w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. cuatro (4) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: ASOCIACIÓN NACIONAL DE DESPLAZADOS DE GUÁIMARO – MAGDALENA - ASODEGUMAC Accionado: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA Y OTROS Tema: Incidente de desacato en consulta / derechos fundamentales de las poblaciones desplazadas / órdenes dirigidas contra la Agencia Nacional de Tierras Consulta de desacato La Sala de Subsección conoce, en grado jurisdiccional de consulta, la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, contenida en el auto interlocutorio del 1.° de agosto de 2023, que decidió el incidente de desacato propuesto por los señores Domiciano Cantillo, Alfredo Martínez, Germán Cantillo, Wilson Rafael Ahumada, Marciano de la Rosa, Rafael Pasión, Julio Crespo, Milton Montenegro, Alcides Solano, William Mercado, Adalberto Charris, Eliceo Gutiérrez, Luis Magin Cantillo, Frelida Pacheco, Miguel Ángel Pertuz y Arnulfo Macías, actuando por conducto de apoderado, los cuales son habitantes ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 del predio denominado «Villa Denis», ubicado en el municipio de Salamina – Magdalena.
I.
ANTECEDENTES La siguiente es la reseña de la situación fáctica que originó la sanción consultada: 1.
HECHOS 1.1. El señor Jaime Saúl Fontalvo Vargas, en representación de la Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena, instauró acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales de 453 núcleos familiares que ocupaban el predio «Villa Denis» en el municipio de Salamina del citado departamento, sobre los cuales existía una orden de desalojo. 1.2.
El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, a través de sentencia del 9 de diciembre de 2009, accedió parcialmente a las pretensiones de la acción y resolvió: «CONFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia de cinco (05) de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. CONCÉDASE EL AMPARO DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO de las familias desplazadas que ocupan en la actualidad el Predio “Villa Denis” en el Municipio de Salamina Corregimiento de Guáimaro, en consecuencia de ello DÉJESE SIN EFECTOS la Resolución No. 091 de 30 de marzo de 2006, retrotrayendo sus efectos en las condiciones indicadas en la parte motiva de esta providencia. ORDÉNESE AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER TERRITORIAL MAGDALENA, el cumplimiento de lo señalado en la parte motiva de esta providencia. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 SE REQUIERE AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER TERRITORIAL MAGDALENA, para que en lo sucesivo; en los procesos de adjudicación de tierras que desarrolle la entidad ACATE CON RIGUROSIDAD EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO a efectos de dar cumplimiento al objeto y propósito definido en la Política Pública de Reforma Agraria plasmada en la ley 160 de 1994 […]» 1.3.
La acción de tutela tuvo como finalidad estudiar el proceso de adjudicación del predio en cuestión sobre el cual se encontraba vigente una orden de lanzamiento por ocupación violenta, y determinar si este se había realizado con observancia de los postulados que la normatividad agraria y la especial protección a la población desplazada consagran.
2. TRÁMITE PROCESAL 2.1. Mediante escrito radicado ante el Tribunal Administrativo del Magdalena el 18 de julio de 2023, la parte accionante promovió incidente de desacato contra el INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, aduciendo el incumplimiento de la orden contenida en el fallo de tutela del 9 de diciembre de 2009. 2.2. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en providencia del 28 de junio de 2023, resolvió: «1.
DÉSELE traslado por el término de tres (03) días al Doctor Gerardo Vega Medina o quien haga sus veces, en calidad de Director de la Agencia Nacional de Tierras y al Doctor Antonio María Calvo Silva o quien haga sus veces, en calidad de Director de la Unidad de Gestión Territorial Caribe – Santa Marta, de la Agencia Nacional de Tierras, del trámite de cumplimiento y/o incidente de desacato promovido por algunos habitantes del predio denominado VILLA DENIS, ubicado en el municipio de Salamina - Magdalena a fin de que se sirva solicitar y aportar ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 las pruebas que estime pertinentes para acreditar el cumplimiento de lo ordenado en la providencia de nueve (09) de diciembre de dos mil nueve (2009). 2.
Por Secretaría OFÍCIESE a la entidad accionada lo ordenado en el numeral precedente, adjuntándole copia del escrito contentivo del incidente. 3. Por Secretaría OFÍCIESE al Doctor Gerardo Vega Medina o quien haga sus veces, en calidad de Director de la Agencia Nacional de Tierras y al Doctor Antonio María Calvo Silva o quien haga sus veces, en calidad de Director de la Unidad de Gestión Territorial Caribe – Santa Marta, de la Agencia Nacional de Tierras, a fin de que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia se sirvan conminar, si aún no lo hubieren efectuado, a los funcionarios encargados a que den cumplimiento a lo dispuesto en la providencia objeto del presente trámite de desacato». 2.3.
La anterior decisión fue notificada el 28 de junio de 2023 mediante mensaje de datos enviado a las partes1 en la misma fecha a las 5:17 p.m. 2.4. En cumplimiento de lo anterior, la Agencia Nacional de Tierras, mediante su Oficina Jurídica, informó lo siguiente: «1. Mediante la resolución Nro. 082 del 03 de marzo de 2010 el INCODER, procedió a expedir resolución No. 082 del 3 de marzo de 2010, en donde se deja sin efectos el acto administrativo proferido, por parte de la entidad.
(Ver anotación 23 del folio de matrícula inmobiliaria No. 228-2734). 1. Una vez ingresó nuevamente el predio al Fondo Nacional Agrario, el INCODER Dirección Territorial Magdalena, en cumplimiento del fallo emitido por el Consejo de Estado adelantó la convocatoria para conformar la lista de aspirantes y la posterior realización del Comité de Selección de Adjudicatarios en cumplimiento del Acuerdo 174 del 2009. 2.
En total se postularon 316 familias, de las que, conforme al acta No. 18 del Comité de Selección celebrado el 17 de junio de 2010, resultaron 182 familias no 1 El correo se envió a las siguientes direcciones electrónicas: juridica.ant@ant.gov.co, antonio.calvo@ant.gov.co, saahpupoabogados@hotmail.com, procuraduria155@gmail.com, procuraduria43@gmail.com, procuraduria52@gmail.com, defensajuridicanacional@defensajuridica.gov.co.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 elegibles, quedando un universo total de 134 familias elegibles, de las cuales fueron seleccionadas 43 para ser adjudicatarias. 3.
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) el 13 de diciembre del 2013 emitió acta de asistencia y de visita técnica de la comunidad Villa Denis en el cual se verificó la información tomada en campo por los funcionarios del INCODER y se identificó a un grupo de personas de los cuales se deja constancia que no estaban: • Yungin Armando Monsalvo Lamadre • Aristides Antonio Sonet Mercado • Manuel Rafael de Avial Garcia • Roberto Emilio Castro de la Cruz • Neber Antonio de la Rosa Jaller Vargas Torres • Rosa Amparo Fabián de Sosa • Jasefa María Rada Vaca • Yaneth del Socorro Castro Pacreca • Raimundo de la Rosa Orozco 4.
En el expediente reposa certificado catastral del IGAC en el cual se establece un total de 48 presuntos propietarios del predio Villa Denis emitido el 1 de enero del 2014 por el IGAC. 5. La Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro en representación de la Comunidad de “VILLA DENIS” por medio de derecho de Petición del 3 de enero del 2014 dirigido al INCODER, solicitó la adjudicación de las áreas de terrenos ocupadas por Luis Alberto Pertuz, Rafael Vargas y Zenith Ester mayo Orozco, firmantes los cuales hacen ocupación del predio Rural denominado “Villa Denis”. 6.
El 3 y 4 de febrero del 2014 se emitió acta de reunión por parte de la corporación Opción Legal, entidad que se encontraba vinculada al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) bajo el Convenio No. 611 del 2013. En la referida acta del 3 y 4 de febrero de 2014, la comunidad representada por la Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro- Magdalena manifestó que en el predio “Villa Denis” existen ocupantes que llegaron después a la celebración del Comité de Selección del 17 de junio de 2010, que han desarrollado actividades agrícolas y que fueron caracterizados. 7.
No obstante, la comunidad se opone a que se incluyan en el proceso de adjudicación del predio, por lo cual los abogados presentes en la reunión manifiestan que estos nuevos ocupantes no afectan a ninguno de los ocupantes iniciales, por lo que la comunidad acepta que este grupo participe en el proceso de ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 formalización del predio, el acta de reunión de emitida por corporación legal fue debidamente firmada por 135 ocupantes del predio “VILLA DENIS”- 8.
En el expediente reposa la documentación individual correspondiente al señor Manuel de los Reyes Castro donde se encuentra redacción técnica de linderos y planos de las parcela 133 y 133A del predio de mayor extensión “Villa Denis”, la caracterización predial de bienes no aptos del Fondo Nacional Agrario elaborada el 13 de diciembre de 2013, formulario de inscripción de aspirantes a la selección y adjudicación de las tierras en el Fondo Nacional Agrario, Informe jurídico elaborado por el INCODER el 12 de marzo de 2014, copia de la cédula de ciudadanía y Resolución de adjudicación No. 5080 del 24 de julio de 2014 del señor Manuel de los Reyes Castro Gutiérrez.
Entre el periodo comprendido entre junio del 2010 a diciembre del 2012, se pudo observar que no existe documentación alguna que registre las actuaciones administrativas lo que constituye un indicio que posiblemente la documentación se encuentra incompleta. Que de la consulta en la plataforma de la Ventanilla Única de Registro se pudo evidenciar que hay 121 resoluciones de adjudicación emitidas en el año 2014 por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER).
Que en concepto Jurídico emitido por el INCODER de fecha el 12 de marzo de 2014, se retoman los siguientes elementos: • “Que el predio VILLA DENIS continuó ocupado no solo por las familias seleccionadas sino también por aquellas que entraron a ocuparlo desde antes de dicha selección, lo cual ha generado un constante conflicto social en torno a la adjudicación del predio, que, de no solucionarse de manera oportuna y adecuada, y en el marco de la aplicación de un enfoque diferencial, podría desembocar en una problemática mayor.
Se considera que existen múltiples razones de hecho y de derecho que a renglón seguido se enuncian, para justificar la adjudicación del predio VILLA DENIS a todas y cada una de las familias que actualmente ocupan dicho inmueble, ocupación esta que ha generado una especie de confianza legitima y una fundada expectativa para ser adjudicatarios del inmueble.
En primer lugar, vale significar que las recomendaciones dadas por los Comités de Selección son de carácter consultivo, tal como lo dispone el artículo 17 del acuerdo 266 de 2011, y para este caso particular es dable apartarse de la decisión adoptada en el Comité No. 18 del 17 de junio de 2010, y proceder a la adjudicación de las ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 parcelas que hacen parte del predio VILLA DENIS a los ocupantes actuales, con fundamento en que con ello se daría solución a una problemática social generada básicamente por la no formalización por parte del INCODER del predio en cabeza de todas y cada una de las familias que actualmente lo ocupan y explotan.
Hacer la adjudicación exclusivamente a las familias seleccionadas no solo haría eterna la problemática, sino que ello contribuiría al empeoramiento de esta”. CONCLUSIÓN: Hoy la Agencia Nacional de Tierra no tiene certeza de cuantas familias están ocupando el predio. • Fueron adjudicadas y se mantiene vigentes 121 resoluciones. • En consecuencia, previo a cualquier decisión se recomienda una visita de reconocimiento y verificación. Es necesario para establecer el cronograma de trabajo, teniendo en cuenta la falta de certeza en cuanto a la información de ocupantes vs propietarios y el área que ocupan respectivamente. […] Tenemos que la Agencia Nacional de Tierras ha realizado todas las actuaciones administrativas necesarias en el marco de la orden impartida por el Consejo de Estado.
La Agencia Nacional de Tierras ha realizado diferentes trámites administrativos para dar cumplimiento al fallo de segunda instancia (ver acápite las actuaciones administrativas adelantadas por la agencia nacional de tierras para dar cumplimiento a la sentencia de tutela.) […] Por consiguiente, de las acciones desplegadas por esta entidad NO resulta dable considerar la actividad desplegada por la Agencia como inactividad o desidia, ya que la Corte Constitucional ha abordado en diversas oportunidades el desacato en cuanto a la sanción por incumplimiento de una orden de tutela y mediante la SU- 034 de 2018 estableció los requisitos o factores determinantes que un operador judicial debe considerar al momento de resolver un incidente de desacato para valorar el cumplimiento de una orden de tutela y establecer si hay lugar a una sanción. […] Teniendo en cuenta lo anterior, encontramos que no hay desacato cuando el sujeto obligado ha llevado a cabo diferentes acciones positivas al cumplimiento de la orden y tampoco se presenta un desacato cuando el sujeto objeto de protección constitucional le impide a la autoridad cumplir con la orden de tutela, elementos que se configuran en el presente asunto ya que se ha podido evidenciar que la Agencia Nacional de Tierras ha realizado todas las acciones tendientes para ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 cumplir con la orden judicial mencionada, no obstante, por situaciones de carácter normativo en vigencias anteriores, de acceso a territorio, sumado a que existía un vacío normativo del procedimiento de clarificación de la vigencia legal del título de origen colonial que impidió concertar en su momento una ruta de trabajo, no obstante, el mismo fue superado con la expedición del Decreto 1824 del 31 de diciembre del 2020.
Así mismo, como se puso en evidencia anteriormente, por la falta de colaboración de la comunidad indígena, ha sido imposible el avance en las actividades tendientes a culminar este procedimiento. V. SOLICITUD NULIDAD POR INDEBIDA VINCULACIÓN DEL CONTRADICTORIO. En cuanto a la integración del contradictorio, es necesario precisar que la vinculación a la ANT debió haberse realizado, a través de los funcionarios competentes de dar cumplimiento a la orden proferida por la autoridad judicial y por ende los responsables del asunto, esto teniendo en cuenta que el director general de la Agencia Nacional de Tierras, ni el Líder de la UGT Santa Marta, son los responsables de cumplir la orden judicial, ni son el superior jerárquico del funcionario responsable de dar cumplimiento al fallo de tutela. […] Así las cosas, es claro que el superior jerárquico de la Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión, como responsable del cumplimiento de la orden, de conformidad con las funciones asignadas en el Decreto 2363 de 2015, es la Dirección de Acceso a Tierras de la ANT.
Precisado lo anterior, esto es, atendiendo a la organización y estructura prevista en el Decreto 2363 de 2015, es evidente que es función de la Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión de la Agencia Nacional de Tierras la de adelantar y decidir los procedimientos y actuaciones administrativas de acceso a tierras en materia de adjudicación de baldíos, y en consecuencia atender las solicitudes encaminadas a dicho asunto, para el caso la de tramitar la solicitud referente a titulación de un predio, dependencia que depende jerárquicamente de la Dirección de Acceso a Tierras de la ANT. […] VI.
PETICIONES • CORRER TRASLADO A LAS INCIDENTANTES de conformidad con el artículo 110 del Código general del proceso con el fin de que se pronuncie en relación con las pruebas anexas a la presente respuesta. • ABSTENERSE de continuar con el trámite incidental, teniendo en cuenta que la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS ha realizado acciones positivas para el cumplimiento a lo ordenado en la Sentencia 09 de diciembre de 2009, emitida por ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 el Consejo de Estado, sección segunda, subsección A., y en consecuencia se evidencia que la orden ha sido acatada. • DESVINCULAR al director general de la Agencia Nacional de Tierras y el director de la Unidad de Gestión Territorial de Santa Marta de al ANT, por no tener competencia funcional para dar cumplimiento a lo ordenado en la presente acción. • En subsidio DECLARAR la nulidad de lo actuado desde el auto de 29 de junio de 2023, por el cual se dio apertura al trámite incidental de desacato, y se rehagan las diligencias con los funcionarios a cargo del cumplimiento de la orden.
VII. PRUEBAS. • Memorando con radicado Nro. 20231030210473 • Lista de adjudicatarios Villa Denis […]». 2.5. A través de auto del 12 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo del Magdalena atendiendo que, de acuerdo con la información suministrada por la Agencia Nacional de Tierras, era necesario vincular a otros funcionarios responsables de dar cumplimiento a lo dispuesto en fallo de tutela del 9 de diciembre de 2009, ordenó: «PRIMERO: Retrotraer la actuación surtida al interior del sub iuris, de conformidad a las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Vincúlese y notifíquese por el medio más expedito posible al señor FELIPE ALBERTO MALDONADO CONTRERAS en calidad de Director de la DIRECCION DE ACCESO A TIERRA y a la señora ROSA DORY CHAPARRO ESPINOSA, en calidad de Subdirectora Técnica de la SUBDIRECCIÓN DE ACCESO A TIERRAS POR DEMANDA Y DESCONGESTIÓN, ambos funcionarios pertenecientes a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT.
TERCERO: DÉSELE traslado por el término de tres (03) días al señor FELIPE ALBERTO MALDONADO CONTRERAS en calidad de Director de la DIRECCION DE ACCESO A TIERRA y a la señora ROSA DORY CHAPARRO ESPINOSA, en calidad de Subdirectora Técnica de la SUBDIRECCIÓN DE ACCESO A TIERRAS POR DEMANDA Y DESCONGESTIÓN, ambos funcionarios pertenecientes a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT, del trámite de cumplimiento y/o incidente de desacato promovido por algunos habitantes del predio denominado VILLA DENIS, ubicado en el municipio de Salamina - Magdalena a fin de que se sirva solicitar y aportar las pruebas que ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 estime pertinentes para acreditar el cumplimiento de lo ordenado en la providencia de nueve (09) de diciembre de dos mil nueve (2009).
CUARTO: Por Secretaría OFÍCIESE a la entidad accionada lo ordenado en el numeral precedente, adjuntándole copia del escrito contentivo del incidente.
QUINTO: Por Secretaría OFÍCIESE al Doctor Gerardo Vega Medina o quien haga sus veces, en calidad de Director de la Agencia Nacional de Tierras y al Doctor Antonio María Calvo Silva o quien haga sus veces, en calidad de Director de la Unidad de Gestión Territorial Caribe – Santa Marta, de la Agencia Nacional de Tierras, al señor FELIPE ALBERTO MALDONADO CONTRERAS en calidad de Director de la DIRECCION DE ACCESO A TIERRA y a la señora ROSA DORY CHAPARRO ESPINOSA, en calidad de Subdirectora Técnica de la SUBDIRECCIÓN DE ACCESO A TIERRAS POR DEMANDA Y DESCONGESTIÓN, ambos funcionarios pertenecientes a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT, a fin de que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia se sirvan conminar, si aún no lo hubieren efectuado, a los funcionarios encargados a que den cumplimiento a lo dispuesto en la providencia objeto del presente trámite de desacato». 2.5.
Esta providencia fue notificada a los correos electrónicos de las partes2 mediante comunicación enviada el 12 de julio de 2023 a las 4:45 p.m. 2.6. Posteriormente, por medio de auto del 31 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió: «PRIMERO: Por Secretaría, requerir a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS “ANT”, al Doctor GERARDO VEGA MEDINA o quien haga sus veces, en calidad de Director de la Agencia Nacional de Tierras y al Doctor ANTONIO MARÍA CALVO SILVA o quien haga sus veces, en calidad de Director de la Unidad de Gestión Territorial Caribe – Santa Marta, al señor FELIPE ALBERTO MALDONADO CONTRERAS en calidad de Director de la DIRECCION DE ACCESO A TIERRA y a la señora ROSA DORY CHAPARRO ESPINOSA, en 2 El correo se envió a las siguientes direcciones electrónicas: felipe.maldonado@ant.gov.co, juridica.ant@ant.gov.co, antonio.calvo@ant.gov.co, rosa.chaparro@ant.gov.co, saahpupoabogados@hotmail.com, procuraduria155@gmail.com, procuraduria43@gmail.com, procuraduria52@gmail.com, defensajuridicanacional@defensajuridica.gov.co.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 calidad de Subdirectora Técnica de la SUBDIRECCIÓN DE ACCESO A TIERRAS POR DEMANDA Y DESCONGESTIÓN, ambos funcionarios pertenecientes a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT a fin de que dentro del término de seis (06) horas siguientes al recibo de la notificación de la presente providencia, se sirva a remitir con destino al plenario la documentación solicitada en este proveído.
Esto es, la documentación contenida en la convocatoria para conformar la lista de aspirantes y la posterior realización del Comité de Selección de Adjudicatarios en cumplimiento del Acuerdo 174 del 2009, de la cual hablan en la contestación del presente incidente de desacato. El listado de las 316 familias, de las que, conforme al acta No. 18 del Comité de Selección celebrado el 17 de junio de 2010 fueron postuladas, y de las cuales resultaron 182 familias no elegibles, de las cuales fueron seleccionadas 43 para ser adjudicatarias, de la cual hablan en la contestación del presente incidente de desacato.
E Informar y adjuntar los documentos que corroboren la vinculación de las 27 familias que resultaron beneficiarias del citado previo (sic) a quienes se les adjudico a través de la Resolución No. 091 de 30 de marzo de 2006, para que se postularan a la adjudicación, esto es, la convocatoria en el marco del programa Reforma Agraria, dispuesto por la Ley 160 de 1994, para adjudicar el predio denominado “Villa Denis” ordenada por el Honorable Consejo de Estado». 2.6.
Sin embargo, pese a haber sido notificados en debida forma mediante correo electrónico enviado el 31 de julio de 2023 a las 10:02 a.m.3 no rindieron informe.
3. LA PROVIDENCIA CONSULTADA 3.1. Mediante providencia del 1.° de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo del Magdalena encontró que no se había cumplido la orden de tutela del 9 de diciembre de 2009 y resolvió: «PRIMERO: DECLÁRESE que los señores FELIPE ALBERTO MALDONADO CONTRERAS en calidad de Director de la DIRECCION DE 3 El correo se envió a las siguientes direcciones electrónicas: felipe.maldonado@ant.gov.co, juridica.ant@ant.gov.co, antonio.calvo@ant.gov.co, rosa.chaparro@ant.gov.co, saahpupoabogados@hotmail.com, procuraduria155@gmail.com, procuraduria43@gmail.com, procuraduria52@gmail.com, defensajuridicanacional@defensajuridica.gov.co.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 ACCESO A TIERRA y la señora ROSA DORY CHAPARRO ESPINOSA, en calidad de Subdirectora Técnica de la SUBDIRECCIÓN DE ACCESO A TIERRAS POR DEMANDA Y DESCONGESTIÓN, ambos funcionarios pertenecientes a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT, incurrieron en desacato, en razón del incumplimiento de la orden judicial contenida en el fallo de tutela adiado nueve (09) de diciembre del dos mil nueve (2009), de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. EN CONSECUENCIA, se le impone como sanción, una multa equivalente al valor de tres (03) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de dos (2) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar».
Al respecto, se expuso que con base en el Decreto 2363 de 2015, la Agencia Nacional de Tierras tenía el deber de hacer seguimiento y dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia del 9 de diciembre de 2009, por lo cual no encontró fundamento bajo el cual exista exclusión de responsabilidad, máxime, cuando en el escrito enviado al buzón electrónico del Tribunal sólo se limitó a señalar que la ANT fue creada en el año 2015 y que las órdenes dadas datan desde el año 2009, sin explicar las razones por las cuales en ejercicio de sus funciones no realizó el respectivo seguimiento al proceso de adjudicación de los habitantes del corregimiento de Guáimaro.
Como fundamento de ello, señaló lo siguiente: «De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, no se tiene certeza de que en la convocatoria para conformar la lista de aspirantes y la posterior realización del Comité de Selección de Adjudicatarios en cumplimiento del Acuerdo 174 del 2009, informada en el escrito de contestación de la Agencia Nacional de Tierras, se haya incluido las familias que resultaron beneficiarias en la adjudicación del predio “Villa Denis” en relación con la Resolución No. 091 de 30 de marzo de 2006, tal y como fue ordenado por el Consejo de Estado.
La Agencia Nacional de Tierras informa en su escrito responsivo que en dicha convocatoria se postularon 316 familias, de las que, conforme al acta No. 18 del Comité de Selección celebrado el 17 de junio de 2010, resultaron 182 familias no ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 elegibles, quedando un universo total de 134 familias elegibles, de las cuales fueron seleccionadas 43 para ser adjudicatarias.
Sin embargo, no adjuntó el acta enunciada y tampoco el listado de las familias postuladas. Al no tener plena certeza de lo anterior y atendiendo la inconformidad del apoderado judicial de los solicitantes, se requirió a la Agencia Nacional de Tierras a fin de que remitiera con destino al plenario: • La documentación contenida en la convocatoria para conformar la lista de aspirantes y la posterior realización del Comité de Selección de Adjudicatarios en cumplimiento del Acuerdo 174 del 2009, de la cual hablan en la contestación del presente incidente de desacato. • El listado de las 316 familias, de las que, conforme al acta No. 18 del Comité de Selección celebrado el 17 de junio de 2010 fueron postuladas, y de las cuales resultaron 182 familias no elegibles, de las cuales fueron seleccionadas 43 para ser adjudicatarias, de la cual hablan en la contestación del presente incidente de desacato. • Informar y adjuntar los documentos que corroboren la vinculación de las 27 familias que resultaron beneficiarias del citado previo a quienes se les adjudico a través de la Resolución No. 091 de 30 de marzo de 2006, para que se postularan a la adjudicación, esto es, la convocatoria en el marco del programa Reforma Agraria, dispuesto por la Ley 160 de 1994, para adjudicar el predio denominado “Villa Denis” ordenada por el Honorable Consejo de Estado.
Es de resaltar, que analizando los beneficiarios relacionados en la Resolución No. 091 de 30 de marzo de 2006, en cotejo con la lista de adjudicatario de “Villa Denis” allegada por la Agencia Nacional de Tierras, se vislumbra que, las personas relacionadas en la Resolución. (sic) La Agencia Nacional de Tierras, como el visible en los documentos No. 27, 28 y 29 del expediente digital, dio respuesta en relación al requerimiento realizado por este Tribunal, sin embargo, no se evidencia probanza alguna de que los beneficiarios de la Resolución No. 091 de 30 de marzo de 2006 hayan sido efectivamente incluidos en la nueva convocatoria de acuerdo con los lineamientos establecidos por el Consejo de Estado en sentencia del 09 de diciembre de 2009».
Dicha conclusión tuvo como fundamento que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A conminó al INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, a realizar un estudio de la capacidad de ubicación ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 que tiene el predio «Villa Denis» con el propósito de garantizar el mayor aprovechamiento de este bien, considerando la posibilidad que ofrezca el predio para ubicar un mayor número de familias, esto con la finalidad de establecer una solución eficaz a la situación que presenta la población desplazada por el municipio de Salamina, Corregimiento de Guáimaro; y además, realizar un estudio de los bienes sujetos de reforma agraria a fin de comenzar con la política de reasentamiento de los ciudadanos desplazados, con el propósito de desarrollar los derechos que son otorgados a esta población a propósito de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997. 3.2.
La anterior decisión se notificó el 11 de agosto de 2023 a las 4:59 p.m. por mensaje de datos enviado a las direcciones de correo electrónico de las partes4. La Sala de Subsección procede a resolver el asunto, previas las siguientes:
4. INFORME RENDIDO EN SEDE DE CONSULTA 4.1. Posteriormente, luego de imponerse la sanción dentro del trámite incidental, la Dirección de Acceso a Tierras de la ANT rindió informe en el que indicó que dicha dependencia no es la responsable de dar cumplimiento al fallo de tutela y que la encargada es la Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión, comoquiera que la orden contenida en la sentencia del 9 de diciembre de 2009 va dirigida a la adjudicación de un predio ubicado en zona no focalizada. 4 El correo se envió a las siguientes direcciones electrónicas: felipe.maldonado@ant.gov.co, juridica.ant@ant.gov.co, antonio.calvo@ant.gov.co, rosa.chaparro@ant.gov.co, saahpupoabogados@hotmail.com, procuraduria155@gmail.com, procuraduria43@gmail.com, procuraduria52@gmail.com, defensajuridicanacional@defensajuridica.gov.co.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 En ese sentido, precisó que a través del Decreto Ley 2363 de 2015 se creó la Agencia Nacional de Tierras y se fijó su objeto, estructura, funciones y dependencias, entre las cuales figura la Dirección de Acceso a Tierras, conformada por tres (3) Subdirecciones así: 1) Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas; 2) Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión; y 3) Subdirección de Administración de Tierras de la Nación. Indicó que las funciones de cada una de ellas se encuentran establecidas en los artículos 22, 23, 24 y 25 del Decreto en mención y que, para el caso de la Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión, se observa: «ARTÍCULO 24.
Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión. Son funciones de la Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión, las siguientes: 1. Adelantar y decidir los procedimientos y actuaciones administrativas de acceso a tierras, adjudicación de subsidio integral de reforma agraria, titulación de baldíos, adjudicación de bienes fiscales patrimoniales y adjudicación de bienes en cumplimiento de los programas especiales de dotación de tierras fijados por el Gobierno Nacional, que a la fecha de entrada en operación de la Agencia Nacional de Tierras se encuentren en trámite y no hayan sido resueltos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. 2.
Adelantar y decidir los procedimientos y actuaciones administrativas de acceso a tierras en materia de adjudicación de subsidio integral de reforma agraria, adjudicación de baldíos, bienes fiscales patrimoniales y programas especiales de dotación de tierras fijados por el Gobierno Nacional, que se inicien por demanda fuera de las zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural».
II. CONSIDERACIONES
1. GENERALIDADES DEL GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 El inciso 2.° del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 preceptúa que las sanciones impuestas por el juez de tutela mediante el trámite incidental de desacato, deben ser consultadas al superior jerárquico quien dispone de tres días para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, si debe ser confirmada.
Según lo establecido por la Corte Constitucional5, la consulta es un grado de jurisdicción que procede sin necesidad de solicitud por ninguna de las partes comprometidas en el proceso y, en ese sentido, es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata.
En el caso de la consulta del incidente de desacato, la situación de debilidad radica en cabeza de la persona a quien se le impone la sanción de multa o privación de la libertad por el incumplimiento de la orden de tutela. En ese contexto, la intención principal del sub lite no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de instancia, sino que se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial de la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es la correcta.
Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción es adecuada dadas las circunstancias específicas de cada caso, con el fin de prohijar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez que conoce de la consulta encuentre que no se ha incurrido en incumplimiento, es improcedente la sanción por desacato. 5 Sentencia C-055 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Ha destacado esta Sala de Subsección6, que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental es definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: «(1) a quién estaba dirigida la orden;
(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)»7, y en caso de existir el incumplimiento «debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada»8.
En ese sentido, a efecto de constatar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden de tutela, es necesario que esté debidamente individualizado para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.
Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario. Una vez agotados los anteriores presupuestos, se debe correr traslado al obligado a fin de establecer que se encuentre en ejercicio de sus funciones e indicarle la iniciación del trámite de desacato, para que ejerza su derecho de defensa.
Sobre este aspecto subjetivo es preciso resaltar que, siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está 6 Radicado No: 25000-23-25-000-2012-00748-01, Actor: Jairo Rubiano Ayure, Accionado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Magistrado Ponente Dr. Luís Rafael Vergara Quintero. 7 Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008. 8 Ibídem. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 cobijado por los principios del derecho sancionador, específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado.
Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela, aspecto sobre el cual se ha referido la Corte Constitucional en los siguientes términos: «30.- (…) el juez de tutela al tramitar el respectivo incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.
De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos9.” “32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria.
Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo.»10 (Subrayas fuera de texto). En los casos de la responsabilidad netamente objetiva, dicho nexo tiene una ocurrencia que evoca la relación de causa-efecto, en la que los matices son mínimos; no obstante, la diferencia con la responsabilidad que supone valorar la posición jurídica del imputado, implica las consideraciones del hecho y la caracterización de la posición material desarrollada por el sujeto.
En el caso del cumplimiento de las órdenes judiciales en sede de tutela, naturalmente las directrices impartidas están amparadas por el 9 Cfr. T-1113 de 2005. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 desarrollo mismo de la vigencia de los derechos fundamentales, por tanto, no se duda de la condición de imperio que tienen dichas decisiones.
Aun así, tampoco cabe duda en reconocer que esa posición de imperio refleja también los matices que imponen revisar el comportamiento o la posición jurídica del imputado; de ahí, que ese tipo de responsabilidades transcurra en la medida de los atenuantes y eximentes de responsabilidad basados en la conducta del sujeto. Realizadas las anteriores precisiones, se analizarán los supuestos del caso.
2. CASO CONCRETO
2.1. DE LA ORDEN DE TUTELA El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, a través de sentencia del 9 de diciembre de 2009, accedió parcialmente a las pretensiones de la tutela interpuesta por la parte accionante y señaló en el acápite de órdenes de la providencia cuestionada: «El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER Seccional Magdalena, deberá en el término improrrogable de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, realizar una nueva convocatoria en el marco del programa de reforma agraria, dispuesto por la Ley 160 de 1994, para adjudicar el predio denominado “Villa Denis”, a través de procesos públicos que garanticen la participación de los beneficiarios de que trata la Ley 160 del 94 y 387 de 1997, con el derecho preferencia que las referidas normativas otorgan a la población desplazada.
En el citado proceso se deberán incluir a las familias, que resultaron beneficiarias del citado previo a quienes se les adjudicó a través de la Resolución N° 091 de 30 de marzo de 2006, para que se postulen a la adjudicación nuevamente. […] ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Se conmina igualmente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER Seccional Magdalena, para que realice un estudio de la capacidad de ubicación que tiene el predio “Villa Denis” con el propósito de garantizar el mayor aprovechamiento de este bien, considerando la posibilidad que ofrezca el predio para ubicar un mayor número de familias. […]».
En tal sentido, se ordenó: «CONFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia de cinco (05) de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. CONCÉDASE EL AMPARO DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO de las familias desplazadas que ocupan en la actualidad el Predio “Villa Denis” en el Municipio de Salamina Corregimiento de Guáimaro, en consecuencia de ello DÉJESE SIN EFECTOS la Resolución No. 091 de 30 de marzo de 2006, retrotrayendo sus efectos en las condiciones indicadas en la parte motiva de esta providencia.
2.2. DE LA SANCIÓN Y GARANTÍA DE EFICACIA DE LA DECISIÓN JUDICIAL Como es sabido, la acción de tutela es concebida como un mecanismo ágil, cuyo objeto consiste en restablecer en forma inmediata el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales cuando ellos sean vulnerados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares en los eventos contemplados en la ley, el cual culmina con una orden dirigida al autor del agravio para que cese de realizar la conducta, actuación material o amenaza denunciadas y, en caso de ser posible, vuelva las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación, o para que realice o desarrolle la acción adecuada, en los casos de denegación de actos o de omisiones.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 El incumplimiento de las órdenes da lugar a las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 27 y 53 ibidem.
La primera de estas normas dispone que la persona que incumpla una orden del juez de tutela incurrirá en desacato por lo cual se le impondrá arresto hasta de 6 meses y multa hasta de 20 salarios mínimos legales mensuales, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Por otro lado, señala la norma cuál es la autoridad competente para imponer la sanción y el procedimiento que debe agotar.
El Tribunal Administrativo del Magdalena, en el auto que se consulta, declaró en desacato a la autoridad requerida y en consecuencia dispuso: «PRIMERO: DECLÁRESE que los señores FELIPE ALBERTO MALDONADO CONTRERAS en calidad de Director de la DIRECCION DE ACCESO A TIERRA y a la señora ROSA DORY CHAPARRO ESPINOSA, en calidad de Subdirectora Técnica de la SUBDIRECCIÓN DE ACCESO A TIERRAS POR DEMANDA Y DESCONGESTIÓN, ambos funcionarios pertenecientes a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT, incurrieron en desacato, en razón del incumplimiento de la orden judicial contenida en el fallo de tutela adiado nueve (09) de diciembre del dos mil nueve (2009), de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. EN CONSECUENCIA, se le impone como sanción, una multa equivalente al valor de tres (03) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de dos (2) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. […]» Respecto de la sanción dispuesta por el juez constitucional, la Sala de Subsección observa que esta se ajustó a las disposiciones que en esta materia prescribe el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 De igual modo, está demostrado que la sanción fue impuesta por la misma Sala que profirió la sentencia que resolvió la acción de tutela presentada por el accionante.
En relación con la proporcionalidad de la medida sancionatoria respecto de la actuación surtida por la autoridad accionada, la Sala determina que se justificó en razón a la trasgresión de dos bienes jurídicos protegidos por el orden constitucional y legal. El primer bien protegido, está relacionado con las garantías amparadas a través del fallo de tutela, respecto de lo cual el Tribunal Administrativo del Magdalena no encontró prueba de que la Agencia Nacional de Tierras haya realizado un mayor aprovechamiento del bien denominado «Villa Denis», considerando la posibilidad para ubicar un mayor número de familias, garantizando una solución eficaz a la situación que presenta la población del municipio de Salamina, Corregimiento de Guáimaro, como lo ordenó el Consejo de Estado en la parte considerativa del fallo del 9 de diciembre de 2009.
Frente a eso, esta Sala de Subsección en la sentencia que se alega como incumplida, ordenó claramente: «El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER Seccional Magdalena, deberá en el término improrrogable de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, realizar una nueva convocatoria en el marco del programa de reforma agraria, dispuesto por la Ley 160 de 1994, para adjudicar el predio denominado “Villa Denis”, a través de procesos públicos que garanticen la participación de los beneficiarios de que trata la Ley 160 del 94 y 387 de 1997, con el derecho preferencia que las referidas normativas otorgan a la población desplazada».
(Subrayado y negrillas fuera del texto) Al respecto, de conformidad con los documentos aportados al plenario, fue la misma Agencia Nacional de Tierras quien informó que ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 actualmente no tiene datos sobre cuántas familias ocupan el predio en cuestión y tampoco aportó en su contestación constancia de actuaciones administrativas relacionadas con dicha orden, pero sí señaló en el concepto transcrito que la problemática social ha sido generada básicamente por la no formalización por parte de dicha institución del predio en cabeza de quienes actualmente lo ocupan y explotan.
De igual modo, se tiene que el señor Felipe Alberto Maldonado Contreras, como director de acceso a tierras, y la señora Rosa Dory Chaparro Espinosa, en calidad de subdirectora técnica de la subdirección de acceso a tierras por demanda y descongestión, son actualmente los funcionarios directamente responsables de dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia del 9 de diciembre de 2009, esto, de acuerdo con lo informado por la ANT y con lo dispuesto en el Decreto 2363 de 2015.
En consecuencia, es claro que a la presente actuación fueron vinculadas las partes correspondientes a las cuales se les corrió traslado del inicio del proceso, sin que durante el trámite del desacato ante el Tribunal Administrativo del Magdalena hubiesen dado en forma directa respuesta alguna. Sobre ello, es oportuno recordar que el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 dispone que una vez proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable deberá cumplirlo sin demora y que si no lo hiciere, “el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél”.
También dispone que “pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptara directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo” y precisa que ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 “El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia”.
Por lo anterior, no es de recibo para la Sala la solicitud formulada de manera extemporánea – esto es, después de proferida la sanción – por parte del director de Acceso a Tierras encaminada a desvincularlo del presente proceso, puesto que de acuerdo con el artículo 6.º del Decreto 2363 de 2015, la Agencia Nacional de Tierras tiene la siguiente estructura: ARTÍCULO 6°.
Estructura. Para el desarrollo de sus funciones la Agencia Nacional de Tierras, tendrá la siguiente estructura: 1. CONSEJO DIRECTIVO.
2. DIRECTOR GENERAL (…)
5. DIRECCIÓN DE ACCESO A TIERRAS. 5.1. Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas. 5.2. Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión. 5.3. Subdirección de Administración de Tierras de la Nación. Por ello, no hay lugar a revocar la sanción impuesta al director de Acceso a Tierras, puesto que, de manera extemporánea, se limitó a pedir su desvinculación sin aportar evidencia alguna que le permita a este juez constitucional establecer las gestiones realizadas tendentes a acatar el fallo de tutela del 9 de diciembre de 2009, como lo exige el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.
El segundo bien jurídico protegido, está atado a la garantía de cumplimiento de la decisión judicial, esto es, a las órdenes dictadas en instancia de tutela. Esta clase de imperativos buscan que el derecho fundamental protegido, sea tangible en los términos prescritos por el artículo 86 Constitucional y 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991.
Esto quiere decir, que la voluntad del constituyente y del legislador, está dirigida a dotar a los jueces constitucionales del poder ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 necesario para hacer cumplir los derechos que protegen y que se declaran en la carta política.
En este contexto, detrás de una orden judicial que ampara un derecho fundamental, radican una serie de poderes sancionadores propios de la facultad disciplinaria del juez de tutela, que potencializan la obligación de cumplir el fallo. En este sentido, la declaratoria de desacato se convierte en una censura a quien estando llamado a cumplir, no lo hizo, o dio cumplimiento en forma desatendida a la orden, esto es, que no sólo omitió el alcance del derecho de quien requirió de su actuación, sino además de ello, de la orden judicial que dispuso el amparo, desconociendo el valor jurídico que entraña la decisión judicial.
Al estimarse transgredidos los bienes jurídicos enunciados, se advierte que la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Magdalena constituye una consecuencia razonable de la responsabilidad subjetiva a la que se ha aludido en la presente providencia respecto del incumplimiento de la sentencia del 9 de diciembre de 2009, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Con todo, es necesario recordar una vez más que las disposiciones de los jueces son para cumplirlas en los términos que ellos dictan, pues realmente resulta extraño al Estado Social de Derecho la conducta de altos funcionarios, que siendo faros de la sociedad, opten por ignorar la vigencia de los derechos fundamentales expresada en una decisión judicial.
Con ello no sólo erosionan gravemente la vigencia de las instituciones jurídicas, sino que autorizan a la ciudadanía para que resuelvan sus controversias a través de vías de hecho, que esta corporación no vacila en rechazar. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 47001-23-31-000-2009-00170-02 Accionante: Asociación Nacional de Desplazados de Guáimaro – Magdalena - ASODEGUMAC w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. - CONFÍRMASE en sus precisos términos, el auto interlocutorio del 1° de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el cuatro (04) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Salvamento de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado