría». 61.
El declarante Carlos Arturo Toro Gil a pregunta formulada por el apoderado de la parte demandante «¿considera que la relación de Adriana para la Defensoría primero es una relación de subordinación?», contestó que «desde el punto de vista jurídico y como va, es una valoración que me está, yo creo que sí hay esa relación de subordinación. Presencial laboralista, pero creo que sí había esa relación de subordinación». 62.
Sin embargo, como quiera que dicho declarante en su testimonio narró situaciones particulares de él y no de la demandante, el agente del Ministerio Público lo interrogó de la siguiente manera, «como se trata de la revisión de la situación de la doctora Adriana Guevara y yo realmente no escuché que se refiriera a ella, ¿usted nos puede ratificar si esas mismas circunstancias en las que dijo usted que prestó el servicio para la Defensoría del Pueblo funcionaban para la doctora Adriana Guevara?», contestando el deponente que «sí, en gran parte sí, porque nosotros, ella iba a las barras, también hizo reuniones, íbamos a las audiencias, …pues, éramos las mismas características prácticamente, porque ella, lo que vi de ella es que estuvo todo el tiempo asistiendo también a todas estas audiencias y la cuestión es de víctimas también». 63.
Además, el apoderado de la parte demandante también le preguntó al declarante Gilberto Díaz Serna si consideraba que la interesada se encontraba en un grado de subordinación, afirmando éste que era subordinada, así, «subordinación absoluta, porque además las mismas barras que se hacían permanentemente, de manera semanal, se cambiaba unilateralmente el día y la hora cada que (sic) los coordinadores querían, en la semana siguiente la barra no va a ser los lunes sino los jueves y es obligatorio de 8 a 10, de 8 a 11, tal o es el horario y punto, ahí no hay forma de usted discutir absolutamente nada, sino que simplemente tiene que cumplir con lo que se le está asignando de manera obligatoria, no era una opción que usted pudiera decir puedo o no puedo, no, Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 tiene que poder porque es la reglamentación interna que da la coordinación de la Defensoría del Pueblo». 64.
A propósito, el mencionado deponente señaló que se tenía la obligación de asistir a las barras académicas o de cumplir un horario y que en caso de no asistir a estás serían objeto de requerimientos y sanciones33. 65. Teniendo en cuenta lo anterior, si bien, los testigos señalaron que la accionante se encontraba bajo la subordinación de la Defensoría del Pueblo, no especificaron ningún caso particular y concreto en el que se hubiera presentado la situación, así mismo, al testigo Gilberto Díaz Serna no le podía constar las afirmaciones efectuadas en tanto no presenció de forma directa las circunstancias de tiempo, modo y lugar de las labores ejercidas por la señora Adriana Amparo Guevara Marulanda en tanto reconoció que su contacto con ella era en las barras académicas, en efecto expresó que «ella hacía parte de muchas de las barras conjuntamente conmigo porque las barras que se hacían de manera semanal eran todos los bloques y ahí era donde nos encontrábamos y por eso nos conocimos». 66.
En consecuencia, no se explicaron eventos en los que la entidad pública impusiera medidas correctivas o decisiones que excedieran el contenido de las obligaciones contractuales a la demandante, los testigos solamente se limitaron a decir que se debía cumplir horario, asistir a las barras académicas y que ante la no asistencia a dichas sesiones serían objeto de sanciones. 67.
Por otro lado, en lo concerniente a las barras académicas y la asistencia a éstas el declarante Carlos Arturo Toro Gil explicó que eran debates y capacitaciones jurídicas en las que hacía una retroalimentación de los temas y asuntos de conocimiento de los defensores públicos34. 68. Se resalta que la asistencia a éstas era una obligación contractual, tal como se denota en la obligación general 9 de los contratos de prestación de servicios que especificó «asistir a todas las actividades de capacitación, especialmente a las programadas por la Escuela Roberto Camacho Weveberg, como a todas las sesiones de la barra de defensores que convoque el coordinador académico de la regional», en ese sentido, el parágrafo del artículo 42 de la Ley 941 de 2005 consagró que «los operadores del Sistema Nacional de Defensoría Pública 33 Al respecto el declarante señaló que «también teníamos la obligación de asistir a unas barras académicas por lo que si no asistíamos a ellas o si no estábamos pendientes de unos horarios que nos asignaban, podíamos recibir un requerimiento y eso conllevaba pues una sanción». 34 Sobre el particular, el declarante sostuvo que «las barras académicas consistían como una retroalimentación de las actividades que hacíamos como en representación de víctimas o como defensores públicos, que se programaban una vez durante la semana, y allí se exponían los diferentes problemas que se han presentado desde el punto de vista jurídico, se debatían, digamos, esos problemas de tipo jurídico, esas barras académicas eran una vez en la semana, había una barra conjunta también, que era una vez al mes, y una barra general donde nos reuníamos todos anualmente, todos los funcionarios de la Defensoría del Pueblo».
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 deberán cumplir con los programas de capacitación que apruebe el Director del Sistema Nacional de Defensoría Pública». 69. Ahora bien, los deponentes no fueron claros ni directos a la hora de expresar la frecuencia de ellas, o las consecuencias directas a la demandante que se generaban en caso de que ella no participara de las mismas y si en ellas era objeto de llamados de atención, de actos disciplinantes o de imposición de órdenes o directrices para la ejecución de su labor. 70.
De otra parte, se presentaron los informes de actividades de los meses de junio de 201035, diciembre de 201536 y febrero de 201637 en los cuales se detallaron las gestiones llevadas a cabo por la accionante en calidad de defensora pública en el área de justicia y paz, Ley 975 de 2005. 71. Así mismo, se allegó la certificación expedida el 16 de agosto de 2017 por la secretaria de la Sala de Justicia y Paz del Tribunal de Superior de Medellín en la que la se certificó la asistencia de la accionante a audiencias de reconocimiento y de control de garantías38, de la misma manera, se allegaron las constancias de asistencia a audiencias de los días 4 de febrero de 201639, 12 de febrero de 201640, 8 de abril de 201641, 14 de abril de 201642, 25 de agosto de 201643, 7 de marzo de 201744. 72.
Se precisa que las certificaciones de asistencia a audiencias solamente ratifican las gestiones adelantadas por la demandante en su condición de defensora pública y en lo concerniente a la entrega de informes de actividades, no se consideran indicios de direccionamientos y control, dado que, obedecen al cumplimiento de las obligaciones generales que se encontraban establecidas en los contratos de prestación de servicios celebrados. 73.
Nótese que mediante mail remitido el 15 de noviembre de 201745 se señaló «las siguientes son algunas de las recomendaciones que debemos tener durante la permanencia en la casa de derechos granizal, y como podemos llegar: […] usar prenda con distintivo institucional. Vestuario y calzado cómodo […]». 74. Sobre ello, se aclara que el uso se elementos distintivos deben entenderse como herramientas necesarias para la correcta ejecución del servicio contratado.
Esto, porque dentro de los parámetros que cobija la coordinación del contrato, el 35 Folio 91 del expediente. 36 Folio 101, ídem. 37 Folio 102, ídem. 38 Folios 80 a 83 del expediente. 39 Folio 84, ídem 40 Folio 85 del expediente. 41 Folio 87, ídem. 42 Folio 88, ídem. 43 Folio 89, ídem. 44 Folio 90, ídem. 45 Folio 100, ídem. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 contratante cuenta con la posibilidad de suministrarle algunos elementos al contratista que lo identifiquen con la comunidad, lo que, en todo caso, no implica subordinación46. 75.
De igual forma, se allegó el memorando con fecha de 22 de febrero de 201647 signado por la defensora del pueblo regional Antioquia con destino a los defensores públicos de la unidad de representación judicial de víctimas-Ley 975 de 2005 y 1448 de 2011 en el que se detalló lo que a continuación se indica: «Me dirijo a ustedes, con el fin de darles a conocer algunas directrices que deben tener en cuenta para el adecuado cumplimiento del contrato de prestación de servicios que tienen suscrito con la entidad y para garantizar la eficiente prestación del servicio de defensoría pública a los usuarios que le sean asignados en su calidad de defensores públicos, adscritos a esta Regional en el marco de la Ley 975 de 2005 y Ley 1448 de 2011: […] 6.
Se les recuerda la necesidad de que se cumpla el turno de asesorías de justicia y paz y restitución de tierras, en la Regional, de manera cumplida y de acuerdo con los turnos que realizan las profesionales administrativas y de gestión y que les dan a conocer a ustedes con anterioridad, y si tienen algún impedimento para cumplir los mismos, por fuerza mayor o caso fortuito deberán informarlo a dichas profesionales y si es necesario cambiar el turno cada defensor público se encargará de buscar el cambio con otro defensor público, para lo cual deberán diligenciar y presentar el formato anexo y se requiere el visto bueno de la coordinadora de la unidad a la cual se encuentra adscrito quien solicita el cambio. […] 9.
Es obligatoria la asistencia a la sesión de barras que se realiza todos los jueves de 8:00 am a 10:00 am en la sede de la Defensoría Regional, en el evento de no poder asistir por estar cumpliendo una diligencia judicial propia del contrato de prestación de servicios celebrado con la entidad o por fuerza mayor o caso fortuito, deberá justificar tal inasistencia de manera escrita con el debido soporte ante la Coordinadora académica. 10.
Las encargadas del reparto de los casos, son sólo las profesionales Administrativas y de Gestión, quienes una vez realizan el reparto les envían al correo electrónico institucional el acta de reparto y a partir de esa fecha, tienen tres días para recoger la documentación y asumir la representación judicial de las víctimas y usuarios del servicio de defensoría pública.
No se admite ni se reconoce repartos internos que se haga, entre los defensores públicos». 76. Sin embargo, el memorando era carácter informativo para los defensores públicos de la unidad de representación judicial de víctimas, sin evidenciarse una instrucción precisa y concreta o un llamado de atención. Y aunque se indicó que era obligatoria «la asistencia a la sesión de barras que se realiza todos los jueves de 8:00 am a 10:00 am en la sede de la Defensoría Regional», ello se encuentra dentro de 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018.
CP William Hernández Gómez. 47 Folios 54 a 57 del expediente. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 las cláusulas contractuales y conforme al dicho del señor Carlos Arturo Toro Gil en ellas se hacían debates y capacitaciones jurídicas en las «que hacía una retroalimentación de los temas y asuntos de conocimiento de los defensores públicos», por lo que se trataban de reuniones que buscaban la mejora en la prestación del servicio, propios de una actividad de coordinación que debe existir entre contratista y contratante que procuraban por la ejecución de los objetos contractuales en los términos pactados. 77.
A propósito, se aportó oficio remitido el día 21 de julio de 201048 por la defensora regional del pueblo del departamento de Antioquia y la profesional administrativa y de gestión de la unidad de justicia y paz de la entidad con destino a la señora Adriana Guevara Marulanda, en la que le fue solicitada una justificación por la inasistencia al turno asignado, en efecto se evidenció: «Medellín, Julio 21 de 2010 DOCTORA: ADRIANA GUEVARA MARULANDA REPRESENTANTE JUDICIAL DE VICTIMAS MEDELLIN ASUNTO: JUSTIFICACIÓN NO ASISTENCIA A TURNO Cordial saludo, De acuerdo al asunto de la referencia, me permito solicitarle justificación por la no asistencia a turno el día de hoy (21 de julio) a las 11:00 a.m. Es de anotar que la programación de los turnos se hizo desde el mes de mayo y ante cualquier eventualidad, usted deberá comunicarlo con antelación para poder realizar los cambios pertinentes y que con ello no se vea afectado el servicio de atención de víctimas.
Anexo original de los turnos, firmado por la señora defensora regional. Atentamente, SANDRA MARÍA ROJAS MANRIQUE Defensora del Pueblo Regional Antioquia MARIA ISABEL DAZ LOPEZ Profesional administrativo y de gestión Unidad de justicia y paz Regional Antioquia». 78. No obstante, debe advertirse que el cumplimiento de horarios o la indicación de instrucciones y parámetros sobre el cumplimiento del objeto contractual no lleva por sí solo el elemento de la subordinación, pues se requiere la demostración de otros indicios como el control efectivo de las labores y la inserción de la contratista en el círculo rector de la institución. 48 Folio 92 del expediente.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 79. Incluso, se allegó el requerimiento realizado el 26 de julio de 2010 suscrito por la profesional administrativa y de gestión de la unidad de justicia y paz de la regional Antioquia de la Defensoría del Pueblo y la defensora del pueblo departamental en el que se señaló: «Medellín, julio 26 de 2010 DOCTORA ADRIANA GUEVARA MARULANDA DEFENSORA PÚBLICA MEDELLÍN ASUNTO: REQUERIMIENTO Cordial saludo, Comedidamente me permito solicitarle respuesta en cuanto al derecho de petición al que se le dio traslado los días 13 y 19 de julio de los corrientes, al cual usted aún no ha dado respuesta.
Al enviarle el segundo correo (19 de julio) usted argumentó textualmente “no con ánimo de volver el tema una polémica, le quiero si contar que cuando sean cosas muy urgentes me dé la llamadita, pues no me la paso pegada del internet y así es muy difícil…”, lo que claramente evidencia un incumplimiento de las cláusulas particulares, cláusula quinta, numeral diecinueve “consultar permanentemente la dirección de correo electrónico, asignado por la DEFENSORIA, como canal oficial de comunicación entre la Defensoría del Pueblo y/o los componentes del sector justicia con el CONTRATISTA”.
La no respuesta oportuna ha generado una potencial vulneración del derecho de petición de la víctima que usted representa y da lugar a responsabilidad disciplinaria de la institución. Por lo anterior, le solcito de respuesta a la petición y en el termino de 3 días hábiles contados a partir del recibo del presente documento, informe las causas que motivaron esta situación. Cordialmente, MARÍA ISABEL DAZ LÓPEZ PROFESIONAL ADMINISTRATIVO Y DE GESTIÓN UNIDAD DE VICTIMAS-JUSTICIA Y PAZ V°B°.
DRA SANDRA MARIA ROJAS MANRIQUE DEFENSORA DEL PUEBLO REGIONAL ANTIOQUIA». 80. Si bien dicho documento en principio podría considerarse como un indicio de direccionamiento de la entidad respecto a la forma de realización de las labores, lo cierto es que, para la Sala, no es suficiente para considerar que durante toda la relación contractual existieron esas exigencias y, por ende, deba acreditarse la subordinación. 81.
Lo anterior, por cuanto el referido memorando solo comprende un período limitado del servicio (26 de julio de 2010) dentro de una relación contractual que Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 se extendió por más de 6 años.
En ese sentido, resultaría desproporcionado acreditar el elemento esencial de la relación laboral encubierta con base en un único indicio; pues adicional a dicho memorando, no reposan en el expediente otros documentos que corroboren el aparente direccionamiento que recibió la demandante. 82. Dicho lo presente, de las declaraciones practicadas y las pruebas recaudadas no logra probarse el elemento de la subordinación, dado que los relatos fueron bastante generales, sin explicarse ninguna circunstancia particular o las condiciones de modo en las que presuntamente se presentó una relación de carácter laboral, tampoco se detallaron las actividades u órdenes impuestas que desnaturalizaban la autonomía e independencia propia de la ejecución del objeto contractual.
Por lo tanto, hubo insuficiencia probatoria de la continuada subordinación y dependencia, pues no se logró demostrar la inserción de la demandante en el circulo rector, organizativo y disciplinario de la entidad. 83. En efecto, entre las partes contratantes puede existir una «relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación»49. 84.
Ahora bien, no pasa por alto la Sala que la suscripción de los contratos se extendió por un lapso considerable de seis años, lo cual a primera vista puede ser un indicio de permanencia y necesidad de prestación de los servicios del demandante en la autoridad administrativa. Sin embargo, tal situación no permite deducir presunción de subordinación, motivo por el que, al no constituirse todos los elementos de la relación laboral, no puede concluirse que la temporalidad en sus funciones sea el único elemento de juicio para acreditar la existencia de la relación encubierta. 85.
Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era al demandante a quien le correspondía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona y el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso. 86.
Al respecto, esta Subsección ha considerado que «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este 49 Sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente, 3867-14, consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»50. 87.
En consecuencia, se concluye que no se demostró la existencia de una relación laboral entre la demandante y la Defensoría del Pueblo, como tampoco se advierten los elementos de juicio de los que se extraiga con suficiencia y claridad que la demandante estuviera imposibilitada de actuar de manera independiente. De modo que se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5.
De la condena en costas en segunda instancia 88. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal. 89. En ese orden, pese a que se confirmará la sentencia apelada, no se condenará en costas en esta instancia, toda vez que las premisas plasmadas en el recurso de alzada se esgrimieron en defensa de los intereses de la parte recurrente, sin que se avizore una carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por Adriana Amparo Guevara Marulanda en contra de la Defensoría del Pueblo, por lo dicho en la parte motiva de la decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas en ambas instancias. 50 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00202-01 (4796-2024) Demandante: Adriana Amparo Guevara Marulanda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.