Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) REV Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- Demandado: Blanca Olga Flórez de Vega Temas: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Presupuestos de configuración ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 I. ASUNTO 1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide la acción especial de revisión 1 consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 2 presentada por la UGPP en contra de la sentencia de 23 de octubre de 2014 dictada por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 25899333300120130057300.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Proceso ordinario inicial 2.1.1. La demanda 3 2. La señora Blanca Olga Flórez de Vega, por intermedio de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de 1 Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia de 27 de marzo de 2014.

Radicación: 11001- 03-25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. 2 El recurso se presentó el 28 de noviembre de 2019 (f. 10 vto Cdno. 1), de manera que está regulado por los artículos 248 y s.s. del CPACA, por remisión del inciso 3.º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3 Archivo obrante el en CD aportado a folio 65 B del cuaderno primero. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, con el objetivo de obtener, en síntesis, las siguientes declaraciones y condenas 4:  La nulidad de la Resolución RDP 041446 del 6 de septiembre de 2013, proferida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, por medio de la cual se le negó su solicitud de reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios.  La nulidad de la Resolución RDP 045345 de 30 de septiembre de 2013, expedida por la directora de pensiones de la UGPP, por la que se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior, confirmándola.  A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada reliquidar su pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios, comprendido entre el 28 de febrero de 2011 y el 1.° de marzo de 2012, así como pagarle las diferencias pensionales generadas, debidamente actualizadas de acuerdo con el IPC, y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 193 del CPACA. 2.1.2 Hechos Relevantes 3.

La señora Blanca Olga Flórez de Vega nació el 12 de mayo de 1954. 4. Prestó sus servicios en la Universidad Pedagógica Nacional desde el 22 de mayo de 1971 hasta el 16 de noviembre de 1980 y en el Departamento de Cundinamarca desde el 12 de diciembre de 1980 hasta el 1.° de marzo de 2012, con lo que cumplió su estatus pensional el 12 de mayo de 2009. 4 Ibidem.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 5. Mediante Resolución 21547 del 21 de febrero de 2011 proferida por el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social se le reconoció la pensión de jubilación de conformidad con los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía de $ 525,560.00, efectiva a partir del 1.° de agosto de 2009, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. 6.

A través de la Resolución RDP 041446 del 6 de septiembre de 2013, proferida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP se le negó su solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación. 7. Contra la anterior determinación la señora Flórez de Vega interpuso recurso de apelación que fue decidido a través de la Resolución RDP 045346 del 30 de septiembre de 2013, confirmatoria de la decisión inicial. 2.1.3 Normas violadas y concepto de violación 8.

Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocieron el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las Leyes 33 y 62 de 1985. 9. En cuanto al concepto de violación sostuvo que al ser beneficiaria del régimen de transición tenía derecho a que su pensión fuese reconocida y calculada con la inclusión de todos los factores salariales devengados y certificados, que son los establecidos en las Leyes 33 y 62 de 1985, que deben ser aplicadas en su integridad, de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, dentro del proceso radicado 0112-09, con ponencia del Consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila. 2.1.4.

Sentencia objeto de revisión 5 10. El Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, mediante providencia de 23 de octubre de 2014, declaró la nulidad de los actos acusados y accedió a las súplicas de la demanda. 5 Folios 187 y s.s. del cuaderno principal. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 11.

Para tal efecto, explicó que el régimen pensional aplicable a la señora Blanca Olga Flórez de Vega referente a la edad, el tiempo y el monto es el anterior al previsto en la Ley 100 de 1993 toda vez que se encontraba amparada por el régimen de transición del artículo 36, inciso segundo. Por tal motivo, estimó que a la demandante le asiste el derecho al régimen de transición previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985. 12.

Respecto de los factores salariales que deben tenerse en cuenta en la liquidación de la pensión, explicó que acogería el criterio del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de agosto de 2010, con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 2006-7509-01 unificó su postura en cuanto precisó que la pensión de jubilación debe ser liquidada con base en todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, con el respectivo descuento por concepto de los aportes que no hubiesen sido efectuados por parte de la caja administradora. 13.

En consecuencia, coligió que debían aplicársele las Leyes 33 y 62 de 1985, e incluirse en su pensión, todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios, anterior al 1.° de marzo de 2012, fecha a partir de la cual se aceptó su renuncia, teniendo en cuenta aquellos que fueron certificados y «que obra[n] a folios 54 adverso al 55 adverso del expediente», es decir, sueldo, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, y prima técnica. 14.

Teniendo en cuenta lo anterior, declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y dispuso lo siguiente: «[…]

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No RDP 041446 del 06 de septiembre de 2013 mediante la cual se negó la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante y la Resolución No RDP 045345 del 30 de septiembre de 2013 mediante la cual se resolvió el recurso de apelación presentado contra la resolución RDP 041446.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES- UGPP, a RELIQUIDAR la pensión de Jubilación reconocida a la señora Blanca Olga Flórez de Vega identificada con C.C. No 35.401.021, con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el año anterior a la prestación del servicio es decir, el comprendido entre el 02 de marzo Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de 2011 al 01 de marzo de 2012 incluyendo además de los tenidos en cuenta, los siguientes: Subsidio de alimentación, Prima de Servicios, Prima de Vacaciones, Prima Técnica, y Prima de Navidad, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

Sumas efectivas a partir del 01 de marzo de 2012.

CUARTO: Las sumas a que se condena a la entidad demandada por medio de esta sentencia se actualizarán según el índice de Precios al Consumidor, de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A. y atendiendo lo señalado en la parte considerativa, a efectos de que esta se pague con su valor actualizado por la cual deberá aplicarse la fórmula: […]

QUINTO: Las sumas a cargo de la entidad demandada serán reconocidas dentro del término establecido en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y devengarán intereses en la forma prevista en el inciso tercero de la misma norma.

SEXTO: Ordénase a la demandada que realice los descuentos legal es que no se hayan realizado sobre los factores salariales reconocidos y efectué la respectiva compensación con relación a las sumas que surjan en su favor. Suma que se liquidará conforme a lo normado en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administ rativo y de lo Contencioso Administrativo, en consecuencia, la parte interesada deberá iniciar el trámite correspondiente dentro de los sesenta días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia.

SÉPTIMO: En lo demás niéguense las pretensiones […]». 2.1.5. La acción especial de revisión 6 15. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales y de la Protección Social -UGPP- invocó como causales de revisión las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que se refiere a la posibilidad de interponer la solicitud de revisión contra acuerdos conciliatorios o providencias judiciales que reconozcan pensiones a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y especialmente: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 16.

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó, en síntesis, lo siguiente: 6 Folios 1 s.s. cuaderno primero. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (i) Revocar la sentencia dictada por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Zipaquirá del 23 de octubre de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento instaurado por Blanca Olga Flórez de Vega contra la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, radicado con el no. 258993333001201300573.

(ii) Declarar que la señora Blanca Olga Flórez de Vega, «en cuanto a la liquidación de su mesada pensional no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana». (iii) Ordenar la reliquidación pensional conforme a las reglas previstas en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, Su-230 de 2015, Su-427 de 2016, Su-210 de 2017, Auto 229 de 2017, Su-395 de 2017, Su- 631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional, determinando el ingreso base de liquidación con base en el inciso 3° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso.

Asimismo, con los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, «y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en ley 33 de 1985; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el sistema general de pensiones, y no antes». 17.

Para fundamentar sus pretensiones la UGPP sostuvo: - Frente a la causal del literal a) referente a que el reconocimiento se obtuvo con violación al debido proceso 18. Indicó que la orden judicial de reliquidación de la pensión de jubilación debió dictarse atendiendo las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 «respecto al IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, por lo anterior se considera que el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 inciso 2° y 124 de la Carta Política».

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 19. En cuanto a la causal b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva, indicó que la señora Blanca Olga Flórez de Vega no tenía derecho a obtener la reliquidación ordenada, toda vez que es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en esa medida su pensión debe liquidarse de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y, con los factores de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994. 20.

Al respecto, precisó que la pensión se liquidó con desconocimiento de las providencias de la Corte Constitucional C- 168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, Su-230 de 2015, Su-427 de 2016, Su-210 de 2017, Auto 229 de 2017, Su-395 de 2017, Su- 631 de 2017, T-039 de 2018. 21. Adicionalmente, señaló que la mesada de la señora Flórez de Vega obtenida como resultado de la reliquidación ordenada por el Juzgado de Zipaquirá ascendía a $1´836.238, es decir incrementada en un 58.75% sobre lo que debería corresponder, con lo cual estimó que se estaba causando un detrimento patrimonial al tesoro público. 2.1.6.

Contestación 22. La señora Blanca Olga Flórez de Vega, contestó la demanda a través de apoderado judicial7, oponiéndose a las pretensiones formuladas por la UGPP. 23. En su defensa sostuvo que las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 no se pueden aplicar para revocar el fallo demandado porque se violaría el mandato establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 la cual reitera que debe respetarse la cosa juzgada de los fallos dictados con base en la sentencia de 4 de agosto de 2010 de la misma Corporación. Además, en este caso la sentencia recurrida se encuentra notificada y ejecutoriada y por tanto hizo tránsito a cosa juzgada con lo cual no puede ser desconocida por la UGPP. 7 Folios 414 y s.s. del cuaderno principal.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 24. Por ende estimó que no era viable dejar sin efectos la sentencia que decidió el caso de la señora Flórez de Vega comoquiera que obedeció a un precedente consolidado y reiterado por el Consejo de Estado, plasmado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, que se mantuvo vigente hasta antes de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, la cual no se había proferido cuando se dictó el fallo recurrido.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 25. El artículo 249 del CPACA estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. Igualmente, corresponde su conocimiento a la Sección Segunda, según el art. 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. 26.

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación» 8. 27.

Ahora bien, esta Subsección 9 ha admitido en diversas oportunidades que esta corporación es competente para conocer las acciones de revisión en contra de las sentencias proferidas por los juzgados administrativos, cuando en ellas se han decretado reconocimientos que impongan al erario o a fondos públicos la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza. 8 Negrilla de la Sala. 9 Entre otras, se puede ver la sentencia de 29 de julio de 2021, dictada dentro de la acción de revisión radicada 11001-03-25-000-2019-00280-00 (1721-2019), con ponencia del consejero Dr. William Hernández Gómez.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 28. Por lo tanto, esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la demanda de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 2014 por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Blanca Olga Flórez de Vega. 3.2.

Oportunidad 29. La Sala precisa, en primer lugar, que de conformidad con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la solicitud de revisión de las sentencias allí mencionadas podía instaurarse «en cualquier tiempo», no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 200310, declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funciona rio, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.

Términos que en todo ca so tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 30. En este caso, la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, comoquiera que la solicitud de revisión fue presentada en vigencia de esta11, la cual en su artículo 251 dispone que, por regla general, debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, entre las excepciones a dicha regla, el inciso final ibidem precisó lo siguiente: «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 10 En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: « […] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.

Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). 11 El 23 de octubre de 2019, según da cuenta el sello de Secretaría de esta Corporación, que se aprecia a folio 9 vto. del cuaderno principal. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 31.

Así las cosas, la solicitud de revisión se presentó en tiempo, toda vez que, la decisión judicial que se cuestiona fue proferida el 23 de octubre de 2014 por parte del Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, quedó ejecutoriada el 28 de noviembre de ese año12 y el escrito de revisión se radicó en la Secretaría de la Corporación el 28 de noviembre de 201913. 3.3.

Problema jurídico 32. En el sub judice deberá verificar la Sala si la sentencia de 23 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al condenar a la UGPP, a reliquidar la pensión de jubilación de la señora Blanca Olga Flórez de Vega, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 33.

Acorde con lo anterior, se abordaran las causales, relacionadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para luego verificar si procede infirmar la decisión judicial cuestionada. 3.4. La acción especial de revisión y las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 34. La acción especial de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA 14 (antes artículo 188 del CCA), 12 Según constancia secretarial del Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Zipaquirá, visible a folio 243 del expediente administrativo. 13 Fl. 10 vto.

Cuaderno primero 14 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada 15, que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 35.

Ahora bien, la solicitud de revisión formulada por la entidad recurrente está contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y está considerada precisamente como una acción especial 16, con algunas diferencias referidas a su finalidad y la legitimación en la causa por activa. De esta manera, se estableció para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia 17 y para ejercerla se requiere de un solicitante calificado 18, que a su vez podrá ser un tercero que no intervino dentro del proceso ordinario o la conciliación. 36.

En este sentido, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 19 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000-23-25-000-2004-05294-01(2116-12), accionante: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés « […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]»(subrayas de la Sala). 17 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Bogotá, D. C. diez (10) de agosto dos mil diecisiete (2017). Radicado: 250002325000200205275 01. Número Interno: 1273-2006. Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Carlos Rangel Moreno. Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 2 de enero de 1984, CCA. 18 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C. 1 de julio de 2016. Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-. Demandado: José Efraín Mora Sánchez-.

Admite acción de revisión. 19 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, d el Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro pú blico o de fondos de naturaleza pública. 37.

Adicionalmente, a través del ordinal 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009 20, reproducido en el Decreto 575 de 2013, el Gobierno Nacional delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.

Análisis de la Sala 38. Las causales alegadas por la UGPP son las contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que establece: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.5.1.

En cuanto a la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». 39. Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación del debido proceso. En relación con ella, es claro que la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición. 40.

En este caso, la UGPP cuestiona la sentencia de 23 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá a través de la cual se ordenó 20 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 reliquidar la pensión a favor de la señora Blanca Olga Flórez de Vega, con lo que se fundamentó en la violación al debido proceso, toda vez que en su parecer la pensión debió liquidarse con base en los artículos 21 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, atendiendo únicamente a los factores expresamente señalados en el Decreto 1158 de 1994. 41.

Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial. 42.

Según la citada norma, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes garantías: i) El derecho al juez natural o funcionario competente. ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem. 43.

Como se advierte, ninguno de los argumentos empleados por la UGPP para fundamentar el cargo de violación del derecho fundamental al debido proceso, se refieren al desconocimiento de las garantías citadas por parte de la autoridad judicial al proferir la sentencia judicial que se revisa. 44. Al contrario, los argumentos de la entidad se dirigen, básicamente, a cuestionar el régimen aplicable a la demandante, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración del citado derecho, supuestamente ocasionada con la sentencia de 23 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, razón por la cual, la causal esgrimida por la entidad se declarará infundada.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 3.5.2. En cuanto a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 45.

Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente 21 como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa 22 y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones 23, en especial, el principio de solidaridad 24 y equilibrio financiero. 46.

La apoderada de la UGPP estimó que fue errónea la interpretación efectuada en la providencia judicial cuestionada, frente al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y su aplicación al caso de la señora Blanca Olga Flórez de Vega, lo que originó que se le otorgara un derecho que no le asiste, comoquiera que si bien su pensión de jubilación debía reconocerse de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985, la consagración del régimen de transición, sólo conservó la edad, el tiempo de servicios o la semanas cotizadas y el monto pensional, pero entendido este último como la tasa de reemplazo definida en el régimen anterior, para diferenciarla de la tasa fijada por el Sistema General de Pensiones y por ende, para el ingreso base de liquidación de la norma anterior debía aplicarse el artículo 21 o 36 de la Ley 100 de 1993 y atender a los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 3.5.1.1.

Caso concreto 47. En primer lugar, la Sala encuentra que esta causal no se configura en el sub lite por los siguientes motivos: 48. Es de destacar que en este caso no se discute que a la señora Blanca Olga Flórez de Vega le sea aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tal como lo señaló la UGPP en la solicitud de revisión y la providencia judicial cuestionada. 21 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 1.º de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02022-00. 22 Artículo 209 de la Constitución Política, Artículo 3.º del CPACA y artículo 3.º de la Ley 489 de 1998. 23Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional. 24 Ratio o razón de ser de la seguridad social.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 49. En efecto, revisado el expediente originario se tiene que la señora Flórez de Vega nació el 12 de mayo de 1954, como lo indica la copia de la cédula de ciudadanía, que obra a folio 235 del expediente administrativo. 50.

Igualmente, se tiene que laboró como auxiliar de servicios generales en la Universidad Pedagógica Nacional desde el 22 de mayo de 1971 hasta el 16 de noviembre de 1980 25, y luego, como auxiliar administrativa en la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca - Municipio de Zipaquirá desde el 12 de diciembre de 1980 26 y hasta el 1.° marzo de 2012 cuando se le aceptó su renuncia a través de la Resolución 037 de 8 de febrero de 2012 suscrita por el alcalde municipal de Zipaquirá. En consecuencia, para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, para los empleados territoriales, tenía más de 24 años de servicios y 41 años de edad. 51.

Adicionalmente la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiaria la señora Blanca Olga Flórez de Vega, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la S ección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial 27 (23 de octubre de 2014), esto es con la inclusión de los factores devengados durante el último año de servicios (2011 – 2012), en los términos de la Ley 33 de 1985. 52.

En efecto, el Juzgado advirtió que en el acto de reconocimiento pensional Resolución UGM 021457 de 21 de diciembre de 2011 la Caja Nacional de Previsión Social reconoció la pensión de jubilación, «[…] aplicando un 79.84% sobre un ingreso base de liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado o aportado el interesado entre el uno de agosto de 1999 y el 30 de julio de 2009 conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993». 25 Según certificación expedida por la Universidad Pedagógica Nacional, expedida el 14 de octubre de 2009, visible a folio 76 del cuaderno primero. 26 según certificación que obra a folio 68 del cuaderno primero, expedida por la directora de personal del Departamento de Cundinamarca - Secretaría de Educación. 27 Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, con ponencia del consejero Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 53. Ahora bien, en la parte considerativa 28, la sentencia del Juzgado señaló: «A título de restablecimiento del derecho, se liquidará la pensión de jubilación de la actora teniendo en cuenta el setenta y cinco por ciento (75%) de la totalidad de los factores devengados en el año anterior a la prestación de servicios, es decir, del 28 de febrero de 2011 al 01 de marzo de 2012 conforme a la resolución No 037 de 08 de febrero de 2012 obrante al folio 12 del expediente». 54.

Empero, en la parte resolutiva ordenó «[…]la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el año anterior a la prestación del servicio, es decir, el comprendido entre el 02 de marzo de 2011 al 01 de marzo de 2012 incluyendo además de los tenidos en cuenta, los siguientes: Subsidio de alimentación, Prima de Servicios, Prima de Vacaciones, Prima Técnica, y Prima de Navidad, conforme a lo expuesto en la parte motiva»29. 55.

En este sentido, se colige que el Juzgado ajustó la tasa de reemplazo en un 75% y dicha decisión no fue motivo de apelación por la pensionada. Además, los factores mencionados fueron efectivamente devengados por la señora Flórez de Vega en el citado interregno, como se advierte al verificar la certificación expedida el 13 de septiembre de 2011 por el secretario de educación municipal de Zipaquirá que obra a folios 262 y vto. del expediente administrativo. 56.

Ahora bien, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1.° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, 28 f. 189 vto.

Cdno principal. 29 Negrilla de la Sala. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985. (…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 57. La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 58.

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificaci ón: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del r égimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 59.

En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.». 60.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». 61. Es necesario indicar que si bien es cierto que actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 23 de octubre de 2014, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya realizado con abuso del derecho, pues el Juzgado fundamentó su posición en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por esta Corporación, que gozaba de plena aplicación en esa época. 62 En ese sentido, la misma sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada, tal y como ocurrió en este caso. 63.

Igualmente, en cuanto al presunto desconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional C - 168 de 1995, C- 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, se advierte que, en la época en que se emitió la sentencia que se revisa, el 23 de noviembre de 2014, solo se habían proferido las sentencias C - 168 de 1995, C- 258 de 2013, sin embargo el Juzgado justificó su decisión acogiendo el precedente de esta Corporación de 4 de agosto de 2010. 64.

Además, el cambio jurisprudencial solo ocurrió cuando se profirió la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2012-00143- 01, con ponencia del Consejero César Palomino Cortés, con lo cual no se le puede endilgar que desconoció el precedente judicial. 65.

De acuerdo con el escenario descrito se colige que en este caso no se configuran las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará infundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP. 3.6. Condena en costas 66. En este caso, considera la Sala que no hay lugar a la condena en costas, conforme con el artículo 188 30 del CPACA, por cuanto la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social promovió la acción especial de revisión en contra de la sentencia por la cua l se ordenó la reliquidación de una pensión de jubilación, asunto en el que se ventila un interés público, como lo es la salvaguarda del patrimonio estatal. 67.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR FUNDADA la acción especial de revisión interpuesta contra la sentencia de 23 de octubre de 2014 dictada por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899333300120130057300, de conformidad con lo señalado en la parte motiva. 30 «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».(Negrilla de la Sala) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00950-00 (6654-2019) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 SEGUNDO.- SIN CONDENA EN COSTAS, según las consideraciones señaladas.

TERCERO. - EFECTUAR las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del veintisiete (27) enero de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE