CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente.
Naturaleza de la vinculación docente. Contratos de prestación de servicio y contratos de trabajo individual. Ley 1437 de 2011 Decisión: Modificar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 23 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2. La parte demandante solicitó la nulidad de la Resoluciones PAP 011366 del 30 de agosto del 2010 y PAP 032029 del 30 de diciembre de 2010 por medio del cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia debidamente reajustada e indexada; y el cumplimiento de la sentencia dentro de los 30 días siguientes a su ejecutoria. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 4. La señora Mercedes Suárez Portilla manifestó que prestó sus servicios como docente de la siguiente manera: - Mediante Decreto 209 del 10 de marzo de 1975 suscrito por el alcalde 1 Folios 3 al 11 del expediente físico Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia municipal de San José de Cúcuta desde el 26 de marzo de 1975 hasta el 25 de mayo de 1980 en el municipio de Cúcuta. - Luego fue vinculada a la docencia en el departamento de Santander a través de órdenes de prestación de servicios en los siguientes periodos: i) desde el 02 de febrero de 1989 hasta el 30 de noviembre de 1989, ii) desde el 01 de febrero de 1990 hasta el 30 de noviembre de 1990, iii) desde el 01 de febrero de 1991 hasta el 30 de noviembre de 1991, iv) desde el 01 de febrero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992, v) desde el 01 de febrero de 1993 hasta el 20 abril de 2004. - Desde el 20 de abril de 2004 hasta el 27 de junio de 2007 en el municipio de Soledad Atlántico, - Desde el 28 de junio de 2007 hasta el 12 de diciembre de 2010 en la Escuela Normal Superior de Bucaramanga. 5.
Precisó que le fue reconocida la relación laboral de los periodos laborados mediante la suscripción de ordenes de prestación de servicio por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 26 de julio de 2011 en virtud del principio de la realidad sobre las formas de vinculación, decisión que fue objeto de recurso de apelación siendo confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 12 de junio de 2012. 6.
Por lo tanto, solicitó a CAJANAL hoy UGPP, el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de los actos administrativos hoy demandados. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación 7. Señala como vulneradas las siguientes disposiciones: Ley 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. 8. En resumen, en el concepto de la violación, después de relacionar las disposiciones normativas y jurisprudenciales que regulan la pensión gracia, expone que cumplió con los requisitos exigidos por la ley, esto por cuanto la prestación de sus servicios fue de naturaleza nacionalizada en el nivel municipal. 1.4.
Contestación de la demanda2 9. Luego de presentada la demanda el 15 de enero de 2016 y admitida el 11 de mayo de 2016, a través de apoderado la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Indicó, que no se demostró el cumplimiento de los requisitos exigidos por ley para el otorgamiento de la pensión gracia, por cuanto no acreditó la actora estar vinculada a la docencia oficial de carácter departamental, municipal o distrital con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 2 Folios 115 al 123 del expediente físico Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10.
Asimismo, señaló que no se puede tener en cuenta el tiempo laborado a través de contratos de prestación de servicios para el reconocimiento de la pensión gracia, motivo por el cual no deben ser tenidas en cuenta las vinculaciones reportadas entre los años 1989 y 1993. 11. Sostuvo que el tiempo de servicio entre 1994 y 2009 es de carácter nacional, por lo que no es computable para los efectos pretendidos.
De manera que no se probó la prestación de 20 años de servicios como docente del orden departamental, municipal o distrital. 12. Finalmente, propuso las siguientes excepciones: i) prescripción del agotamiento de la actuación administrativa; ii) inexistencia de la obligación; iii) cobro de lo debido; iv) presunción de legalidad de los actos administrativo; v) prescripción, y vi) la genérica. 1.5.
Sentencia de primera instancia3 13. El Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, en audiencia inicial el 23 de mayo de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda, al respecto, i) declaró no probada la excepción de cobro de lo no debido y probada la excepción de prescripción de mesadas ii) la nulidad de los actos demandados; iii) y ordenó a la UGPP a reconocer y pagar una pensión gracia equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del status, esto es, el 15 de octubre de 2004; y condenó en costas. 14.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la señora Mercedes Suárez Portilla se desempeñó como docente oficial por más de 25 años; y en cuanto a la naturaleza de las vinculaciones, analizó cada uno de los periodos laborados llegando a concluir que: i) entre el 26 de marzo de 1975 y el 25 de mayo de 1980 fue como docente nacionalizada; ii) entre 02 de febrero de 1989 hasta el 30 de noviembre de 1989, del 01 de febrero de 1990 hasta el 30 de noviembre de 1990, del 01 de febrero de 1991 hasta el 30 de noviembre de 1991, desde el 01 de febrero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992, desde el 01 de febrero de 1993 hasta el 30 de noviembre de 1993, la demandante tuvo vinculaciones por contratos de trabajo y órdenes de servicios de manera directa con el departamento de Santander, la cual resulta válida para efectos de la pensión gracia; y iii) del 15 de abril de 1994 en adelante fue docente departamental, pues en el nombramiento no intervino la Nación o representantes del Ministerio de Educación. 15.
Advirtió que operó el fenómeno de la prescripción trienal de las mesadas, toda vez que, entre la fecha de la solicitud de reconocimiento pensional -28 de octubre de 2009- y la presentación de la demanda -15 de enero de 2016- transcurrió un lapso superior a 3 años, por lo anterior declaró prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 15 de enero de 2013. 3 Folios 135 a 139 del expediente físico Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1.6.
Recurso de apelación4 16. A modo de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, alegando que la parte actora no cumple con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 con argumentos similares a los utilizados en la contestación de la demanda. 17.
Esto es que, no se acreditó que la solicitante hubiera estado vinculada a la docencia oficial en el ámbito departamental, municipal o distrital antes del 31 de diciembre de 1980, requisito indispensable para el reconocimiento de la pensión gracia. Asimismo, adujo que el tiempo laborado mediante contratos de prestación de servicios no puede ser computado para este beneficio, por lo que no son válidas las vinculaciones reportadas entre los años 1989 y 1993; y reiteró que el servicio prestado entre 1994 y 2009 corresponde a una vinculación de carácter nacional. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 18. Mediante auto de fecha 14 de diciembre de 20175, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada, y luego con auto de 22 de junio de 20186, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. 19. Así, la señora Mercedes Suárez Portilla5 reiteró que acredita cabalmente los requisitos para acceder a la pensión gracia 20.
A su turno, la UGPP reiteró su petición de revocar la sentencia de primera instancia, en tanto aduce que el sustento de lo pedido carece de fundamentos fácticos y jurídicos al no cumplir con los requisitos legales para acceder a tal pensión. 21. Por su parte, el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación, guardó silencio. 22.
De otro lado, el 22 de junio de 20237, se dictó auto decretando prueba de oficio requiriendo al Ministerio de Educación Nacional, el departamento de Santander, y al municipio de Bucaramanga para que allegaran los actos administrativos de nombramiento y de posesión, contratos de trabajo y órdenes de prestación de servicio mediante los cuales se haya designado a la actora como docente desde el año 1975; al igual que certificados de tiempos de servicios, con indicación de la naturaleza jurídica del vínculo, y de las plazas ocupadas por aquella, 4 Folios 140 a 144 del expediente físico 5 Folio 169 del expediente físico 6 Folio 188 del cuaderno físico. 7 Actuación visible a índice 50 de la plataforma SAMAI Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia así como especificar de donde provenían los dineros con los que fueron pagados los salarios y prestaciones durante la labor docente. 23.
En respuesta a los requerimientos realizados las entidades en mención aportaron lo solicitado. 24. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 25.
El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. 26. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso9, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.
Problema jurídico 27. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Mercedes Suárez Portilla, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Pensión gracia 28. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 29. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. 30. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 31. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 32.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto). 33.
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 34. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»10 35.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 previó pautas jurisprudenciales relacionadas con el origen de los recursos con los cuales se sufragaron los salarios y prestaciones de los docentes; los efectos de la intervención de, además del representante legal de la entidad territorial la del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional; así como se refirió a la prueba de la calidad de docente territorial, la cual también aplica para determinar el docente nacionalizado; se destaca: «vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 36.
Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».12 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 37.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 38. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 39. 2.3.2 Contratos de prestación de servicio docente 40.
Sobre la suscripción de órdenes o contratos de prestación de servicio docente, la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C – 555 de 1994, al estudiar la legalidad de los artículos 6 de la Ley 60 y 105 de la Ley 115 de 1994, decisión de la que se puede extraer que los docentes vinculados por intermedio de contratos y órdenes de prestación de servicio de manera permanente se encontraban en condiciones de desigualdad, principalmente en lo que a prestaciones se refiere, respecto de quienes sí estaban adscritos a la planta de personal docente del ente territorial, razón por la cual, se llegó a la conclusión de que toda labor docente realizada de manera continua y permanente resulta válida para efectos de tenerla en cuenta en asuntos prestacionales. 41.
De manera similar se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de 6 de mayo de 2010, e igualmente la Corte Constitucional en sentencia C – 954 de 2000. 42. Así las cosas, existe claridad respecto a que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la naturaleza en que se ostentó dicha vinculación junto con los demás requisitos de ley aplicables en materia de pensión gracia, y no exactamente la forma de contratación, la cual puede obedecer a una relación legal y reglamentaria, en temporalidad, por contrato de prestación de servicio, entre otros. 2.4.
Actuación administrativa 43. La señora Mercedes Suárez Portilla el 28 de octubre de 2009 a través de apoderado solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue resuelta desfavorablemente con la Resolución PAP 011366 del 30 de agosto de 2010, con fundamento en que la demandante no cumple con los 20 años al servicio docente del orden territorial y/o nacionalizado, toda vez que el tiempo de servicio a partir de 1994 es del orden nacional. 44.
Inconforme con la respuesta de la entidad interpuso recurso de reposición el Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia cual fue resuelto mediante la Resolución PAP 032029 de 30 de diciembre de 2010 confirmando la negativa. 2.5.
Caso concreto 45. Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si la actora cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad 46.
Revisado el expediente, se encuentra acreditado que la señora Mercedes Suárez Portilla nació 02 de julio de 1953, así el 02 de julio de 2003 cumplió 50 años de edad13, aspecto frente al que no existe discusión. • Buena conducta 47. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación del demandante y tiempo de servicios 48.
Ahora bien, se observan las siguientes novedades laborales del actor como docente oficial, siendo pertinente rememorar que sobre esta exigencia gira la inconformidad principal de la entidad. - Con antelación al 31 de diciembre de 1980. Desde el 26 de marzo de 1975 hasta el 25 de mayo de 1980 49. Revisado el expediente, se advierte que reposa acta de fecha 26 de marzo de 1975, que da cuenta que la actora tomó posesión del cargo de 2da categoría seccional de la escuela rural integrada Kennedy del municipio de Cúcuta – Norte de Santander, para el cual fue nombrada mediante Decreto 209 de 10 de marzo de 1975, acto este último que no obra en el plenario. 50.
Por su parte, la secretaría de educación departamental de Norte de Santander en certificado de fecha 18 de febrero de 2004, indicó que la señora Suárez Portilla fue nombrada en propiedad a través del Decreto 209 de 10 de marzo de 1975, y con efectos fiscales al 26 de marzo de 1975, en el cargo de 2da categoría seccional de la escuela rural integrada Kennedy del municipio de Cúcuta – Norte de Santander, en donde laboró desde el 26 de marzo de 1975 hasta el 08 de enero de 1978, siendo trasladada por orden del Decreto 79 de 09 de enero de 1978 al “Centro 13 Copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio 31 del expediente físico.
Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Doc Int Pablo VI #43” ubicado en el mismo municipio, y prestó sus servicios desde el 09 de enero de 1978 hasta el 25 de mayo de 1980, con una vinculación de naturaleza nacionalizada continua.
Véase: 51. Teniendo en cuenta el material probatorio referenciado, estima la Sala que el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora en la escuela rural integrada Kennedy del municipio de Cúcuta – Norte de Santander durante el periodo comprendido desde el 26 de marzo de 1975 hasta el 25 de mayo de 1980 (5 años y 2 meses), resulta válido para acreditar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada, pues, la naturaleza de esa designación fue del orden territorial, más no nacionalizado como se sostuvo por la entidad en el certificado de 18 de febrero de 2004.
Ello, por cuanto el nombramiento fue efectuado con anterioridad a la fecha de expedición de la Ley 43 de 1975 que ocurrió el 11 de diciembre de dicha anualidad y por medio de la cual se adelantó la Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia nacionalización de la educación; observándose además que la docente tomó posesión del cargo ante el alcalde y el secretario de Cúcuta, y sin que se haga mención a la participación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional para efectuar el nombramiento antes señalado. 52.
En todo caso, advierte la Sala que, de conformidad con el cálculo total de ausencias señalado en el certificado del 20 de noviembre de 2015 expedido por la secretaria de educación municipal de Bucaramanga14, la actora se ausentó por un término de 2 meses y 29 días, por lo tanto, este periodo será restado de la totalidad de tiempo de servicio docente, siendo posible computar tan solo 4 años 11 meses y 1 día. 53.
Por lo anterior, no le asiste razón a la parte demandada cuando alega que se debe excluir tal tiempo ya que, en todo caso, siendo el vínculo nacionalizado o territorial, resulta computable para efectos de pensión gracia de conformidad con la norma y la jurisprudencia sobre el asunto. - Tiempos laborados en virtud de órdenes de prestación de servicio (4 años y 2 meses) 54.
La Sala previo a analizar el material probatorio aportado con el cual se pretende demostrar un tiempo servido a través de contratos de prestación de servicios, estima necesario señalar que, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la entidad apelante en orden a que no es posible computar para efectos de reconocimiento de pensión gracia, la labor desempeñada con ocasión de los mentados contratos, pues, por el contrario esta Corporación ha considerado válido este tipo de vinculación docente, siempre y cuando se cumpla con la condición de ser al servicio de entidades territoriales o nacionalizadas15 sin que resulte necesaria la existencia de una declaración de existencia de relación laboral. 55.
Así entonces, obra en el plenario distintas órdenes de prestación de servicios y contrato individual a término fijo mediante las cuales el presidente de la Junta de Acción Comunal 24 de mayo de la vereda Río Frío y El Verde autorizó la prestación de servicio docente de la actora en la escuela Río Frío del municipio de Floridablanca, así: Orden de prestación y/o contrato individual Desde – hasta Tiempo total N°537 (contrato individual) 1° de febrero a 30 de noviembre de 1989 10 meses 14 Folio 22 del expediente físico 15 Ver entre otras sentencias del: 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33-000-2014-1000-01 (0823- 2017);15 de julio de 2010.
Rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-09); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-14); del 19 de febrero de 2018, Rad: 25000234200020150003201 (2300–2017); 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016- 00499-01(2298-19); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14). Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia N° 271 (contrato individual) 1° de febrero a 30 de noviembre de 1990 10 meses N° 630 1° de febrero a 30 de noviembre de 1991 10 meses N° 434 1° de febrero a 30 de noviembre de 1992 10 meses Sin número 1° de febrero a 30 de noviembre de 1993 10 meses 56.
Además se allegó certificación del de abril de 2004, emitida por el coordinador Grupo Administración de Documentos - Secretaría General de la gobernación de Santander, en la que precisa que la señora Suárez Portilla prestó servicios al departamento en la Secretaría de Educación -soluciones educativas- desde i) 1° de febrero de 1993 al 30 de noviembre de 1993 (incluido en cuadro anterior) y ii) desde el 16 de abril de 1994 al 30 de diciembre de 1994, y que los aportes de pensiones se realizaron la Fondo de Pensiones Territorial de Santander.
Y a su vez reposa certificación de la coordinadora de Historias Laborales de la Secretaría de Educación de Santander que data del 11 de junio de 2009, que reafirma el tiempo de servicios relacionado. 57. También obran Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral proferidos el 20 de noviembre de 2015, que respaldan cada uno de los periodos ya citados entre los años 1989 y 1993. 58.
Para la Sala, las labores docentes ejecutadas durante los extremos en mención resultan computable para efectos del reconocimiento de pensión gracia, ya que se trató de un docente territorial, en tanto, como ya se expresó, el simple hecho de tratarse de contratos de prestación de servicios no es impedimento para su no valoración; sumado a que, la actora si bien contrató inicialmente con la Junta de Acción Comunal, aquella en virtud del proceso de nulidad y restablecimiento adelantado ante el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga en el que se dictó fallo el 26 de julio de 2011, confirmado por el Tribunal Administrativo de Santander el 12 de junio de 2012, obtuvo el reconocimiento de una relación laboral con el departamento de Santander por los tiempos anteriormente relacionados, oportunidad en la que se señaló que el servicio educativo se prestó a favor de dicho ente territorial, se destaca: Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 59.
Así entonces, se insiste en que la naturaleza de tal designación es del orden territorial, pues, como se expuso, al declararse la existencia de la relación laboral se indicó que fue la gobernación de Santander la que realmente contrató los servicios de la actora y se benefició de ellos; sin que de las pruebas recaudadas se pueda establecer en modo alguno la participación del Ministerio de Educación y menos aún se advierte que la plaza sea del orden nacional. 60.
Ahora, no habría lugar a considerar que se trató de un vínculo nacionalizado dado que, si bien se originó en vigencia de la Ley 43 de 1975, mediante la cual se nacionalizó la educación en Colombia, lo cierto es que no se invoca dicha normativa, y menos aún se desprende del material probatorio aportado, que la plaza ocupada corresponda a las nacionalizadas; tampoco se avizora que los recursos sean de aquéllos que a la luz del artículo 6 de la ley en cita, para atender el proceso en cita fueran administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes establecidos por el Ministerio de Educación Nacional. 61.
El servicio prestado como docente territorial en este caso, se acompasa con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que dispone: «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», 62.
En ese orden, contrario a lo alegado por la entidad recurrente, si es viable tener en cuenta este tiempo de servicio a fin de obtener la pensión gracia, esto es en un total de 4 años y 2 meses, atendiendo a las fechas de inicio y terminación de cada contrato. - Desde el 1° de febrero de 1994 hasta el 28 de octubre de 2009 (15 años, 8 meses y 27 días) 63.
Con relación a este periodo de servicios, reposa acta de posesión de fecha 15 de abril de 1994, que da cuenta que la actora tomó posesión del cargo de docente de básica primaria grado 1° en el plantel educativo La Malaña del municipio de Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Bucaramanga, para el cual fue nombrada mediante Decreto 0096 de 06 de abril de 1994, acto este último que no obra en el plenario. 64.
En igual sentido, la secretaría de educación de municipal de Bucaramanga, en Formato Único para la Expedición de Historia Laboral del 20 de noviembre de 201516, certificó que la demandante fue nombrada como docente primaria en propiedad mediante Decreto 0096 de 06 de abril de 1994 en el centro educativo rural la Malaña, en donde laboró desde el 15 de abril de 1994 hasta el 19 de abril de 2004 con un régimen de pensiones departamental. 65.
No obstante, en cuanto a este tiempo de prestación de servicio reposa en el expediente certificado expedido por el director financiero de la secretaria de educación departamental expedido el 5 de abril de 2004, en el que señaló que la señora Suárez Portilla laboró en el departamento a través del sistema de soluciones educativas departamentales durante los años 1989,1990,1991,1992 y 1993 - relacionados previamente-; y que desde el 1° de febrero hasta el 06 de abril de 1994 se desempeñó como docente en la escuela rural La Malaña del municipio de Bucaramanga y luego por orden del Decreto 0096 del 06 de abril de 1994 se hizo la conversión del contrato de servicio que prestaba a plaza docente en esa misma escuela, lo cual se acompasa con el certificado suscrito por el coordinador del grupo de administración de documentos adscrito a la secretaria general de la gobernación de Santander de fecha 06 de abril de 2004 que reposa en el expediente administrativo que también destacó que la demandante prestó sus servicios al departamento, razón por la cual se tiene que el inicio del vínculo se dio el 1° de febrero de 1994. 66.
Así, para la Sala la educadora tuvo una designación de tipo territorial teniendo en cuenta que el acta de 15 de abril de 1994, evidencia que tomó posesión del cargo de docente de básica primaria grado 1° en el plantel educativo La Malaña del municipio de Bucaramanga fue expedido por el director administrativo y de recursos humanos de la gobernación del departamento de Santander sin que en el mismo se haya dejado constancia que se actúa por instrucciones del Ministerio de Educación como tampoco se observación intervención alguna de un delegado de dicha cartera; y menos aún se hace referencia a que se trata de una plaza nacionalizada. 67.
Ahora bien, advierte la Sala que dicha prestación fue objeto de algunas novedades las cuales unas revisadas y estudiadas, se observa que no mutaron el vínculo que traía la demandante ya que se desarrollaron de manera continua así: i) Posesión y nombramiento en la escuela rural La Malaña de Bucaramanga mediante Decreto 0096 de 06 de abril de 1994 donde laboró desde el 15 de abril de 199417 hasta el 19 de abril de 2004. 16 Folio 28 del expediente físico 17 De conformidad con el acta de posesión que reposa a folio 35 del expediente físico Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia ii) Incorporación sin solución de continuidad en propiedad del cargo docente “código 9900, escalafonado en el Grado 14 de la Planta GLOBAL DE CARGOS DE LAS INSTITUCIONES Y CENTROS EDUCATIVOS CON CARGO AL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES EN EDUCACIÓN, de conformidad con la Resolución de incorporación Nº 69 del 14 de Febrero de 2003, Decreto de adopción de planta global Nº 45 del 14 de Febrero de 2003, y Decreto de delegación de funciones Nº 46 del 14 de Febrero de 2003.”18 - Negrilla del texto-. iii) Trasladada al municipio de Soledad para continuar ejerciendo la labor docente mediante Decreto 0075 de fecha 19 de abril 2004 emanado de la secretaria de educación del municipio de Bucaramanga, amparado en el convenio interadministrativo 004 de 30 de marzo de 2004, suscrito entre el municipio de Bucaramanga (Santander) y el municipio de Soledad (Atlántico); desde el 20 de abril de 200419 hasta el 27 de junio de 2007. iv) Nombramiento en propiedad en la Escuela Normal Superior de Bucaramanga a partir del 28 de junio de 2007 hasta el 28 de octubre de 2009 -fecha de reclamación administrativa-, según se desprende del acta de posesión 024620, en el que se afirmó que fue designada mediante Resolución 807 de 28 de mayo de 2007, emitida por la secretaría de educación, y que en virtud de designación del alcalde municipal se procedía la ”incorporación sin solución de continuidad, mediante traslado-permuta, por convenio interadministrativo No 033 del 28 de mayo de 2007.
Celebrado entre el municipio de Bucaramanga (SDER) y el municipio de Soledad (Atl.).” 68. Por tanto, la naturaleza del vínculo a partir del nombramiento en propiedad como docente, es del orden territorial, lo cual encuentra respaldo en lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 citado con anterioridad. 69. En consecuencia, el periodo comprendido entre 1° de febrero de 1994 hasta el 28 de octubre de 2009- fecha de reclamación administrativa-, para un total de 15 años, 8 meses y 27 días resulta computable a fin de obtener la pensión gracia objeto de reclamación. 70.
En ese orden de ideas, contrario a lo expuesto por la entidad recurrente, el actor no prestó servicio docente nacional, ahora, si bien se indica que el régimen de pensiones de la demandante es nacional, ello no es suficiente para entender que la naturaleza de la vinculación también lo es, pues, son asuntos disimiles; y en todo caso, como quedó expuesto, a partir del material probatorio recaudado, entre esto, actos de nombramiento y en otros casos de posesión, se logra establecer que se trató de un servicio territorial. 71.
En ese orden de ideas, no tiene vocación de prosperidad el recurso de apelación, pues, como se ha explicado, el servicio educativo de la demandante tuvo 18 Acta de incorporación que reposa en el expediente 19 De conformidad con el acta de posesión que reposa en las pruebas adjuntas luego del mejor proveer 20 Suscrita por el secretario de educación Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia su origen en designaciones del orden territorial, acreditando con suficiencia los 20 años de servicio exigidos para obtener la pensión gracia, así como una vinculación antes de 1980, como se destaca: Carácter de plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Territorial El 26 de marzo de 1975 25 de mayo de 1980 4 años, 11 meses y 1 día21 Territorial 1° de febrero de 1989 30 de noviembre de 1989 10 meses Territorial 1° de febrero de 1990 30 de noviembre de 1990 10 meses Territorial 1° de febrero de 1991 30 de noviembre de 1991 10 meses Territorial 1° de febrero de 1992 30 de noviembre de 1992 10 meses Territorial 1° de febrero de 1993 30 de noviembre de 1993 10 meses Territorial 1° de febrero de 1994 28 de octubre 2009 15 años, 8 meses y 27 días Total: 24 años, 9 meses y 28 días 72.
En esa línea de consideraciones, hay lugar a modificar el numeral tercero de la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones, señalando que, la actora adquirió el estatus pensional en fecha 30 de diciembre de 2004, momento para el cumplió los 20 años de servicio, y ya había cumplido 50 años de edad; y no el 15 de octubre de 2004 como lo señaló el juez de primera instancia. En consecuencia, para efectos de la liquidación de la prestación, deberá tenerse en cuenta todos los factores devengados entre el 29 de diciembre de 2003 y el 30 de diciembre de 2004. 73.
En punto a la excepción de prescripción, se advierte que como lo sostuvo el tribunal de instancia, dicho fenómeno operó respecto a las mesadas causadas con anterioridad al 15 de enero de 2013, en tanto, siendo exigible el derecho en el año 2004, la reclamación se presentó el 28 de octubre de 2009 y la demanda el 15 de enero de 2016. 2.6.
Conclusión 74. La señora Mercedes Suárez Portilla cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio por un término de 20 años, con una vinculación como docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como las demás exigencias para ser acreedora de la pensión gracia, por tanto, esta Sala 21 Resultado final luego de excluir la totalidad de ausencias de 2 meses y 29 días en razón a una licencia no remunerada que se concedió mediante Decreto 114 de 15 de febrero de 1980.
Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia encuentra la ajustada la decisión del a quo en cuanto consideró acreditados los requisitos para obtener la prestación; no obstante, como se mencionó resulta necesario modificar el numeral tercero de la sentencia, a fin de precisar que el estatus se adquirió el 30 de diciembre de 2004. 2.7.
Condena en costas 75. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto a la existencia de carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por la entidad con el recurso, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se estima que se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. 76.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. MODIFICAR el ordinal a) del numeral tercero de la sentencia proferida el 23 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander, el cual quedará de la siguiente manera: «[…] a) reconozca y pague la pensión gracia a la señora Mercedes Suárez Portilla, efectiva a partir del 30 de diciembre de 2004 con el 75% del promedio de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del estatus.» SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda; de conformidad con las consideraciones expuestas.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
CUARTO. Reconocer personería para actuar al abogado Omar Trujillo Polania como apoderada de la UGPP en atención al memorial anexo en el índice 71 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, aunado Radicado: 68001 23 33 000 2016 00355 01 (3458–2017) Demandante: Mercedes Suárez Portilla www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia a ello, se acepta la sustitución de poder al abogado Nicolas Pataquiva Delgadillo que consta en el mismo índice.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.