Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-03170-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial –defecto fáctico, desconocimiento del precedente y sustantivo - falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela formulada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Esto, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La parte actora, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B1. Con la solicitud de amparo pretende la protección de su derecho fundamental al debido proceso. 2. En sentir de la accionante, la transgresión de la citada garantía constitucional se consolidó con la sentencia del 23 de noviembre de 2022, proferida por la autoridad judicial demandada.
En esa providencia se negaron las pretensiones de la acción de repetición ejercida contra el señor Diógenes Villa Delgado y se condenó en costas a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial2. 1.2. Pretensión constitucional 3. En concreto la parte actora solicitó lo siguiente: 1 El escrito de tutela se radicó en la ventanilla virtual del Consejo de Estado el 14 de junio de 2023. 2 Rad. 11001-03-26-000-2021-00148-00 (67266).
Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Que se declare que la Sección Tercera – Subsección B- del Consejo de Estado, vulneró EL DEBIDO PROCESO, el derecho a LA DEFENSA y de CONTRADICCIÓN, por la defectuosa aplicación del artículo 188 del CPACA sobre la condena en costas; por desconocimiento del precedente jurisprudencial constitucional; por la inaplicación de la Jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional y por la indebida valoración probatoria de los testimonios y documentos, por dejar de aplicar la sentencia C-037 de 2001 y el artículo 40 del CPC, derechos vulnerados a mi prohijada dentro del proceso que cursa en el Despacho de la citada Subseccion, bajo el radicado 11001-03- 26-000-2021-00148- 00 (67266), siendo demandante la Nación – Rama Judicial y demandado el señor Diógenes Villa Delgado. b. En consecuencia, se amparen los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, al derecho a LA DEFENSA y de CONTRADICCIÓN, y se deje sin valor y efecto la sentencia de fecha 23 de noviembre de 2022, y se ordené emitir una nueva decisión en la que se accedan a las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta la sentencia de la Corte Constitucional C-832 de 2001, al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2º de la Ley 678 de 2001, que disponen que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público, por cuanto busca la protección del patrimonio público, y por ende no se debe condenar en costas a la Rama Judicial. c. Así mismo, en consecuencia, se amparen los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, al derecho a LA DEFENSA y de CONTRADICCIÓN, de mi defendida y se ordene proferir un nuevo fallo en el que se accedan las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial contenido en las sentencias SU-917 de 2010, T-341 de 2008, T-437 de 2008, T-580 de 2008, T-891 de 2008, T-1112 de 2008, T-109 de 2009, T-186 de 2009, y T-736 de 2009 de la Corte Constitucional que establece que los actos de desvinculación de un servidor público nombrado en provisionalidad deben ser motivados, d. De igual manera, amparar el debido proceso de la Rama Judicial, y en consecuencia se ordene a la Sección Tercera – Subsección B- del Consejo de Estado, que se deje sin valor y efecto la sentencia de fecha 23 de noviembre de 2022, y se ordené emitir una nueva decisión en la que se accedan a las pretensiones de la demanda analizando y teniendo en cuenta la sentencia C-037 de 2001 y el artículo 40 del CPC así como todos los testimonios y las sentencias proferidas por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá del 30 de abril de 2014 y la del 15 de septiembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
(SIC a toda la cita). 1.3. Hechos La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 4. El señor Diógenes Villa Delgado ostentaba el cargo de director Ejecutivo de Administración Judicial. En atención a ello, mediante la Resolución 5104 del 16 de septiembre de 2011, declaró insubsistente el nombramiento del señor Antonio Enrique Barrera Jiménez como director de la Unidad de Informática de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
El mencionado acto administrativo no fue motivado. 5. En reemplazo del señor Barrera Jiménez, mediante Resolución 5396 del 7 de octubre de 2011, se nombró a la señora Alba Marina Arboleda. Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Por lo anterior, el señor Antonio Enrique Barrera Jiménez ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Esto, con el fin que fuese declarada nula la resolución que lo declaró insubsistente, se le reintegrara al mismo cargo del que fue desvinculado y se le pagaran las prestaciones dejadas de devengar. 7.
El 30 de abril de 2014, el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá dictó sentencia de primera instancia en la que accedió a las súplicas de la demanda. En consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución 5104 de 2001 y ordenó el reintegro y pago de los emolumentos dejados de recibir. 8. Inconforme con lo anterior, el extremo demandando interpuso recurso de apelación. El recurso fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Segunda, Subsección F en fallo del 17 de noviembre de 2016.
En esa providencia se confirmó la declaratoria de nulidad del acto. Sin embargo, se revocó la orden del reintegro porque el cargo había sido provisto mediante concurso de méritos. Por ende, limitó la indemnización hasta el momento en que se nombró el nuevo titular. 9. El Comité Nacional de Defensa Judicial y Conciliación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en sesión celebrada el 12 de mayo de 2020, resolvió instaurar una acción de repetición contra el señor Diógenes Villa Delgado. 10.
El 23 de diciembre de 2022, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, esto es, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las siguientes razones: a. No estaba demostrado el supuesto de hecho de la presunción de culpa grave por «omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable». b. La entidad demandante no formuló el cargo de culpabilidad en relación con la «parcialidad y desviación de poder» del demandando, por cuanto no identificó en qué consistió su conducta dolosa o gravemente culposa». 1.4.
Sustento de la vulneración 11. A juicio de la parte actora la sentencia del 23 de diciembre de 2022 adolece de los siguientes defectos: Defecto sustantivo: 12. Sostuvo que se realizó una indebida interpretación del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que establece que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas». 13.
En este sentido, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condenó en costas a la entidad demandante, pese a que la Corte Constitucional en sentencia C–832 de 2001 resaltó que la acción de repetición tenía una finalidad de interés público, bajo el entendido que lo pretendido es la recuperación del patrimonio perdido como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad del Estado. 14.
Concluyó que el medio de control de repetición adolecía del defecto material toda vez que el juez fundamentó su decisión en una errada interpretación del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), sin advertir que se ventilaba un interés público, lo que resultaba inadecuado a la situación fáctica objeto de tutela. 15.
Por otra parte, arguyo que se incurrió en un defecto sustantivo al fundamentar la decisión en una interpretación errónea del concepto de “error inexcusable”, de tal suerte debió haber realizado un análisis integral a la luz de lo decantado por la sentencia C-037 de 1996 y lo dispuesto en el artículo 40 del Código de Procedimiento Civil. 16.
Respecto a esto último, en primer lugar, consideró que la autoridad judicial no identificó la norma ni la jurisprudencia que regía el asunto, e hizo una interpretación de forma irracional y desproporcionada de la figura de error. 17. Finalmente, mencionó que si se revisaba la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, encontrarían las siguientes decisiones: SU-917 de 2010, T-341 de 2008, T-437 de 2008, T-580 de 2008, T-891 de 2008, T-1112 de 2008, T-109 de 2009, T-186 de 2009, y T-736 de 2009, que señalaban la obligación de motivar los actos administrativos de insubsistencia, y que de no hacerlo se configuraba un error inexcusable como fuente de responsabilidad del servidor público.
Desconocimiento del precedente: 18. La entidad accionante alegó que se configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. Lo anterior, toda vez que la autoridad judicial accionada afirmó que para la fecha en que se expidió el acto administrativo que declaró la insubsistencia del señor Barrera Martínez, no existía la obligación de motivar el mismo. 19.
Sobre ello mencionó que el alto tribunal había basado su decisión en una providencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferida el 26 de noviembre de 2009. En aquella se manifestó que para el momento es que se expidió el acto administrativo, el cargo de director de la Unidad de Informática de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no era de carrera, sino de libre nombramiento y remoción, de tal suerte que el demandado no había obrado con culpa grave al dictar un acto administrativo sin motivación, pues en ese caso se trató de dar aplicación a la jurisprudencia vigente al momento en que se expidió el respectivo acto. 20.
A su juicio, lo anterior carece de fundamento suficiente, pues, por el contrario, existía senda jurisprudencia en la que se insistió en la obligación de motivar los actos administrativos de insubsistencia. Al respecto, relacionó las siguientes providencias que en su criterio debieron tenerse en cuenta al resultar pertinentes y adecuadas para la Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación fáctica objeto de revisión: • Sentencia T-800 de 1998, MP Vladimiro Naranjo Mesa. • Sentencia SU-250 de 1998, MP Alejandro Martínez Caballero. • Sentencia T-610 de 2003, MP Alfredo Beltrán Sierra. • Sentencia T-597 de 2004, MP Manuel José Cepeda Espinosa. • Sentencia T-1206 de 2004. • Sentencia T-1310 de 2005, MP Álvaro Tafur Galvis. • Sentencia T-222 de 2005, MP Clara Inés Vargas Hernández. • Sentencia C-371 de 1991. • Sentencia T-047 de 1995. • Sentencia T-884 de 2002, MP Clara Inés Vargas Hernández. • Sentencia T-161 de 2005, MP Marco Gerardo Monroy Cabra. • Sentencia T-392 de 2005, MP Alfredo Beltrán Sierra. 21.
Afirmó que, de la lectura detallada de las sentencias relacionadas con anterioridad, se podía verificar con claridad que la tendencia de la jurisprudencia para el año 2011, era la obligación de motivar los actos administrativos, máxime si se tenía en cuenta que esas decisiones propendían justamente por la garantía de los derechos del trabajador.
Defecto fáctico: 22. Consideró que la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado incurrió en una indebida valoración de las siguientes pruebas: • Interrogatorio de parte del señor Diógenes Villa Delgado. • Testimonio de Alba Marina Arboleda Montoya. • Declaración de Ernesto Benavides. • Testimonio del señor Antonio Enrique Barrera Martínez. • Testimonio de Robinson Sanabria Baracaldo. 23.
Así mismo manifestó que las siguientes pruebas documentales no fueron tomadas en cuenta: • Sentencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá el 30 de abril de 2014. • Sentencia del 15 de septiembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.
Afirmó que la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, aun existiendo en el proceso elementos probatorios suficientes para condenar al demandado en su condición de director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, omitió considerarlas, para efectos de fundamentar la decisión respectiva. 1.5. Trámite de la acción de tutela 25.
Mediante auto del 16 de junio de 2023, el despacho sustanciador admitió la solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionado a la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado y vinculó en calidad de tercero con interés legítimo al señor Diógenes Villa Delgado. 26. Asimismo, en los términos de lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso dispuso la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 27.
Finalmente, ordenó a la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado para que allegara copia en medio digital del expediente con radicado 11001-03-26-000- 2021-00148-00 (67266). 1.6. Intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 28. Manifestó que no participaría en la acción de tutela ni como parte ni como tercero, y que acataría estrictamente las decisiones que se adopten en la misma. 29.
También, remitió copia digital del proceso de repetición 11001-03-26-000-2021- 00148-00 (67266). 1.6.2. Diógenes Villa Delgado 30. El señor Diógenes Villa Delgado concurrió a través de su apoderada judicial. 31. Sostuvo que la decisión reprochada no desconoció que los actos administrativos debían ser motivados, sino que valoró la forma de atribución de responsabilidad subjetiva del demandado que para la época en que se profirió el acto administrativo de desvinculación contaba con un precedente judicial que considerada que el cargo que esa persona desempeñaba era de libre nombramiento y remoción. 32.
Afirmó que no se pudo establecer que la falta de motivación fuera inexcusable, pues insistió en que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado señalaba que el cargo de director de la Unidad de Informática de la DEAJ no era de carrera, sino de libre nombramiento y remoción. Luego, no se demostró la culpa grave y el dolo del servidor que profirió el acto administrativo y la prueba arrimada por la entidad demandante no tuvo la aptitud demostrativa para lograr ese estándar de conocimiento Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co frente a ese aspecto. 33.
Puso de presente que la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU – 539 de 2012, dejó sin efectos el fallo proferido el 26 de noviembre de 2009 por el Consejo de Estado, Sección Segunda en la cual se había declarado la nulidad parcial del numeral 3 del artículo 2 del Acuerdo 345 de 1998, pero para ese momento ya se había producido el acto administrativo de desvinculación y la sentencia de constitucionalidad tiene efectos futuros. 34.
Finalmente solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela propuesta por el accionante, toda vez que la misma desconocía el principio de autonomía judicial y la naturaleza excepcional del mecanismo constitucional. 1.6.3. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 35. Consideró que la providencia cuestionada, al condenar en costas a la Nación – Rama Judicial incurrió en un defecto sustantivo constitutivo de causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues desconoció injustificadamente el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 36.
Lo anterior bajo el escenario que el artículo 188 del CPCA estableció que no se causaran costas en aquellos procesos en los cuales se ventile un interés público, y en el caso concreto, el Consejo de Estado no consideró que la acción de repetición, de origen claramente constitucional, tiene tal carácter por cuanto, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 978 de 2001, su finalidad es la de «garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella». 37.
En ese sentido, solicitó que se declarara que los numerales segundo y tercero del fallo vulneraron el debido proceso de la Nación – Rama Judicial y que, en consecuencia, se dejara sin efectos. 38. Respecto de las demás peticiones, la agencia guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 39. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Legitimación en la causa 40. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 41.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala advierte que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial figuró como extremo demandante en la acción de repetición 11001-03-26-000-2021-00148-00 (67266). Por tanto, es titular del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa. 42. Por su parte, esta Colegiatura encuentra que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad. 2.3.
Problema jurídico 43. El primer problema jurídico que subyace al caso en concreto consiste en determinar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. De encontrarse superados, la Sala analizará lo siguiente: 44. La autoridad judicial accionada, ¿incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente al proferir el fallo del 23 de noviembre de 2022, mediante el cual negó las pretensiones de la acción de repetición interpuesta contra el señor Diógenes Villa Delgado? 45.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos generales de procedibilidad, los cuales, de encontrarse superados junto con las demás exigencias, se procederá al análisis de (iii) el caso concreto. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judiciales 46. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20123. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema4.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales5. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”.
Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20146.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia7 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial8. 48. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 49.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 8 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 51. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional y, solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.4.1.
Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 52. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término “relevancia constitucional” en la sentencia C-590 de 20059. En esta providencia se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes10. (Subrayado fuera de texto). 53. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202211, el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia 9 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 11 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional.
La Sala los expondrá estos parámetros en el siguiente gráfico para mayor entendimiento: 54. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201412, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 55.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 56.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202213 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 57.
De esta manera, esta Sala de Decisión, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompañado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por la misma, que en concreto se refieren a: 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Respeto por las competencias de las jurisdicciones.
El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. La protección de la autonomía e independencia de los jueces.
La controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica: La tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales.
Carga argumentativa mínima: La acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. Relevancia constitucional - sentencia Corte Constitucional 2022 Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.4.2.
Relevancia constitucional en el caso concreto Relevancia constitucional respecto del defecto fáctico, desconocimiento del precedente y sustantivo por interpretación errónea de la figura de “error inexcusable” 58. En síntesis, a juicio de la parte actora, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B con la decisión de 23 de noviembre de 2023 vulneró su derecho fundamental al debido proceso al incurrir en los defectos: • Fáctico: En la medida en que resto valor probatorio a los testimonios y declaraciones de los señores Diógenes Villa, Alma Barina Arboleda, Ernesto Benavides y Antonio Barrera.
Asimismo, no se tuvo en cuenta como prueba las sentencias del 30 de abril de 2014 y 15 de septiembre de 2015, proferidas por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente. • Desconocimiento del precedente: Bajo el entendido que el alto tribunal desconoció la regla jurisprudencial que establece que los actos administrativos de declaratoria de insubsistencia deben ser motivados. • Sustantivo por interpretación errónea de la figura de “error inexcusable”: En términos de la entidad accionante, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado inobservó de manera injustificada la definición de error inexcusable contenida en la sentencia C-037 de 1996 y se desconoció lo establecido en el artículo 40 del Código de Procedimiento Civil al respecto.
Adicionalmente sostuvo que la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos ha establecido que no motivar los actos administrativos Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de insubsistencia es un error inexcusable. 59.
Dicho lo anterior, es menester indicar que la discusión planteada carece de relevancia constitucional respecto de los defectos relacionados anteriormente. Esto, porque más allá de pretender configurar un yerro vulnerador de garantías fundamentales, la discusión se circunscribe a lograr por parte del juez constitucional un análisis probatorio que ya fue ampliamente discutido, aplicar una línea jurisprudencial que su ajusta a sus intereses, y a obtener una interpretación más conveniente que permita determinar que el actuar del señor Villa Delgado no constituía un error inexcusable. 60.
A juicio de la parte accionante, de las pruebas obrantes en el proceso, de la línea jurisprudencial que existe al respecto y del concepto de error inexcusable, era evidente que el entonces director de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial al declarar la insubsistencia, dicho acto había estado permeado por sus intereses y ello, ocasionó un menoscabo en la prestación de un servicio público, al nombrar en el cargo de director de la unidad informática a una persona que no tenía la experiencia necesaria y requerida para ostentar ese cargo. 61.
Sin embargo, los argumentos expuestos no están justificados en una vulneración a derechos fundamentales, sino en una inconformidad con una decisión que no es acorde con sus intereses. Esta situación resulta contraria a la naturaleza del juez constitucional que está llamado a proteger aquellas garantías fundamentales y a proferir decisiones encaminadas a restablecerlas. 62.
Bajo este escenario el juez de tutela no está llamado a reemplazar al juez de la causa natural y a decidir las controversias de las instancias ordinarias, máxime si resulta evidente que se trata de una inconformidad frente a un aspecto que ya fue resuelto por una autoridad judicial en su labor de determinar si el señor Diógenes Villa Delgado incurrió en dolo o culpa grave al declarar la insubsistencia del señor Antonio Barrera Martínez mediante acto administrativo sin motivación. 63.
En esta medida, se evidencia que se trata de una diferencia de criterio entre la postura de la parte actora y el examen realizado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B en virtud de su autonomía e independencia judicial, que lo llevaron a determinar, basado en el material probatorio y en la ley, que no había lugar a repetir en contra del señor Diógenes Villa Delgado por cuanto analizadas las condiciones fácticas, había actuado conforme a derecho.
Esto, toda vez que al momento en que se profirió la resolución de insubsistencia la Sección Segunda del Consejo de Estado tenía la postura de que los cargos de directores de unidad de la DEAJ eran de libre nombramiento y remoción y, por ende, no necesitaba que el acto administrativo fuera motivado. 64. En este sentido, si bien la parte demandante pretende darle el nombre de vicio o defecto a dicha situación, es evidente que pretende de manera exclusiva que se valore nuevamente el material probatorio que obra en el plenario y que concretamente se acoja de preferencia lo dispuesto en diversas decisiones en lo referente a la motivación del acto administrativo de declaratoria de insubsistencia, abstrayendo para estos efectos las Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particularidades concretas de cada caso, lo cual, le está vedado al operador constitucional, pues eso sería invadir la órbita del juez natural en la materia. 65.
Dicho lo anterior, para que un juez constitucional pueda inmiscuirse en un análisis probatorio es porque se encuentra ante la existencia de una arbitrariedad flagrante y manifiesta, pues la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia que revise las actuaciones judiciales de los jueces de procesos ordinarios y que aquello genere imponer su apreciación sobre los medios de convicción utilizados para resolver los casos a su cargo.
Así mismo, para dar aplicación a las decisiones proferidas por otros administradores de justicia, tendría que delimitarse claramente que los hechos y situaciones acontecidas en esas instancias son tangencialmente parecidas a las del caso particular, para poder alegar que existe un desconocimiento del precedente. 66. Es importante resaltar que el simple hecho de existir diferencias de criterio en la forma en que se llevó a cabo la valoración probatoria, no puede implicar calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, ni desconocer que su caso fue estudiado en el marco de la normatividad vigente, la sana crítica y la jurisprudencia. 67.
En ese orden de ideas, esta Sección advierte que en el caso sub examine en lo que respecta a los anteriores cargos no es posible afirmar que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada haya incurrido en una vulneración de garantías fundamentales, que amerite un nuevo estudio y pronunciamiento por parte de un juez constitucional sin que con ello se lesionen los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica.
Se trata de la reiteración de unos argumentos ya discutidos y que han quedado resueltos de manera razonable por parte del juez de única instancia, en este caso un alto tribunal, haciendo uso de su propia de la autonomía, actividad que solo encuentra su límite cuando el juzgador incurre en arbitrariedad o capricho, escenario que no se advierte en el caso concreto.
Relevancia constitucional respecto del defecto sustantivo por inobservancia del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y desconocimiento del precedente. 68. La parte actora alegó la existencia de un defecto sustantivo debido a la incorrecta aplicación del artículo 188 del CPACA, bajo el entendido que se ordenó una condena en costas a pesar de tratarse de un asunto de interés público. 69.
Al respecto, en lo que tiene que ver con las costas la Sala Especial de Decisión No. 27 del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, sostuvo lo siguiente14: 5.1 Costas procesales –concepto, composición y configuración 72. Las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que 14 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N°27, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01, M.P. Rocío Araújo Oñate.
Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho. 73.
Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos. 74.
Las segundas -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. (Negrita propia del texto) 70.
En ese orden de ideas, resulta claro que las costas en sus dos componentes repercuten económicamente en el patrimonio de las partes. Así las cosas, cuestionar por intermedio de una acción de tutela una sanción de este tipo recae en un reproche de contenido netamente económico y frente al cual no hay una relevancia constitucional que toque la afectación de derechos fundamentales y permita la intervención del juez de tutela. 2.5.
Conclusión 71. De conformidad con lo expuesto, el asunto bajo estudio no superó el examen de la relevancia constitucional. Se itera, en cuanto al defecto fáctico, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo por interpretación errónea de la figura de “error inexcusable” no hubo una carga argumentativa constitucional que permitiera que el juez de tutela entrara a analizar la decisión cuestionada y frente a las costas procesales la Sala ha manifestado en múltiples oportunidades que cuestionarlas a través de una tutela carece del criterio en cuestión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la presente acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En el caso que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Demandante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-03170-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Default.aspx