REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: JUAN GAVIRIA RESTREPO Y OTROS Demandados: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL Y OTRO Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CCA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – INEXISTENCIA DE NEXO CAUSAL Síntesis del caso: la parte demandante pretende que se declare la responsabilidad patrimonial extracontractual del ente territorial demandado por la construcción de zonas verdes y comunales, vías peatonales y vehiculares, parques e infraestructura para prestación de servicios públicos domiciliarios en los predios de su propiedad como consecuencia del proceso de legalización del desarrollo urbanístico “Jerusalén” en la ciudad de Bogotá DC.
El tribunal de primera instancia declaró la caducidad de la acción jurisdiccional ejercida. Apela la parte demandante. Se revoca la decisión impugnada, en su lugar se niegan las súplicas de la demanda. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera - Subsección “C” de Descongestión (fls. 392 a 396 cdno. apelación) que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría liquídense los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes al interesado. Pasados 2 años sin que hubieran sido reclamados dichos remanentes, se considerarán prescritos a favor de la Rama Judicial” (fl. 396 vto. cdno. apelación – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 2 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 22 de abril de 2005, los señores Juan Gaviria Restrepo, Isabel Gaviria Restrepo de Reid, Elvira Gaviria Restrepo de Kroes y los señores Gustavo Hollman Gaviria, Ifigenia Hollman Gaviria y Martha Hollman Gaviria en condición de hijos y herederos de la señora Mercedes Gaviria Restrepo, presentaron demanda de reparación directa en contra del Distrito Capital de Bogotá - Departamento Administrativo de Planeación Distrital (hoy Secretaría Distrital de Planeación1), con las siguientes pretensiones: “PRIMERA.
Que el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ DC, y EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL son administrativamente responsables por el daño especial causado a mis poderdantes por la construcción dentro de sus propiedades (matrículas inmobiliarias Nos. 050-0652311, 050-0652312, 050- 0651931, 050-0050215, 050-598328, 050-704455, 050-704454, 050- 654450, 050-704453, 050-704456 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona sur), de zonas verdes y comunales, vías peatonales y vehiculares (vías arterias como locales principales), parques, infraestructura para prestación de servicios públicos domiciliarios, entre otras; como consecuencia del proceso de legalización del desarrollo Jerusalén, perteneciente a la Localidad no. 19 de Ciudad Bolívar.
SEGUNDA. Que como consecuencia de dicha declaratoria de responsabilidad, se condene a las entidades demandadas a reconocer, a pagar y a indemnizar de manera integral y en equidad, los daños y perjuicios, presentes y futuros, materiales y morales, que se acrediten en el proceso y que le han sido ocasionados a mi poderdante. TERCERA. Que se ordene la actualización de todas las condenas que se dicten a favor de mi poderdante con base en [el] índice de precios al consumidor (IPC) conforme al artículo 178 del CCA.
La determinación de la actualización se hará por periodo anual con base en el IPC acumulado por año o por fracción. Los intereses, igualmente, se liquidarán por años completos o fracciones. CUARTA. Que se ordene que las condenas correspondientes devenguen intereses comerciales remuneratorios durante los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia e intereses moratorios a partir del vencimiento de dicho término. QUINTA.
Que los demandados quedan obligados a dar cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado por el artículo 179 del CCA, en concordancia con lo previsto en los artículos 334 y 339 del Código 1 En atención a la transformación dispuesta en el artículo 71 del Acuerdo Distrital número 257 de 30 de noviembre de 2006. 3 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia de Procedimiento Civil.
SEXTA. Teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, condenar en costas a la parte vencida en el proceso en los términos del artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998” (fl. 5 cdno. 1 – negrillas y mayúsculas sostenidas propias del original). 2. Hechos Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: 1) Por Resolución no. 489 del 18 de noviembre de 1989, el director del Departamento de Planeación Distrital reconoció la existencia del desarrollo urbanístico Jerusalén en la ciudad de Bogotá, en el cual incluyó una parte de los inmuebles de propiedad de los demandantes identificados con las matrículas inmobiliarias números 050-0652311, 050-0652312, 050-0651931, 050-0050215, 050-598328, 050-704455, 050-704454, 050-654450, 050-704453, 050-704456 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – zona sur; no obstante, la administración no convocó a los demandantes al trámite administrativo ni les notificó la decisión final, con lo cual desconoció su derecho de propiedad y regularizó un asentamiento ilegal. 2) Pese a esto, los demandantes se notificaron por conducta concluyente del acto administrativo e interpusieron recurso de reposición, el cual fue resuelto por Resolución no. 067 de 15 de enero de 1993 que confirmó totalmente su contenido. 3) En sentencia del 7 de mayo de 1998, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló las mencionadas Resoluciones nos. 489 de 18 de noviembre de 1989 y 067 de 15 de enero de 1993 proferidas por el director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la autoridad rehacer el trámite administrativo. 4) Contra esta decisión la parte actora interpuso recurso de apelación que culminó con la expedición de la sentencia de segunda instancia del 9 de noviembre de 2000, en la cual la Sección Primera de esta Corporación confirmó la orden de anulación de los actos administrativos demandados y dispuso que al rehacer el trámite la administración distrital debería determinar “si con su actitud 4 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia ha ocasionado algún perjuicio que deba resarcir, pues la solución de problemas de carácter social,… no puede tener lugar a costas del derecho de un ciudadano o grupo de ciudadanos, pues ello sería contrario a los principios de justicia y equidad” (fl. 8 cdno. 1). 5) En cumplimiento de la orden judicial, por auto del 30 de agosto de 2001 el Departamento Administrativo de Planeación Distrital rehízo el trámite administrativo, el cual finalizó con la Resolución 0394 de 1 de octubre de 2002 que legalizó el desarrollo urbanístico Jerusalén y negó el reconocimiento de perjuicios a los demandantes con base en el argumento de que la autoridad no propició la situación de hecho que determinó el desarrollo urbano. 6) Esa decisión fue objeto de impugnación a través de los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos de manera desfavorable a los intereses de los recurrentes, por manera que mediante Resolución 0542 de 19 de diciembre de 2002 se decidió no reponer la Resolución 0394 de 2002 y se concedió el recurso de apelación ante la Alcaldía Mayor de Bogotá. 7) El 27 de marzo de 2003, el Alcalde Mayor de Bogotá confirmó la Resolución no. 0394 de 1 de octubre de 2002 por considerar que no había lugar al reconocimiento de perjuicios en favor de los demandantes, en tanto que el asentamiento ilegal no fue coadyuvado ni incentivado por el Distrito Capital.
La parte demandante sostiene que con la expedición de los actos administrativos que legalizaron la urbanización Jerusalén la entidad demandada vulneró su derecho de propiedad, circunstancia que, a su juicio, configura un daño especial, susceptible de indemnización en sede judicial por haber producido un desequilibrio ante las cargas públicas. 3.
Trámite relevante en primera instancia 1) En proveído del 9 de junio del 2005 el tribunal de primera instancia rechazó la demanda por considerar improcedente la acción jurisdiccional de reparación directa ejercida, debido a que “…para la reparación del daño que, según la actora le fue ocasionado, se requiere necesariamente la declaración de nulidad de dichos Actos Administrativos (Resolución 0394 del 1º de octubre de 2002, Resolución 0542 de diciembre 19 de 2002 y Resolución 078 de marzo 27 de 2003), de los que 5 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia deviene el perjuicio aquí reclamado y, toda vez que, se empleó equivocadamente la acción de reparación directa, la demanda es substantivamente inepta, (…)” (fl. 2 cdno. 8). 2) Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Tercera de esta Corporación en auto del 2 de agosto de 2006 que revocó la decisión impugnada y admitió la demanda. 4.
Posición de la entidad demandada 1) Bogotá DC – Secretaría Distrital de Planeación (antes Departamento Administrativo de Planeación Distrital) se opuso a las súplicas de la demanda2 por considerar que no desconoció ni perturbó el derecho de propiedad de los accionantes, pues, la formalización del desarrollo urbano Jerusalén se efectuó en cumplimiento del Acuerdo 1 de 1986 expedido por el Concejo de Bogotá y se limitó a reconocer la existencia de hecho del mencionado asentamiento humano y a aprobar el plano urbanístico elaborado con la participación de la comunidad. 2) Insistió en que los actos administrativos de legalización no crean ni generan el surgimiento de barrios como tampoco constituyen título de dominio para los poseedores, sino que, se limitan a reconocer la existencia del asentamiento, incorporan su cartografía oficial y prescriben las normas urbanísticas para su desarrollo futuro haciendo efectivos el acceso a los servicios públicos y la incorporación de la comunidad a los planes y programas de desarrollo social. 3) De este modo, es claro que la legalización de la mencionada urbanización no causó el daño por el cual se demandó, en tanto que para ese momento los propietarios ya habían perdido de hecho los derechos de uso y goce del predio, sin que en tal circunstancia mediara la actuación del ente distrital, pues, la ocupación por parte de los habitantes del sector data del año 1986 y para el año 1999 se encontraba completamente consolidado el barrio construido. 4) Como medios exceptivos invocó: i) caducidad: por considerar que el plazo de dos (2) años para demandar debía contabilizarse desde la expedición y 2 Folios 24 a 50 cdno. 1. 6 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia publicación del Acuerdo Distrital 1 de 12 de febrero de 1986, debido a que desde ese momento se conocía del asentamiento clandestino y la orden de su legalización; ii) inepta demanda por acción indebida, porque el daño reclamado en la demanda tiene origen en el Acuerdo 1 de 1986, de modo que la acción pertinente era la de nulidad y restablecimiento del derecho; iii) ausencia de causa para demandar, ya que el hecho de que los demandantes no ejercieran las acciones judiciales pertinentes para obtener la restitución del inmueble no puede atribuirse a la administración distrital; iv) agotamiento de la jurisdicción, en tanto que el 22 de agosto de 2023 los demandantes ejercieron una acción de nulidad y restablecimiento del derecho con la misma pretensión resarcitoria, sustentada en los mismos hechos y con identidad de objeto y causa que los de este proceso; v) prejudicialidad y utilización indebida de la administración de justicia; vi) jurisdicción civil – prejudicialidad, por la existencia de 940 procesos de pertenencia ante la jurisdicción ordinaria; vii) impertinencia de la prueba pericial, y ix) falta de integración del litisconsorcio necesario por pasiva, por no vincular como demandados al Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, a la empresa de Energía Eléctrica de Bogotá o Codensa SA y a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá pese a que fueron estas entidades las que realizaron obras en el desarrollo Jerusalén. 5.
La sentencia apelada En sentencia del 30 de abril de 2013 (fls. 392 a 396 cdno. apelación) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera - Subsección “C” de Descongestión declaró la prosperidad de la excepción de caducidad, el fundamento de su decisión se condensa en el siguiente razonamiento: 1) En la demanda se reclamó la indemnización del daño derivado de la construcción de zonas verdes, vías vehiculares, pasos peatonales, parques e infraestructura para la prestación de servicios públicos domiciliarios en los predios de propiedad de los demandantes como consecuencia de la legalización del desarrollo urbanístico Jerusalén, circunstancia que se consolidó con la expedición de la Resolución no. 0394 de 1 de octubre de 2002, en atención a que las Resoluciones nos. 489 de 10 de noviembre de 1989 y 067 de 15 de enero de 1993 7 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia fueron anuladas por el Consejo de Estado para que se rehiciera el trámite de legalización. 2) En el marco del aludido trámite administrativo de legalización, el 14 de febrero del año 2002 el Departamento Administrativo de Planeación Distrital realizó el inventario de zonas de uso público en el que se definieron los espacios de aprovechamiento común, las direcciones catastrales y el empleo inicial y actual de los terrenos comprendidos en la urbanización, por lo cual, desde esa fecha se debe contabilizar la oportunidad del derecho de acción; de modo que, la parte activa tenía entre el 15 de febrero de 2002 y el 15 de febrero de 2004 para demandar y como acudió a la jurisdicción el 24 de abril de 2005 la demanda resulta extemporánea. 6.
Recurso de apelación El 18 de junio de 2013, el extremo activo de la relación jurídico procesal (fls. 398 a 401 cdno. apelación) solicitó revocar la decisión de primer nivel y, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda, con sustento en el argumento que se sintetiza a continuación: 1) La oportunidad para ejercer el derecho de acción debe computar desde el 23 de abril de 2003, fecha de notificación de la Resolución no. 078 de 27 de marzo de ese año expedida por el alcalde Mayor de Bogotá, a través de la cual se confirmó la Resolución no. 394 de 1 de octubre de 2002 emitida por el director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en tanto que en la demanda se alegó la configuración de un daño especial derivado de la expedición de los actos administrativos que legalizaron el desarrollo urbanístico Jerusalén. 2) En ese contexto, el tribunal incurrió en un yerro al establecer como punto de partida para definir la oportunidad de la acción jurisdiccional de reparación directa el inventario de zonas de uso público del asentamiento Jerusalén, en tanto que el acto legítimo de la administración que habilita la reclamación por daño especial se consolidó con la Resolución no. 394 de 1 de octubre de 2002, confirmada por Resolución no. 078 de 27 de 2003, pues, en estas se adoptó de manera definitiva el plano de legalización urbanística en el que se delimitaron como zonas de uso 8 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia público algunas porciones de terreno de los inmuebles de propiedad de los demandantes. 3) Así las cosas, el término de dos (2) años para accionar transcurrió del 23 de abril de 2003 al 24 de abril de 2005, de lo cual se deduce con claridad que la demanda interpuesta el 22 de abril de 2005 lo fue en forma oportuna. 7.
Actuaciones en segunda instancia 1) Por auto del 16 de agosto de 2013 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fl. 406 cdno. apelación); durante el término de ejecutoria del proveído el extremo recurrente solicitó el decreto y práctica de una prueba consistente en el avalúo de los bienes inmuebles objeto del proceso por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- (fl. 407 cdno. apelación), solicitud a la cual se accedió en auto del 6 de febrero de 2015 (fl. 409 a 412 cdno apelación); el 29 de julio de 2019 la prueba fue allegada al proceso (fl. 640 cdno. apelación). 2) Mediante proveído del 26 de febrero de 2021 se corrió traslado para alegar de conclusión por el término común de diez (10) días, vencidos los cuales se surtió traslado al agente del Ministerio Público por diez (10) días para que emitiera concepto (SAMAI índice 122). 3) Durante el término concedido los sujetos procesales se pronunciaron de la siguiente manera: a) El extremo demandante insistió en que en el presente litigio no operó el fenómeno jurídico de la caducidad, debido a que el término para accionar inició el 23 de abril de 2003, fecha de notificación de la Resolución no. 078 de 27 de marzo de 2003; en cuanto al fondo del asunto, señaló que se reúnen los presupuestos para declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual de la administración distrital, por cuanto la legalización y reglamentación del desarrollo urbanístico Jerusalén representó para los demandantes una afectación de su derecho a la propiedad privada que desequilibró las cargas públicas que les corresponde asumir (SAMAI índice 129). 9 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia A su vez, en escrito separado solicitó aceptar la sucesión procesal respecto del demandante Juan Gaviria Restrepo, quien falleció el 24 de abril de 2007 (SAMAI índice 128). b) Por su parte, la entidad demandada (SAMAI índice 131) solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que declaró la caducidad de la acción jurisdiccional de reparación directa; igualmente, argumentó que el daño que alegan los demandantes no fue causado por los actos administrativos que legalizaron la urbanización Jerusalén, dado que estos se limitaron a incorporar y aprobar los planos que daban cuenta de la realidad física del desarrollo y, expresamente prescribieron que no amparaban derecho alguno sobre la tenencia de la tierra y que sus efectos únicamente estaban relacionados con la legalidad urbana, las normas de ordenamiento físico del sector y el mejoramiento de los servicios públicos y comunales, sin que constituyan declaratoria o constitución de dominio público, al tiempo que dichos actos no impedían el inicio de los correspondientes procesos reivindicatorios por parte de los propietarios.
Además, manifestó que la familia Gaviria demandó en nulidad y restablecimiento del derecho las resoluciones de legalización del asentamiento y que esta Corporación en sentencia del 29 de septiembre de 2011 denegó las súplicas en el proceso de radicación no. 2003-00776, el cual guarda identidad de causa y objeto con el presente, circunstancia por la cual esta Subsección debe inhibirse de dictar pronunciamiento de fondo. c) Finalmente, el representante del Ministerio Público en su concepto final solicitó revocar la sentencia de primera instancia que declaró la caducidad de la acción jurisdiccional de reparación directa y, en su lugar, negar las súplicas de la demanda toda vez que, en su criterio, “… los demandantes no son los titulares de las propiedades que tuvieron antes de que empezara la ocupación de hecho por los poseedores y por lo tanto, no les asiste razón en reclamar una reparación sobre unos terrenos que ya no son suyos, bien sea porque ya los habían perdido en virtud de la declaración de pertenencia que hicieron los jueces del circuito de Bogotá que conocieron de los procesos adelantados en virtud de la prescripción adquisitiva del dominio de los habitantes de Jerusalén, o bien sea porque la posesión por sí misma, alcanzada de manera ininterrumpida por los ocupantes de 10 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia hecho de los predios 050S- 652312 y 050S-598328 que están incluidos en todo el asentamiento urbano que comprende el Sector de Jerusalén, hizo que los demandantes hubieran perdido el dominio y por ende la posibilidad de efectuar una reclamación toda vez que es el fenómeno de la posesión el que genera la prescripción adquisitiva de dominio y no la declaración obtenida mediante sentencia judicial por parte del juez civil”.
(SAMAI índice 134). 4) El 11 de septiembre de 2023, la parte demandante requirió a esta Corporación aceptar la sucesión procesal respecto de la demandante Efigenia Hollman Gaviria (SAMAI índice 142), la cual fue denegada en auto del 15 de agosto de 2024 con la precisión de que en caso de una eventual condena en favor de la parte actora la cuota parte correspondiente a la demandante Efigenia Hollman Gaviria sería reconocida en favor de su masa sucesoral (SAMAI índice 150).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) oportunidad de la acción jurisdiccional ejercida, 3) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado y, 4) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si en el presente caso la demanda fue ejercida de manera oportuna y, por ende, si debe revocarse la decisión impugnada; en segundo término, de encontrarse acreditado que la demanda fue presentada en tiempo, deberá establecer si existió un daño especial por el cual el ente territorial demandado debe ser declarado extracontractual y patrimonialmente responsable como consecuencia de “la construcción dentro de sus propiedades (matrículas inmobiliarias Nos. 050-0652311, 050-0652312, 050- 0651931, 050-0050215, 050-598328, 050-704455, 050-704454, 050-654450, 050-704453, 050-704456 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona sur), de zonas verdes y comunales, vías peatonales y vehiculares 11 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia (vías arterias como locales principales), parques, infraestructura para prestación de servicios públicos domiciliarios, entre otras; como consecuencia del proceso de legalización del desarrollo Jerusalén, perteneciente a la Localidad no. 19 de Ciudad Bolívar” (fl. 5 cdno 1).
La sentencia de primera instancia será revocada, debido a que no se evidencia la presentación extemporánea de la demanda; en su lugar, se denegarán las súplicas de la demanda por ausencia de acreditación probatoria del nexo causal entre el daño por el cual se demandó y la actuación de la administración distrital demandada. 2. Oportunidad de la acción jurisdiccional ejercida Sobre este punto, es imprescindible y relevante anotar que el artículo 136-8 del Código Contencioso Administrativo3 preceptúa que opera la caducidad de la acción de reparación directa al vencimiento del término de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
El tribunal de primera instancia consideró que en el presente asunto el término para ejercer la acción jurisdiccional de reparación directa debía contabilizarse desde el 14 de febrero de 2002, fecha en que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital efectuó el inventario de zonas de uso público que integrarían el desarrollo urbano “Jerusalén”, por lo cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción judicial interpuesta el 22 de abril de 2005.
Por su parte, el extremo activo del litigio se opuso a dicho cómputo y argumentó que “es la Resolución no. 0394 de Octubre 1º de 2002, y, posteriormente, la Resolución no. 078 de Marzo 27 de 2003 expedida por el Alcalde Mayor de Bogotá DC; la que origina el daño especial objeto de reparación” (resaltado 3 Normativa aplicable en atención a la fecha de presentación de la demanda, esto es, el 22 de abril de 2005. 12 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia propio del original), de modo que el plazo para demandar inició el 23 de abril de 2003, día en que se notificó el contenido del acto administrativo que legalizó el desarrollo urbanístico.
Definidos los contornos de la apelación, es necesario precisar que esta Subsección ha considerado que en los eventos en los que el daño reclamado deriva de la expedición de actos administrativos cuya legalidad no se cuestiona, el término para acudir a la jurisdicción empieza a correr a partir del día siguiente a su notificación4. Así las cosas, como en el proceso consta que la Resolución no. 078 de 27 de marzo de 2003, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación presentado en contra de la Resolución no. 394 de 1 de octubre de 2002, fue notificada personalmente a los demandantes el 23 de abril de 20035, le asiste razón al recurrente en que el plazo para accionar en ejercicio de la pretensión de reparación directa corrió del 24 de abril de 2003 al 24 de abril de 2005, de suerte que la demanda radicada el 22 de abril de 2005 lo fue en forma oportuna, razón por la cual la Sala revocará la decisión de instancia y procederá al análisis del litigio formulado. 3.
Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado 3.1 Cuestión previa – procedencia de la acción y legitimación en la causa por activa De manera preliminar, es pertinente reiterar que en el auto del 2 de agosto de 2006 esta Corporación determinó que la acción de reparación directa ejercida es procedente por cuanto no se cuestiona la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se legalizó el desarrollo urbano “Jerusalén” en la localidad de Ciudad Bolívar en Bogotá. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de septiembre de 2022, expediente no. 25000-23-26-000-2010-00962-01 (49.383), MP Fredy Ibarra Martínez, con aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz. 5 Folio 209 cdno. 2. 13 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia Asimismo, debe precisarse que los demandantes al momento de interposición de la demanda tenían la condición de propietarios sobre algunos de los predios por los cuales se demandó; además, se demostró que se constituyeron como parte en el trámite administrativo que condujo a la expedición de las resoluciones de legalización y, como en este evento las pretensiones se erigieron sobre la base de un daño especial derivado de los actos administrativos que legalizaron el desarrollo urbano “Jerusalén”, la Sala encuentra acreditada su legitimación en la causa por activa.
Así las cosas, establecida la presentación oportuna de la demanda, su procedencia y la legitimación en la causa de los demandantes, corresponde a la Sala determinar la prosperidad o no de las súplicas de la demanda para lo cual resulta indispensable el examen de los medios de convicción válida y oportunamente practicados en el proceso, con los cuales se encuentran debidamente probados los hechos que se relacionan en el acápite siguiente, relevantes para la adopción de la decisión: 3.2 Hechos probados: 1) A través del Acuerdo Distrital no. 1 de 19866 el Concejo del Distrito Especial de Bogotá ordenó la legalización e incorporación de los desarrollos urbanos existentes, localizados dentro y fuera del perímetro de servicios, a los planes y programas oficiales y al Registro Catastral de la ciudad; en el inventario efectuado se incluyó el denominado “Jerusalén”, como barrio residencial a legalizar en la localidad de Ciudad Bolívar (fls. 142 a 145 cdno. 7). 2) Por Resolución no. 489 de 10 de noviembre de 19897, confirmada a través de Resolución no. 067 de 15 de enero de 19938, se reconoció oficialmente la existencia y se incorporó a los planos oficiales del Distrito Especial de Bogotá el desarrollo “Jerusalén”; a su vez, está acreditado que mediante acta de aprehensión no. 001 de 14 de mayo de 1992 la Procuraduría de Bienes de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito en cumplimiento de lo previsto en el 6 Por el cual se ordena la legalización de unos desarrollos urbanísticos y se dictan normas y procedimientos para el desarrollo progresivo en el Distrito Especial de Bogotá. 7 Folios 2 a 13 cdno. de pruebas 3. 8 Folios 13 a 16 cdno. de pruebas 3. 14 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia artículo 18 del Decreto no. 572 de 9 de septiembre de 1991 aprehendió la zona de servicios comunales correspondiente al desarrollo “Jerusalén” con una área total de 476.656, 83 metros cuadrados9. 3) Contra los referidos actos administrativos de legalización del mencionado desarrollo urbanístico los señores Juan Gaviria Restrepo, Isabel Gaviria de Reid, Mercedes Gaviria de Hollman y Elvira Gaviria de Kroes promovieron acción de nulidad y restablecimiento del derecho fundada en su falta de vinculación al trámite administrativo de legalización y de notificación de las resoluciones, pese a ser los legítimos propietarios de los inmuebles que conforman el desarrollo Jerusalén. En sentencia del 9 de noviembre de 200010, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la providencia proferida el 7 de mayo de 199811 por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que anuló las resoluciones nos. 489 de 1989 y 067 de 1993 por ser violatorias del derecho de propiedad, en la medida que la autoridad distrital se limitó a regularizar la invasión del predio sin garantizar los derechos de sus propietarios, así como también el derecho al debido proceso por la pretermisión, en el trámite administrativo, de la citación a los titulares de los inmuebles; en consecuencia, dispuso que a título de restablecimiento del derecho se rehiciera la actuación administrativa permitiendo la participación de los propietarios y, además, que la autoridad determinara en esa oportunidad “si con su actitud ha ocasionado algún perjuicio que deba resarcir, pues la solución de problemas de carácter social, como el que se plantea en el asunto sub examine, no puede tener lugar a costas del derecho de una ciudadano o grupo de ciudadanos, pues ello sería contrario a los principios de justicia y equidad” (fl. 522 cdno. de pruebas 3). 4) Posteriormente, surtido el respectivo trámite administrativo, mediante resolución no. 0394 de 1 de octubre de 200212 expedida por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital se legalizó el desarrollo Jerusalén y se aprobó el plano urbanístico correspondiente al mismo, identificado con los números CB 338/4-14, 4-12, 4-16, 4-17, 4-18, 4-19, 4-20, 4-21, 4-22, 4- 9 Folio 936 cdno. 7. 10 Adoptada en el proceso de radicación no. 5070, folios 95 a 137 cdno. 2. 11 Folios 65 a 94 cdno. 2. 12 Folios 90 a 111 cdno. 1. 15 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia 23, 4-24, 4-25, 4-26, 4-27, con una área de 126,76 hectáreas y un total de 8.597 lotes; en los antecedentes fácticos del acto administrativo se enunció que los señores, Juan Gaviria Restrepo, Isabel Gaviria de Reid, Mercedes Gaviria de Hollman y Elvira Gaviria de Kroes se constituyeron como parte en el trámite administrativo de legalización urbanística del barrio Jerusalén y se opusieron al procedimiento, hasta que se dispusieran mecanismos idóneos de indemnización como legítimos propietarios de los predios objeto de la legalización urbanística13.
Al respecto, en la aludida resolución se denegó el reconocimiento indemnizatorio deprecado sobre la base de afirmar que la autoridad distrital no propició la situación de hecho que determinó la legalización urbanística, como se explica en el siguiente razonamiento: “En el caso concreto del desarrollo Jerusalén, hay que recalcar que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital no participó de manera alguna (como en ningún caso) en su gestación, pues de conformidad con la ley, su actuación dentro del proceso de legalización se limita a reconocer oficialmente su existencia física urbanística y a establecer un ordenamiento urbano para el mismo, cumpliendo de esta manera con lo ordenado por el Concejo Distrital, a través del Acuerdo 1 de 1986.
Esta orden de legalización tiene razones constitucionales de justicia y equidad, fundadas en el hecho de que, independientemente del querer de la Administración, existe un asentamiento humano al cual el Estado debe prodigar atención, con miras a cumplir sus fines esenciales contenidos en el artículo 2 de la Constitución Política. (…).
En este orden de ideas, no puede entenderse que la presente resolución haga declaraciones de bienes de uso público, por cuanto el artículo 674 del Código Civil define los bienes de ese carácter como aquellos cuyo dominio pertenece a la "república" y su uso a todos los habitantes de un territorio. En consecuencia, sólo es procedente hablar de bienes de uso público cuando se den efectivamente los dos presupuestos previstos en la norma mencionada Así las cosas, las zonas públicas que se señalan en los planos adoptados por esta resolución, son el reflejo de la utilización de las mismas que le viene dando la comunidad del desarrollo.
Por consiguiente, para efectos urbanísticos, deben consignarse de tal manera en dichos planos, sin que ello implique declaratoria o constitución de dominio público, ya que una decisión administrativa no es el acto idóneo para configurar la propiedad pública. (…). 13 Este hecho se encuentra corroborado con la comunicación radicada en el Departamento Administrativo de Planeación Distrital el 5 de octubre de 2001 con radicación número 1-2001- 23659 (folio 918 cdno. 7). 16 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia Por otro lado, en relación con lo indicado por el Consejo de Estado, en el sentido de que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital debe “determinar si con su actitud ha ocasionado algún perjuicio que deba resarcir, pues la solución de problemas de carácter social, como el que se plantea en el asunto sub examine, no puede tener lugar a costa del derecho de un ciudadano o grupo de ciudadanos, pues ello sería contrario a los principios de justicia y equidad”, este despacho considera que como quiera que el acto de legalización del desarrollo Jerusalén se expidió en cumplimiento de una orden del Concejo Distrital, contenida en el Acuerdo 1 de 1986, y se dirigió exclusivamente a reconocer la existencia urbanística del desarrollo e impartir el ordenamiento físico de la situación urbana consolidada, en cuya generación no participó esta entidad, no se puede afirmar, desde ningún punto de vista, que esta entidad, con su actitud, haya ocasionado perjuicios que deba resarcir Adicionalmente, el acto administrativo de legalización no impidió (ni impide) que los propietarios de los terrenos iniciaran los procesos reivindicatorios de dominio respectivos.
En consecuencia, esta oficina estima que si se han ocasionado perjuicios no han sido como consecuencia de la legalización urbanística del desarrollo Jerusalén, pues como se indicó anteriormente, esta entidad no ha realizado acción alguna que haya incentivado o permitido la invasión de los predios sobre los que hoy se haya construido el desarrollo Jerusalén, sino que en cumplimiento de una orden proferida por el Concejo Distrital, procedió a adelantar el trámite para reconocer la existencia urbanística de dicho desarrollo.
Respecto de la afirmación hecha por los señores JUAN GAVIRIA RESTREPO, ISABEL GAVIRIA DE REID, MERCEDES GAVIRIA DE HOLLMANN y ELVIRA GAVIRIA DE KROES, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra las resoluciones 489 del 10 de noviembre de 1989 y 067 del 15 de enero de 1993, en el sentido de que se les vulneró gravemente el derecho de propiedad al legalizar una situación de hecho originada en una invasión violenta de los predios de su propiedad, limitando de esta manera el ejercicio de las facultades de uso, disfrute y disposición de los mismos e impidiendo el ejercicio de la acción reivindicatoria, al no poderse establecer la identidad entre la cosa a reivindicar y la poseída por los demandados, esta entidad considera que la imposibilidad de identificar con exactitud los inmuebles de propiedad de los mencionados señores, si ella tuvo ocurrencia, no es el resultado de la legalización urbanística del desarrollo Jerusalén, sino de las divisiones materiales de los diferentes predios que componen el barrio, efectuada por los habitantes y promotores de dicho desarrollo, situación que como se ha venido manifestando en forma reiterada, no fue propiciada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, de manera que se le pueda imputar alguna responsabilidad por tales hechos.
(…). El DAPD, al reconocer y aprobar los planos del mencionado desarrollo, se limitó a expresar gráficamente una situación material existente, lo que significa que el plano solo refleja la realidad física del desarrollo Jerusalén, la que, por cierto, no se produjo en forma repentina, sino que fue necesariamente el resultado de un proceso paulatino de consolidación, que nos lleva a concluir que la desfiguración de los predios de propiedad de la familia Gaviria, por la división material de 17 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia los mismos y la construcción de las vías de acceso, tuvo ocurrencia por circunstancias completamente ajenas a la voluntad de esta entidad.
Aquí resulta conveniente enfatizar que nuestra legislación posee mecanismos que permiten defender el derecho de propiedad, como la acción reivindicatoria, entre otros, los cuales deben ser ejercitados en el momento oportuno, pues, de lo contrario, resultan ineficaces” (fls. 96 a 99 cdno. 1 – mayúsculas sostenidas del original). 5) Contra la anterior decisión los señores Juan Gaviria Restrepo, Isabel Gaviria de Reid, Mercedes Gaviria de Hollman y Elvira Gaviria de Kroes interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación14.
El recurso de reposición fue resuelto en Resolución no. 542 de 19 de diciembre de 2002 que confirmó íntegramente la Resolución no. 394 de 2022 y concedió el recurso de apelación interpuesto de manera subsidiaria por los recurrentes (fls. 44 a 63 cdno. 3). Luego, por Resolución no. 078 de 27 de marzo de 2003 el alcalde Mayor de Bogotá decidió negativamente el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución no. 394 de 2002; en la parte motiva del acto administrativo se plasmaron las siguientes consideraciones, las cuales se citan in extenso por su pertinencia para resolver la alzada: “a) Violación del derecho de propiedad: Arguye el libelista en su extensa disertación que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital ha violado y desconocido el derecho de propiedad de sus representados.
Frente a tal argumento, el Despacho debe dejar claro de entrada que la situación de hecho que originó el asentamiento en los terrenos de propiedad de los recurrentes no fue propiciada ni coadyuvada por la Administración Distrital. Al contrario, del acervo probatorio allegado a la actuación administrativa se colige la negligencia de aquellos para acudir a los mecanismos legales en procura de la defensa y protección de sus derechos, pues no hay prueba que demuestre que se hayan ejercido las acciones judiciales respectivas ante la autoridad competente.
Con tal actitud, queda plasmada en forma evidente la tolerancia de los propietarios en la ocupación de sus predios, como se colige de la presunción establecida en el artículo 54 de la Ley 9 de 1999 (sic) al referirse a la ocupación de predios para vivienda de interés social: (…). 14 Folios 163 a 171 cdno. 2. 18 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia Para el caso in examine, el Despacho no desconoce la evidente realidad de que los derechos de uso y goce de los terrenos de propiedad de los recurrentes se encuentra limitado, pero esa limitación no es imputable a la Administración Distrital pues como ya se indicó, el asentamiento objeto de legalización no fue promovido ni coadyuvado por la misma, siendo palpable la inacción de los propietarios para ejercer las acciones encaminadas a proteger sus derechos de propiedad, con el acto de legalización ningún perjuicio material se les ha causado a los propietarios, pues es claro que con el acto de legalización o sin ella, los propietarios han perdido de hecho, los derechos de uso y goce, sin que en dicha situación haya mediado culpa o responsabilidad alguna de la administración. Efectivamente, la posesión que ejerce la comunidad asentada en el Desarrollo objeto de legalización, data desde el año 1982 y para el año de 1989, el asentamiento estaba consolidado en un 90%.
De lo anterior se infiere que la pérdida de los atributos de la propiedad no es una consecuencia del acto administrativo de legalización como pretende alegarlos el recurrente, sino producto de la situación de hecho consentida o tolerada por los propietarios. De ahí que no se entienda que con el acto de legalización del citado asentamiento se hayan causado perjuicios imputables a la Administración Distrital, pues aquel solo tiene incidencia de carácter urbanístico, sin ninguna trascendencia sobre la propiedad privada.
En efecto, el reconocimiento jurídico del Desarrollo “JERUSALÉN” no es violatorio del derecho de propiedad, pues el acto administrativo no constituye título de dominio para los poseedores, ni es un elemento o requisito que puedan invocar como título adquisitivo de dominio. Es el hecho mismo de la posesión, aunado a los demás requisitos expresamente señalados en el Código Civil, lo que les permitirá alegar por ejemplo, haber adquirido el derecho de dominio por prescripción. Así se señaló en el artículo 15 de la Resolución 394 de 2002 objeto de este recurso “La expedición de la presente resolución no ampara ningún derecho sobre la tenencia de la tierra; sus efectos inciden únicamente en el derecho público, es decir en relación con la legalidad urbana, el mejoramiento de los servicios públicos y comunales y las normas correspondientes al ordenamiento físico del sector”.
Ahora, cierto es que en la Resolución 394 del 1º de octubre de 2002 se hacen señalamientos sobre zonas verdes, servicios comunales, vías peatonales y vehiculares, así como reglamentación sobre las características que deben tener las construcciones, usos compatibles y usos restringidos entre otras consideraciones. Ello es una consecuencia propia de la legalización del asentamiento, pues una finalidad de la misma es la planificación urbana, que para el caso, no es más que reconocer la utilización que a dichas zonas le viene dando la comunidad allí asentada, desde el punto de vista urbanístico.
Por las consideraciones expuestas, el argumento sobre la violación de la propiedad privada no está llamado a prosperar. b) Desconocimiento de lo dispuesto por la Jurisdicción Contencioso Administrativo: Como ya se indicó en el acápite de antecedentes, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 7 de mayo de 1998 declaró la nulidad de la Resolución 489 del 10 de noviembre de 1989, por la cual se había legalizado el Desarrollo, “JERUSALÉN” ordenando en su parte resolutiva, que 19 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia como consecuencia de la nulidad y a título de restablecimiento del derecho, el Distrito Capital debería “rehacer el trámite de legalización del desarrollo incompleto acorde con las disposiciones vigentes y con citación de los señores ”.
Por su parte el Consejo de Estado en la anterior decisión, señaló en la parte motiva que la Administración en dicha oportunidad “deberá determinar si con su actitud ha ocasionado algún perjuicio que deba resarcir, pues la solución de un problema de carácter social, como el que se plantea en el asunto sub examine, no puede tener lugar a costas del derecho de un ciudadano ”.
Contrario a lo señalado por el apelante, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital ha dado estricto cumplimiento a lo ordenado en las sentencias antes referidas. En primer lugar, el Despacho en mención al decretar la apertura del trámite de legalización, ordenó citar a todas las personas que directa o indirectamente estuvieran interesadas en el proceso a que se hicieran parte del mismo.
Y expresamente ordenó comunicar tal decisión a la familia Gaviria (fl.166-168), quienes representados por el doctor Manuel Guillermo Sarmiento se opusieron al proceso de legalización (fl.213, cuad. 2) alegando como única circunstancia para ello, que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital no había señalado los mecanismos para que sus poderdantes fueran indemnizados pero sin demostrar por ejemplo, que para adelantar dicho proceso no estaban acreditados los requisitos previstos fundamentalmente en el artículo 48 de la Ley 9 de 1989 consistente en que el asentamiento o desarrollo urbanístico de origen clandestino esté “consolidado”, requisito que por demás está plenamente acreditado.
Así las cosas, los recurrentes se hicieron parte dentro del proceso administrativo de legalización tal como se ordenó en las sentencias referidas, pero por ningún lado cuestionaron la falta de los requisitos establecidos en la ley para que el citado Despacho se abstuviera de legalizar el Desarrollo incompleto “JERUSALÉN”. Dentro de tales requisitos no está el haber definido previamente la titularidad del derecho de domino de los terrenos donde se desarrolla el asentamiento, por lo que resultaba un Imperativo legal proceder a la legalización como así lo decidió el Departamento Administrativo de Planeación Distrital a través de la Resolución 394 del 1º de octubre 2002.
En cuanto a la indemnización de perjuicios debe señalarse que las sentencias tanto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como del Consejo de Estado, lo que dispone es que la Administración, al rehacer el trámite de legalización, debería determinar si con tal actitud ha ocasionado algún perjuicio que deba ser resarcido a los propietarios.
Sobre el particular, en la Resolución impugnada se hacen extensas consideraciones sobre el asunto, concluyéndose que su expedición obedece a un mandato legal contenido en las distintas normas que ordenan a los Municipios y Distritos, la legalización de asentamientos de origen ilegal, siempre que se den los presupuestos y requisitos señalados en las mismas y que para el caso bajo estudio, se hallan plenamente acreditados, al punto que ningún cuestionamiento se hizo por parte de los recurrentes, legalización que además está orientada 20 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia exclusivamente a reconocer la existencia del ya citado asentamiento que se encuentra debidamente constituido, así como las reglas relacionadas con su ordenamiento físico.
Es claro entonces, que el proceso de legalización sólo tiene la implicación jurídica de reconocer una situación de hecho exclusivamente en materia urbanística originada en un asentamiento de origen clandestino, desarrollado antes de ordenarse su legalización mediante el Acuerdo 1º de 1986. Asentamiento que no fue patrocinado, coadyuvado o promovido por la Administración Distrital.
De suerte que, ninguna responsabilidad puede imputársele frente a tales hechos y por tanto ningún perjuicio está obligado a resarcir. Al contrario, tal situación como ya se expuso en consideraciones precedentes, es el resultado de una evidente actitud omisiva por parte de los propietarios que al no ejercer oportunamente las acciones legales para la protección de sus derechos de propiedad, dieron lugar a que de manera paulatina el asentamiento denominando “JERUSALÉN” se fuera consolidando, requisito básico con el cual, la Administración bien de oficio o a petición de los interesados estaba obligada a legalizar como en efecto ocurrió en el presente caso.
De conformidad con lo anterior, ninguna responsabilidad producto del acto administrativo de legalización se le puede endilgar al Distrito Capital. En efecto, la responsabilidad patrimonial del Estado, hoy constitucionalizada en el artículo 90 de la Carta Política, establece claramente que "El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas" (…).
De esta prescripción, se observa la consagración de dos requisitos para que opere la responsabilidad estatal: que haya un daño antijuridico y que éste sea imputable a una acción o a una omisión de una autoridad pública. Descendiendo al caso bajo estudio, ninguno de los antedichos requisitos opera frente a la legalización del desarrollo incompleto "JERUSALÉN" pues, como ya se señaló en las consideraciones precedentes, es claro que los propietarios de los terrenos donde se asienta el citado desarrollo han sido afectados en el derecho de uso y goce de sus propiedades.
Pero tal situación no obedece o no tiene como causa determinada conducta de la Administración Distrital, ni el daño antijurídico que los afecta es por una causa lícita o ilícita de la misma Administración. Es manifiesto que con la legalización o sin ella los propietarios por esa situación de hecho, han sido limitados en su derecho a la propiedad, la cual en parte fue tolerada por los mismos, pues no se evidencia la menor prueba de que hayan intentado las acciones judiciales bien de carácter civil o penal para obtener la protección de sus derechos.
Con base en las consideraciones que han sido expuestas y que fueron igualmente señaladas en la parte motiva de la Resolución 394 del 1º de octubre de 2002 expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, se ha dado pleno cumplimiento a lo dispuesto en las sentencias tanto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como del Consejo de Estado en cuanto se le ordenó a la Administración al rehacer el trámite de legalización, notificar de la actuación a los recurrentes y además examinar si se debía reconocer algún perjuicio a los mismos.
Estos perjuicios, como ya se explicó 21 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia suficientemente no fueron causados por el Distrito Capital, pues no se da ninguno de los presupuestos generantes de responsabilidad del Estado que deban ser objeto de indemnización” (fls. 182 a 187 cdno. 2 - negrillas y mayúsculas propias del original). 6) Decantado el panorama probatorio, advierte la Subsección que en el libelo inicial la parte demandante atribuye responsabilidad al Distrito Capital por el daño especial derivado de la construcción de zonas verdes y comunales, vías peatonales y vehiculares, parques e infraestructura en los inmuebles de su propiedad como consecuencia de la legalización del barrio Jerusalén, lo cual se materializó con la expedición de la Resolución no. 394 de 1 de octubre de 2002, confirmada mediante las Resoluciones nos. 542 de 19 de diciembre de 2002 y 078 de 27 de marzo de 2003 que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos, respectivamente. 7) En cuanto al marco normativo aplicable al trámite de legalización de barrios y asentamientos humanos, para este caso particular debe señalarse que, de conformidad con lo previsto en los artículos 236 y 238 del Acuerdo no. 6 de 199015, la legalización de los desarrollos urbanos constituye el procedimiento administrativo mediante el cual se adoptan las medidas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento o edificación, se imparte aprobación a los planos cartográficos correspondientes y se expide la reglamentación respectiva; este procedimiento conlleva la incorporación al perímetro urbano del territorio distrital de las zonas, barrios, asentamientos, desarrollos o edificios legalizados, así como también la regularización urbanística de esos asentamientos humanos, salvo que en el acto de legalización expresamente se excluyan los usos urbanos; además, el trámite culmina con la expedición de una resolución motivada en la que se adopta el régimen de usos y las normas urbanísticas particulares aplicables (fl. 54 cdno. pruebas 7). 8) Igualmente, en el artículo 82 del Decreto 1052 de 10 de junio de 199816 se definió la acción de legalización como “el procedimiento mediante el cual la entidad competente del municipio o distrito adopta las medidas administrativas tendientes a reconocer la existencia de una urbanización, asentamiento o barrio, 15 Por medio del cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá y se dictan otras disposiciones. 16 Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas. 22 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia a dar la aprobación de los planos correspondientes, a expedir la reglamentación respectiva y a la aprobación y prestación de los servicios públicos.
Los barrios, asentamientos o urbanizaciones objeto del proceso de legalización deberán haberse desarrollado y ejecutado antes del 9 de agosto de 1996”. Además, en el artículo 495 del Decreto 619 de 28 de julio de 200017 se definió la legalización como el proceso a través del cual la administración distrital reconoce, aprueba planos y expide la reglamentación para los desarrollos humanos realizados de forma clandestina, cuyo procedimiento culmina con la expedición de un acto administrativo de reconocimiento 9) Del marco normativo referido se colige que el trámite de legalización es un procedimiento administrativo de carácter reglado que tiene como propósito el reconocimiento oficial de aquellos asentamientos o desarrollos urbanos constituidos de manera irregular con el fin de disponer su incorporación al perímetro del ente territorial respectivo, asignarle la nomenclatura urbana correspondiente y estipular su reglamentación urbanística para asegurar la prestación de los servicios públicos.
Asimismo, en cuanto al alcance del proceso de legalización, esta Corporación ha reiterado que su contenido es estrictamente urbanístico, de modo que no crea, modifica ni extingue la titularidad del derecho de dominio sobre los bienes inmuebles, en tanto que “(…) el procedimiento de legalización no involucra pronunciamiento alguno de la Administración sobre la titularidad del derecho de dominio de los terrenos donde se encuentra el desarrollo objeto de dicho procedimiento, puesto que la legalización tiene un contenido exclusivamente urbanístico, y trae como resultado la posibilidad de hacer efectivos una serie de derechos, tales como el acceso a los servicios públicos, el ser incluidos en los planes y programas de desarrollo social, etc”18.
Al propio tiempo, el Consejo de Estado ha sostenido que la decisión de legalización de urbanizaciones irregulares y su incorporación al perímetro urbano 17 Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital (fl. 148 cdno. de pruebas no. 8). 18 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 29 de septiembre de 2011, expediente no. 25000-23-24-000-2003-00776-01, MP María Claudia Rojas Lasso. 23 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia no priva a los propietarios de los terrenos legalizados de la facultad de ejercer las acciones posesorias o reivindicatorias que resulten procedentes, punto sobre el cual se pronunció en los siguientes términos: “Es claro entonces que la decisión de legalizar un asentamiento urbano no tiene ningún efecto jurídico sobre el derecho de propiedad, pues el respectivo acto no legaliza la tenencia de ningún predio ni limita o afecta los derechos de los propietarios.
La Sala no desconoce la evidente realidad de que los derechos de uso y goce de los terrenos de los actuales dueños se encuentran limitados, pero esa limitación no es imputable a la Administración Distrital, pues como se indicó, el asentamiento objeto de legalización no fue promovido ni coadyuvado por ella. (…). Para la Sala es claro que el procedimiento y el acto de legalización, no causan ningún perjuicio a los propietarios, pues con legalización o sin ella, estos habían perdido de hecho sus derechos.
Efectivamente, la posesión que ejerce la comunidad asentada en el Desarrollo legalizado, data de comienzos de los años 70, luego la pérdida de los atributos del derecho de propiedad no fue consecuencia del acto administrativo de legalización como alega el actor, pues esta decisión solamente tiene incidencia en el ámbito urbanístico, y carece de trascendencia jurídica sobre la propiedad privada.
Así pues, el acto acusado no infligió lesión alguna al derecho de propiedad por actuación de la Administración pues la incorporación del asentamiento a los límites de la ciudad no implica privación de las acciones posesorias o reivindicatorias de que disponían los propietarios de conformidad con las normas civiles vigentes, como tampoco de la posibilidad de que se adelantara la expropiación con miras a satisfacer las necesidades de vivienda de los habitantes del barrio”19. 10) Así las cosas, a la luz de los postulados normativos y jurisprudenciales citados previamente, la Sala estima que el daño sobre el cual se sustentan las pretensiones de la demanda no tuvo génesis ni fue consecuencia de la expedición de los actos administrativos de legalización del desarrollo urbanístico “Jerusalén”, en la medida que estos se circunscribieron a regular una situación fáctica previamente constituida y consolidada; es decir, se limitaron a reglamentar una realidad urbanística preexistente. 19 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de junio de 2007, expediente no. 11001- 23-24-00 2001-0505-01, MP Camilo Arciniegas Andrade. 24 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia En esa dirección, esta Subsección no encuentra que la construcción de infraestructura de uso común, la destinación de zonas verdes y vías de circulación peatonal y vehicular sea consecuencia directa del proceso de legalización del sector “Jerusalén”; por el contrario, consta que estas zonas fueron propiciadas, definidas y cedidas por la comunidad que se asentó de hecho en esos terrenos, incluso, con antelación a que se adoptara la medida de legalización, situación que se reconoció de forma expresa en la Resolución no. 394 de 2002 al señalar que “…las zonas públicas que se señalan en los planos adoptados por esta resolución, son el reflejo de la utilización de las mismas que le viene dando la comunidad del desarrollo.
Por consiguiente, para efectos urbanísticos, deben consignarse de tal manera en dichos planos, sin que ello implique declaratoria o constitución de dominio público, ya que una decisión administrativa no es el acto idóneo para configurar la propiedad pública” (fl. 97 cdno. 1). 11) En las circunstancias antes descritas, para la Sala es clara la inexistencia de relación de causalidad entre el daño alegado por los demandantes y la actuación de la administración distrital, pues, lo cierto es que la construcción de espacios de uso y desarrollo comunal no derivó del acto de legalización del barrio “Jerusalén”, sino de la ocupación por parte de terceros indeterminados de los predios de propiedad de los demandantes. 12) Tanto es así que, incluso, al momento de presentación de la demanda sobre tres de los inmuebles cuya propiedad se atribuyen los demandantes (folios de matrículas inmobiliarias nos. 50S-0651931, 50S-704453 y 50S-704456) estaban inscritas declaraciones de pertenencia en favor de otras personas; es decir, para la fecha en que acudieron a la jurisdicción contencioso administrativa ya existían decisiones judiciales en las cuales se reconoció el derecho de dominio en nombre de personas distintas a los accionantes. 13) La anterior circunstancia torna evidente que el daño no fue resultado de la legalización del desarrollo urbanístico, pues, este ya estaba consolidado de manera anterior al acto de reglamentación; además, permite colegir que los demandantes no instauraron oportunamente las acciones civiles que el ordenamiento legal preveía para garantizar el ejercicio tranquilo y pacífico de los atributos inherentes al derecho de dominio sobre sus inmuebles, hecho que se 25 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia encuentra acreditado con el dictamen pericial practicado en el curso de esta instancia20, en el cual se hace palmario que en ocho de los diez predios por los cuales se demandó la propiedad fue adquirida por terceros mediante sentencias judiciales de pertenencia21. 14) En virtud de lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró la caducidad de la acción jurisdiccional de reparación directa y, en su lugar, denegará las súplicas de la demanda en tanto que no se acreditó la relación causal entre el daño y la actuación de la administración, como elemento imprescindible para declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado.
Finalmente, como las pretensiones de la demanda no prosperaron la Sala no se pronunciará sobre la solicitud de sucesión procesal respecto del demandante Juan Gaviria Restrepo ni sobre las renuncias a reclamaciones económicas elevadas por las señoras Isabel Gaviria y Elvira Gaviria de Kroes, por resultar inocuo. 4. Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo22 determina que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe dentro del proceso.
En este caso concreto no habrá lugar a la imposición de costas y agencias en derecho toda vez que las partes no obraron de esa forma. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 20 Informe de avalúo urbano elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (cdno. respuesta a los oficios nos. O-2019-1186-SJG y 1909-SJG). 21 Folios de matrícula inmobiliaria nos. 50S-652311, 50S-651931, 50S-50215, 50S-704455, 50S- 704454, 50S-654450, 50S-704459 y 50S-704456. 22 Norma procesal aplicable al presente asunto por corresponder al estatuto procesal vigente al momento de instaurarse la demanda. 26 Expediente 25000-23-36-000-2005-01011-02 (48.010) Actor: Juan Gaviria Restrepo y otros Reparación directa Apelación de sentencia F A L L A: 1º) Revócase la sentencia proferida el 30 de abril de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “C” de Descongestión, en su lugar, deniegánse las súplicas de la demanda. 2º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal. 3o) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección Magistrado Aclara voto (firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) DIEGO FRANCO VICTORIA Magistrado Aclara voto Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.