CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2018-01506-01(6724-2023)1 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema Reconocimiento de pensión gracia Decisión: Sentencia segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia del 26 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2. 1.1. Pretensiones. La señora María Marlene Carvajal Vargas, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 041001 del 30 de octubre de 2017, RDP 007937 del 28 de febrero de 2018, RDP 008510 del 5 de marzo de 2018, por medio de las cuales la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) negó el 1 Expediente físico. 2 Folios 53 a 76 2 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que (i) se declare que la señora María Marlene Carvajal Vargas tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, en cuantía del 75% de los salarios y factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus;
(ii) se condene a la UGPP a reajustar la pensión de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC), certificado por el DANE, desde la fecha de adquisición del estatus, hasta el momento del pago efectivo; (iii) el cumplimiento del fallo conforme a lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 192, y numerales 1, 2 y 3 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011;
(iv) el reconocimiento y pago de intereses moratorios sobre las sumas adeudadas; en costas y agencias en derecho. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante aseguró que nació el 14 de abril de 1947 y prestó sus servicios como educadora, por más de 20 años, funciones que desempeñó con honestidad, idoneidad y buen crédito, a través de las siguientes vinculaciones y tiempos: 1.
Desde el 1 de marzo de 1978 hasta el 1º de mayo de 1979, designada por el gobernador del departamento del Tolima, por Decreto N°0226 del 1 de marzo de 1978, como docente de básica secundaria, en propiedad. 2. Desde el 19 de febrero de 1991 hasta el 30 de noviembre de 1991, en Bogotá Distrito Especial, con una vinculación temporal de tiempo completo. 3.
Desde el 20 de enero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992. 4. Desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 9 de abril de 2012, nombrada por resolución distrital N°202 del 1 de febrero de 1993. 3 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP Que, por escrito del 14 de julio de 2017, radicado SOP201701028522, solicitó a la UGPP, el reconocimiento y pago de la pensión gracia. La demandante informó que la demandada a través de Resolución RDP 041001 del 30 de octubre de 2017, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, al considerar que la vinculación de la demandante es de carácter nacional. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336; de la Ley 114 de 1913 los artículos 1, 3, 4, de la Ley 116 de 1928 el artículo 6, de la Ley 37 de 1933, el articulo 3; la Ley 43 de 1975; el Decreto 081 de 1976; la Ley 91 de 1989, la Ley 115 de1994. 2.
Contestación de la demanda3. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que la entidad actuó conforme a las normas procedentes al expedir los actos demandados. La UGPP sostuvo que, de acuerdo con los hechos, las pretensiones de la demanda y los antecedentes administrativos, es claro que la demandante tuvo vinculación de carácter nacional y, por consiguiente, no es beneficiaria de la pensión gracia solicitada.
Como excepciones propuso las que denominó: presunción de legalidad de los actos administrativos, inexistencia de la obligación, prescripción y la genérica o innominada. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección A, 3 Folios 113 a 120 4 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP mediante sentencia proferida el 26 de mayo de 20224, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condena en costas, de la siguiente manera:
PRIMERO: DECLÁRAR la nulidad de las Resoluciones NO.rdp-041001 de 30 de octubre de 2017, No. RDP-007937 de 28 de febrero de 2018 y No, RDP 008510 de 5 de marzo de 2018 suscritas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, a través de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO;
ORDENA R a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, a reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación a la señora María Marlene Carvajal Vargas, identificada con cédula de ciudadanía número 41.373.378 a partir del 13 de abril de 2010, fecha en que consolidó el estatus pensional en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus (13 de abril de 2009 al 12 de abril de 2010), pago el cual se ordenará a partir del 14 de julio de 2014, por prescripción trienal.
TERCERA: La Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social deberá ajustar la pensión reliquidada año por año con los guarismos porcentajes que se hayan determinado en desarrollo de la Ley 71 de 1988.
CUARTO: La Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social deberá tener en cuenta los mayores valores que resultan de esa liquidación, para que sean ajustadas al valor actual, siguiendo para ello la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Expídanse copias de la presente providencia a las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114 del Código General del Proceso.
SEXTO: No hay lugar a condena en costas (…) 4 Folios 129 a 140. 5 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP El A-quo consideró probado el cumplimiento de la edad, pues la demandante cumplió 50 años, el 14 de abril de 1997; completó 20 años de servicios el 13 de abril de 2010, como docente del orden territorial-nacionalizado y no existe prueba que desacredite la buena conducta.
Por consiguiente, le asiste derecho para reclamar de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en consecuencia, accedió a las pretensiones de la demanda. Sobre la prescripción de las mesadas, precisó que, la demandante adquirió el estatus el 13 de abril de 2010. El 14 de julio de 2017 solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la solicitud fue negada por Resolución N°RDP041001 del 30 de octubre de 2017, y la demanda fue radicada el 4 de julio de 2018, por tanto, operó la prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 14 de julio de 2014.
Por auto del 14 de noviembre de 2024(folios 172 a 175, el tribunal adicionó la sentencia, en el sentido de señalar que «la entidad accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 4. El recurso de apelación. La parte demandada5 solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Afirmó que para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989) la demandante no había consolidado su derecho, por ello, aun cuando inició labores antes de dicha fecha solamente tenía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún beneficio, porque para esa fecha no contaba con los 20 años de servicio docente. 5 Folios 145 a 148 6 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP La UGPP agregó que, con los documentos aportados, no es posible establecer con exactitud el tipo de vinculación de la demandante como docente, para el tiempo laborado con la Secretaría de Educación de Cundinamarca, toda vez que no se aportó el acta de nombramiento y posesión para los periodos laborados desde el 19 de febrero de 1991 hasta el 30 de noviembre de 1991 y desde enero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992.
Finalmente dijo que la demandante no acreditó el requisito de demostrar la ausencia de otra pensión de carácter nacional, porque la Secretaría de Educación de Bogotá, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de jubilación. 5. Tramite en segunda instancia Mediante auto del 28 de abril de 20256, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA.
El agente del Ministerio Público7 solicitó confirmar la sentencia cuestionada porque la actora se vinculó a la docencia oficial con categoría territorial, (1 de marzo de 1978), de acuerdo a la exigencia de la Ley 91 de 1989, esto es, antes del 31 de diciembre de 1980, de otro lado, contaba con más de 50 años de edad, porque su estatus pensional se cumplió el día 14 de abril del año 1997, y desarrolló sus funciones como profesora oficial bajo criterios de una buena conducta, tal cual, como lo exigen las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, e incluso no devenga pensión o recompensa proveniente de entidades estatales del orden nacional.
Con relación al requisito de haber laborado por 20 o más años en la docencia pública con vinculación territorial, también se cumple, y está acreditado con las pruebas documentales aportadas al proceso. 6 Índice 17 7 Índice 21 Samai 7 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP II.
CONSIDERACIONES 2.2. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.3.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer ¿si la señora María Marlene Carvajal Vargas le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.5. Hechos probados; y 2.6. Caso concreto. 2.4. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras 8 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 8 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19139 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, de acuerdo con la Ley 39 de 190310, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192811 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida 9 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 «[S]obre Instrucción Pública». 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual12.
La Ley 37 de 193313 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199814, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197515, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la 12 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 13 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 14 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 15 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una 10 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP Nación, porque, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: (…) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados. participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 11 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: (…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
(…) 5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley16.” 16 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 12 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202017, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: 17 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 13 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP «(…) Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes.
(…) Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 14 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación18 [se subraya y destaca].
De manera que, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 18 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 15 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP 2.5.
Hechos probados. 1) De acuerdo con el registro civil y la cédula de ciudadanía, la demandante nació el 14 de abril de 194719. 2) Decreto N°0226 del 1 de marzo de197820. Por medio del cual, el gobernador del departamento del Tolima designó a la demandante en la Normal Integrada del Municipio de Villahermosa. 3) Acta de posesión del 1° de marzo de 197821 de la demandante, nombrada por Decreto N°0226 de marzo de 1978. 4) Certificación de información laboral del 12 de junio de 2017, número consecutivo 287, expedido por la gobernación del Tolima, en la que se indica que la accionante se vinculó a dicho ente territorial desde el 1° de marzo de 1978 hasta el 1 de mayo de 1979. 4) Decreto 0816 de 21 de mayo de 197922 por medio de la cual el gobernador del departamento del Tolima aceptó la renuncia presentada por la señora María Marlene Carvajal, de la Normal Integrada de Villahermosa, a partir del 1° de mayo de 1979. 7) Formato único para la expedición de certificado laboral, consecutivo N°0, de la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima, expedido el 24 de abril de 2017, en el que se evidencia que la demandante prestó sus servicios como docente de básica secundaria, designada por medio del Decreto 226 del 1 de marzo de 1978; desde el 1° de marzo de 1978 hasta el 1° de mayo de 1979, para prestar sus servicios en la Escuela Normal Superior de Villa Hermosa, régimen de pensiones nacionalizado.
(folios 20 y vuelto). 19 Folios 2 y 19 20 1Folios 33 y 34 21 Folio 35 22 Folios 36 y 37 16 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP 8) Resolución N°202 del 1 de febrero de 199323, por medio de la cual, el alcalde Mayor de Santafé de Bogotá nombró como docente de tiempo completo, entre otros, a María Marlene Carvajal Vargas. 9) Acta de posesión del 5 de febrero de 199324, la demandante tomó posesión del cargo como docente designada por medio de la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993; con efectividad a partir del 8 de febrero de 1993. 10) Formato Único para la expedición de historia laboral, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá, el 16 de mayo de 2018; en el que se precisa que la señora María Marlene Carvajal Vargas se desempeñó como docente territorial, en propiedad, de acuerdo con la siguiente imagen: 11) Formato Único para la expedición de salarios, de la Secretaría de Educación de Bogotá, el 16 de mayo de 2018, en el que se evidencia que la parte accionante prestó sus servicios como docente de básica secundaria, con 23 Folios 45 a 49 24 Folio 5 17 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP tipo de vinculación territorial, financiada con recursos propios, y en el periodo comprendido desde el 1°de enero de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2009 y desde el 1°de enero de 2010 hasta el 30 de diciembre de 2010, recibió como factores salariales sueldo, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad. 12) Formato Único para la expedición de salarios, de la Secretaría de Educación de Bogotá, expedido el 10 de mayo de 2016; en el que se evidencia que la parte accionante prestó sus servicios como docente de básica secundaria, con tipo de vinculación territorial, financiada con recursos propios, y en el periodo comprendido desde el 1° de enero de 2010 hasta el 30 de diciembre de 2010; desde el 1° de enero de 2011 hasta el 30 de diciembre de 2011 recibió como factores salariales: sueldo, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad; y desde el 1° de enero de 2012 hasta el 8 de abril de 2012: sueldo.
Prima especial y prima de navidad. 13) Certificado ordinario de antecedentes 97037881 del 13 de julio de 2017, en el que consta que la señora María Marlene Carvajal Vargas no presenta sanciones, ni inhabilidades vigentes. Actuación administrativa i) El 14 de julio de 201725 la señora Carvajal formuló reclamación administrativa ante la UGPP, orientada a obtener la pensión gracia. ii) Mediante la Resolución RDP 041001 del 30 de octubre de 201726, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia pedida por la demandante el 14 de junio de ese año, dado que no acreditó su vinculación a la docencia oficial por 20 años, porque el tiempo acreditado corresponde a uno de carácter nacional.
Acto que fue confirmado por las resoluciones RDP 007937 del 28 de febrero de 201827 (decidió recurso de reposición), y RDP 008510 del 5 de marzo de 2018 (recurso de apelación). 25 Folios 15 a 18 26 Folios 3, 4 y 5 27 Folios 7, 8 y 9 18 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP 2.6.
Caso concreto. La señora María Marlene Carvajal Vargas acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación del acto administrativo por el cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la demandante prestó sus servicios en calidad de docente territorial, como lo certificó la Secretaría de Educación de Santander, vinculación que ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980 (1 de marzo de 1978), desempeñando el cargo con honradez y buena conducta; por lo que es destinataria de la pensión gracia. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que argumentó que la demandante no había consolidado el derecho antes del 31 de diciembre de 1980, por consiguiente, no es beneficiaria de la pensión gracia, de conformidad con las normas que la regulan.
De conformidad con los antecedentes normativos expuestos, se observa que la pensión gracia beneficia a los docentes que hubiesen prestado sus servicios en establecimientos públicos que cumplan 20 años de servicios con nombramientos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, con la observancia de buena conducta y que acrediten una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980; sin que les sea dable acumular tiempos en el orden nacional.
La Sala entrará a revisar el cumplimiento de los requisitos por parte de la señora María Marlene Carvajal Vargas para establecer si le asiste razón jurídica de reclamar la pensión gracia. 19 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP Edad: la demandante nació el 14 de abril de 1947; por lo que, el 14 de julio de 2017 (fecha de la reclamación) contaba con más de 50 años.
Por tanto, cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913. Buena conducta: la demandante acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración; por lo tanto, honró la exigencia prevista en el numeral 1 de la norma antes referida. Vinculación a la docencia territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980: Para acreditar el cumplimiento de este requisito la Sala observa que la señora Carvajal Vargas aportó: i) el Decreto 0226 del 1 de marzo de 197828 ii) acta de posesión del 1° de marzo de 197829.
Ahora bien, sobre esta vinculación, esto es, la ocurrida desde el 1° de marzo de 1978, se observa que se trató de una designación con carácter territorial pues fue realizada por el gobernador del Tolima, para una plaza de ese mismo orden, como se evidencia del Decreto de nombramiento 0226 del 1° de marzo de 1978, relacionado ut supra y del acta de posesión que se mencionó en líneas anteriores, en el hecho probado número 3, así como en el formato para la expedición de historia laboral del 24 de abril de 201730.
Por consiguiente, este periodo de servicio como maestra, que valga decir inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sí puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia Prestación de servicio como docente territorial o nacionalizado por 20 años. Para acreditar este requisito, además del ya indicado en líneas anteriores, esto es, el realizado a partir del Decreto 226 del 1 de marzo de 1978, se encuentran en el expediente los siguientes documentos: 28 Hecho probado número 2 29 Hecho probado número 3 30 Folios 20 y vuelto 20 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP La Resolución No 202 del 1 de febrero de 1993, por medio del cual el alcalde mayor de Santafé de Bogotá, en uso de sus atribuciones legales, designó a la demandante como maestra en la planta de personal docente del Distrito Capital de Santafé de Bogotá31.
Así mismo, el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 15 de abril de 2016, de la Secretaría de Educación de Bogotá, en el que también se consignó que la demandante prestó sus servicios así: desde 19 de enero de 1991 hasta el 30 de noviembre de 1991; desde el 20 de enero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992 (vinculación temporal de tiempo completo); desde el 8 de febrero de 1993 (nombramiento en propiedad) hasta el 9 de abril de 2012, cuando se retiró por renuncia. En este orden de ideas, la Sala encuentra que de las pruebas que obran en el expediente, la demandante logró acreditar los 20 años de servicios docentes de la siguiente manera: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a. m. d. Gobernador del Tolima Decreto 226 del 1 de marzo de 1978 1 de marzo de 1978 1 de mayo de 1979 1 2 1 Distrito Especial de Bogotá Información consignada en el Formato para la expedición de historia labora, no menciona el número de acto administrativo 19 de febrero de 1991 30 de noviembre de 1991 9 12 Distrito Especial de Bogotá Vinculación temporal, no se especifica el acto administrativo32 20 de enero de 1992 30 de noviembre de 1992 10 11 Distrito Especial de Bogotá Resolución 202 del 1 de febrero 8 de febrero de 1993 13 de abril de 201034 17 2 6 31 Folios 45 a 48 32 Información del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral 34 Aun cuando la demandante prestó sus servicios por otro período de tiempo se toma esta fecha por haber alcanzado los 20 años de servicios 21 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP de 199233 Total tiempo de servicio 20 0 0 La entidad formuló tres cargos contra la sentencia de primera instancia, a continuación, la Sala se pronunciará sobre cada uno de ellos: Primer cargo: La UGPP afirmó que, con los documentos aportados por la parte demandante, no es posible establecer con exactitud el tipo de vinculación; en relación con esta afirmación, se evidencia que la accionante trajo al expediente los siguientes documentos para acreditar el servicio prestado a la docencia oficial: Primera vinculación: i) el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación departamental del Tolima, del 24 de abril de 2017 (folio 20 y vuelto), en el que se puede evidenciar que la accionante estuvo vinculada como docente de básica secundaria en el municipio de Villahermosa, designada por Decreto 226 del 1 de marzo de 1978; ii) Decreto 0226 del 1 de marzo de 1978, por medio del cual el gobernador del Tolima, en usos de sus facultades legales, designó, entre otros docentes, a la señora Carvajal.
Segunda vinculación: i) Formato único para la expedición de historia laboral, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá el 16 de abril de 2018, en el que se señaló que, la demandante prestó sus servicios como docente con tipo de vinculación territorial, en propiedad durante los periodos: desde el 19 de febrero de 1991 hasta el 30 de noviembre de 1991; desde el 20 de enero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992; y desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 9 de abril de 2012; ii) Resolución 202 del 1 de febrero de 1993, por medio del cual el alcalde mayor de Santafé de Bogotá, en uso de sus atribuciones legales, nombró, entre otros a la demandante como docente; ii) acta de posesión del i de febrero de 1993(con efectos desde el 8 de febrero de 1993). 33 Folios 45 a 49 22 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP En consecuencia, la señora Carvajal Vargas demostró de manera idónea la efectiva prestación del servicio docente y el tipo de vinculación, de ahí que se despacha de manera negativa el cargo formulado, porque no obedece a la realidad probatoria del proceso.
Segundo cargo: la demandante no tiene el derecho al reconocimiento pedido, toda vez que, la señora María Marlene Carvajal no había completado los requisitos para la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989). En relación con este asunto, la Sección Segunda de esta Corporación, en fallo de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
La providencia mencionada precisó que la Ley 91 de 1989 no exige haber acreditado la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión gracia de jubilación con anterioridad a su entrada en vigencia, tampoco requiere que el docente debía estar vinculado a 31 de diciembre de 1980; por lo que «no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación, pues la disposición en comento previó que a partir de su expedición y en adelante se reconocería la pensión gracia con la condición de que el docente cumpliera con el requisito de tener una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que acreditara las demás exigencias para acceder a dicho beneficio especial». 23 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP De acuerdo con lo anteriormente expuesto, esta subsección no comparte el argumento de la demandada porque el docente tiene la posibilidad de completar los requisitos exigidos con posterioridad a la fecha mencionada, lo que deberá acreditar es poseer una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, como en efecto lo hizo la señora María Carvajal Vargas.
Tercer cargo: La accionada también manifestó que la demandante no acreditó la inexistencia de otra pensión de carácter nacional, este argumento no es de recibo para la Sala, habida cuenta que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, dispuso que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación (destaca la Sala). De ahí que, contrario a lo manifestado por la UGPP, no es necesario que el interesado aporte un certificado en el que se indique que no se encuentra pensionado, toda vez que, la pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria de jubilación aun cuando esta última se encuentre a cargo de la nación. A manera de resumen, se tiene que la señora María Marlene Carvajal Vargas colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1 de marzo de 1978), contar con 50 años de edad (los cumplió el 14 de abril de 1997) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el A- quo y, por ello, se confirmará la sentencia apelada. 24 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP 2.6 Condena en costas.
De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, de modo que no se condenará en cosas en esta instancia. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección A, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de mayo de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. 25 Numero interno: 6724-2023 Demandante: María Marlene Carvajal Vargas Demandada: UGPP La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA