85001233300020160015401 — Consejo de Estado

1 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá DC. diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Radicación núm.: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Demandados: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros ACCIÓN POPULAR – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por la Rama Judicial, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Justicia y del Derecho, contra la sentencia del 30 de julio de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo del Casanare, por la cual se amparó el derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de acceso a la administración de justicia. I. SÍNTESIS DEL CASO La Defensoría del Pueblo Regional Casanare solicitó la protección del derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de acceso a la administración de justicia. Como hechos de la demanda indicó que, con ocasión del crecimiento del departamento del Casanare, la jurisdicción ordinaria colapsó, pues contaba con dos juzgados civiles municipales en Yopal, un juzgado promiscuo municipal en Aguazul e igual número en Paz de Ariporo, que no son suficientes para atender de manera adecuada y oportuna la demanda de administración de justicia. Consideró que, con la entrada en vigencia del Código General del Proceso, el sistema judicial ordinario del departamento no estaba preparado para asumir y prestar de manera eficiente el servicio público de administración de justicia. Señaló que, a pesar de que el Consejo Superior de la Judicatura creó un 2 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co juzgado civil del circuito, un juzgado laboral, un juzgado de pequeñas causas y uno de ejecución de penas y medidas de seguridad, no resultaba suficiente.

A partir de estos hechos propuso las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Declarar responsable a LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA, a título de omisión, quien ha venido poniendo en vulneración los derechos colectivos en especial el de la PRESTACIÓN EFICIENTE Y OPORTUDA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de los ciudadanos del Departamento del Casanare, por la falta de creación de los Despachos Judiciales y sala de Decisión del H. Tribunal Superior de Distrito Judicial de Yopal – Casanare.

SEGUNDO: Que con el mismo fin de salvaguardar y proteger los derechos colectivos a que se refiere esta acción popular, especialmente a acceder al servicio público de administración de justicia administrativa y que su prestación sea eficiente y oportuna, se ordena a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura hacer lo necesario solicitar AJUSTES Y/O ADICIONES, para que el Ejecutivo a través del Director Nacional de Presupuesto y/o a la Dirección Nacional de Presupuesto provea e incluya las partidas presupuestales necesarias para la creación de los despachos judiciales de forma permanente, en el Departamento del Casanare, así: como mínimo (02) Juzgados Civiles Municipales para el Municipio de Yopal Casanare, a fin de descongestionar los existentes, (01) Juzgado Promiscuo Municipal, para el municipio de Aguazul Casanare, a fin de descongestionar el existente, (01) Juzgado Penal del Circuito para el municipio de Paz de Ariporo a fin de que el actual Promiscuo se convierta en civil del Circuito o Viceversa, (02) Salas de Decisión para el H. Tribunal Superior de Distrito Judicial de Yopal Casanare, a fin de que se cuente con especialidades en materia CIVIL – FAMILIA – PENAL y LABORAL.

TERCERO: Que se proceda a impartir las determinaciones y órdenes encaminadas a cumplir la función preventiva prevista en el inciso 2 del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, instando a la autoridad Pública responsables de la amenaza, vulneración y agravio de los derechos colectivos para que en su futuro no se vuelva a incurrir en los hechos generadores de esta demanda. 3 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: De acuerdo a lo previsto por esta acción constitucional solicito respetuosamente Honorable Magistrado se pronuncie en lo que usted considere pertinente para proteger los derechos colectivos violados”.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto del 5 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo del Casanare admitió la demanda y ordenó notificar a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Justicia y del Derecho. 2.2.1. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en representación de la Rama Judicial, contestó la demanda.

Señaló que la supresión y creación de cargos está sustentada en estudios que realiza el Consejo Superior de la Judicatura y el hecho que en el departamento se hubiesen suprimido unos de descongestión per se no implicaba que se haya vulnerado o estuviese amenazada la prestación del servicio de administración de justicia. Indicó que la acción popular no era procedente pues no se cumplían los requisitos exigidos por la ley 472, a saber, una acción u omisión, un daño contingente, peligro o amenaza y la relación de causalidad entre éstos.

Sobre los hechos mencionó que, según lo dispuesto en los artículos 15 y 22 de la ley 1285 en el 2010, la Sala Administrativa, en el marco del plan nacional de descongestión, implementó una serie de medidas a lo largo del territorio nacional y expidió los acuerdos PSAAA14-10195 y PSAAA14-10197, mediante los cuales se terminaron algunas medidas de descongestión que se habían adoptado.

Así mismo, señaló que la supresión o prórroga de las medidas de descongestión están sustentadas en criterios de eficiencia y eficacia. Por lo anterior, solicitó que no se accediera a las pretensiones de la demanda. 2.2.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho contestó la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la obligación respecto de la administración, organización, y distribución de los despachos judiciales le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura.

Lo anterior en atención a lo dispuesto en los artículos 256 y 257 de la Constitución Política y la ley 270 de 1996. 4 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, a partir de los hechos enunciados no era posible atribuirle responsabilidad alguna a título de acción u omisión. Indicó que la asignación de las partidas presupuestales se realiza con base en anteproyectos que presentan cada una de las entidades públicas, que para el caso objeto de la presente acción le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura.

Adicionalmente, señaló que la parte demandante no agotó el requisito de procedibilidad ante el Ministerio de Hacienda. 2.2. Mediante auto del 29 de septiembre de 2016 el Tribunal resolvió tener por contestada la demanda por parte de los Ministerios de Justicia y del Derecho y el de Hacienda y Crédito Público. Se abstuvo de tener por contestada la demanda por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como quiera que no se aportó el poder que lo acreditaba como representante de la entidad.

Adicionalmente, resolvió tener como coadyuvantes de la demandante al señor Jorge Enrique Pérez Cáceres, al abogado Ángel Daniel Burgos y a la abogada Martha Lucía Moncaleano García. Se abstuvo de vincular a la Fiscalía General de la Nación. 2.3. Mediante auto del 6 de febrero de 2017 se fijó fecha para la audiencia de pacto de cumplimiento.

El 17 de marzo de 2017 se celebró la audiencia, la que fue declarada fallida por no haberse planteado fórmula de pacto. 2.4. Mediante auto del 1° de diciembre de 2017 se abrió el período probatorio. 2.5. Mediante auto del 17 de mayo de 2019 se corrió traslado para alegatos de conclusión. 2.5.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó sus alegatos y reiteró los argumentos expuestos en la contestación en cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.5.2.

La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial presentó sus alegatos reiterando los argumentos de la contestación de la demanda. 2.5.3. La Defensoría del Pueblo Regional Casanare presentó sus alegatos. Señaló que, conforme el acervo probatorio, se ratificaron los hechos de la demanda, pues se pudo demostrar la congestión judicial que se presentaba en 5 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co el departamento del Casanare, por lo que de esa manera se vulneraba el derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de administración de justicia. III.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. El Tribunal Administrativo de Casanare amparó el derecho colectivo a la prestación del servicio público esencial de acceso a la administración de justicia e impartió las siguientes órdenes: Medidas Plazo Responsables 1. Elaboración de estudio para la adopción de las medidas permanentes o transitorias y/o reordenamiento en el departamento de Casanare La Nación – Rama Judicial a través del Consejo Superior de la Judicatura, deberá elaborar el estudio correspondiente en el que se determine con claridad y precisión, las medidas que se deben adoptar para atender y superar de manera efectiva el fenómeno de congestión judicial presentado en los juzgados civiles municipales de Yopal, promiscuos municipales de Aguazul y el promiscuo del circuito de Paz de Ariporo, especificando: i) si se hace necesaria la creación de despachos judiciales, de cargos, o traslados, entre otras, ii) el plazo requerido para su adopción, iii) la puesta en marcha y iv) los correspondientes costos de operación. Por tanto, el CSJ por conducto de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico o de la dependencia Dos (2) meses La Nación- Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico, en coordinación con el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá. 6 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co competente, debe: i) efectuar un diagnóstico de cargas, teniendo en cuenta el incremento poblacional de los municipios de Yopal, Aguazul y Paz de Ariporo, y el análisis de los distritos que integran el respectivo Consejo Seccional, ii) Establecer las mejores opciones técnicas, detectando la causa de las falencias y formulando la solución definitiva, iii) precisar de manera clara las medidas que se adoptarán con carácter permanente o transitorio según el caso, indicando el tiempo de implementación y de ejecución de las mismas, así como la proyección del presupuesto estimado para su adopción. 2.

Apropiación presupuestal Cumplido lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura debe realizar los procedimientos a que haya lugar, para obtener la respectiva apropiación presupuestal u obtención de los recursos que se requieran para adoptar las medidas encaminadas a enfrentar y solucionar el atraso judicial que se evidencia en despachos judiciales antes mencionados.

El Ministerio de Justicia y del Derecho debe adelantar los trámites a que haya lugar para obtener los recursos que llegaren a faltar para la adopción de las medidas que garanticen el acceso a la administración de justicia que Tres (3) meses contados a partir del vencimiento del plazo, según lo determinado en la etapa anterior.

La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Ministerio de Justicia y del Derecho. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 7 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co se ampara a través de esta sentencia. Si la Rama Judicial no cuenta con la disponibilidad presupuestal suficiente para adoptar las medidas que se requieren, lo cual debe acreditar con certificación de la Unidad de Presupuesto, el Consejo Superior de la Judicatura, por conducto de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico o de la dependencia correspondiente, debe remitir el diagnóstico y los estudios técnicos realizados de manera inmediata al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que dicha entidad gestione los recursos faltantes y realice los trámites necesarios para que sean incluidos en la Ley Anual de Presupuesto. 3.

Implementación de medidas aprobadas. El CSJ debe emitir los actos administrativos para la ejecución de las medidas adoptadas. Cuatro (4) meses contados a partir del plazo anterior. La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura. 4. Fase Final. Los representantes legales de los órganos o entidades accionadas deben informar de manera periódica el avance en cada una de las etapas previamente señaladas.

En caso de adoptarse medidas transitorias, se deberán presentar informes hasta que se haya superado la problemática de congestión judicial a que se ha hecho mención. Informes periódicos cada seis (6) meses, hasta que se cumpla de manera completa la adopción de las medidas transitorias adoptadas por el CSJ. La Nación – Rama Judicial – a través del Director Ejecutivo de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, Coordinación con el Director Seccional del Consejo Seccional de la Judicatura.

Ministro de Hacienda y Crédito Público. 8 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a las medidas definitivas que se lleguen a adoptar como resultado de los análisis indicados en la fase 1, tales como creación de despachos, de cargos o traslados, para la verificación de cumplimiento, se debe certificar por parte del CSJ su efectiva implementación. Si el diagnóstico arroja la necesidad de creación de despachos, de cargos o traslados, el plazo de su implementación no podrá superar un término mayor a un año, desde la ejecutoria de esta sentencia. Ministro de Justicia y del Derecho.

TERCERO: ORDENAR la conformación de comité de verificación de medidas definitivas, que será integrado dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia, por el Director Ejecutivo Nacional del Consejo Superior de la Judicatura, el Presidente del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, quien lo presidirá, el Defensor del Pueblo Regional de Casanare, los abogados Martha Lucía Moncaleano García y Ángel Daniel Burgos, cuyo procedimiento se sujetará a las reglas trazadas en la parte motiva de esta providencia y deberá rendir informes periódicos cada seis (6) meses o cuando ocurran novedades que requieran intervención judicial más temprana.

CUARTO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: Sin costas en esta instancia…” El Tribunal, a partir de una serie de reportes allegados por el Tribunal Superior en el 2017 e informes aportados por el Consejo Superior de la Judicatura, concluyó que se vulneró el derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de administración de justicia en los juzgados civiles municipales de Yopal y promiscuos de Aguazul y Paz de Ariporo, con ocasión de la congestión judicial, pues los procesos asignados superaban 4.000, 700 y 600, respectivamente.

En cuanto a la falta de legitimación de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Justicia y del Derecho, determinó que, según sus funciones legales, le correspondía elaborar el proyecto de ley anual de presupuesto y apoyar al 9 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo Superior de la Judicatura en la solución de las necesidades para su funcionamiento, respectivamente, por lo que no procedía declararla.

Posterior a la notificación de la sentencia de primera instancia la Defensoría del Pueblo Regional Casanare solicitó adición y aclaración de la sentencia, resuelta mediante auto del 18 de septiembre de 2019, negándose. Mediante auto del 10 de octubre de 2019 se concedieron los recursos de apelación presentados por La Nación – Rama Judicial, Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Derecho y Justicia. IV.

RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. Contra la anterior decisión presentaron recurso de apelación las entidades accionadas así: 4.1.1. La Nación – Rama Judicial, por intermedio de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentó recurso de apelación y solicitó la revocatoria de la decisión de primera instancia sustentada en tres argumentos.

Consideró que la decisión adoptada por el Tribunal afectó la autonomía administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, pues, según lo dispuesto en los artículos 254, 255 y 256 de la Constitución Política, es autónomo para determinar la estructura de cada distrito judicial, y la forma como se establece es a partir de estudios que tienen en cuenta la demanda y la disponibilidad presupuestal.

A partir de ello, afirmó que lo ordenado es imposible de cumplir pues la creación, modificación o cualquier decisión que se adopte respecto de la estructura de la Rama Judicial debe estar precedida de un trámite reglado, que incluye un concepto previo de la Comisión Interinstitucional, según así lo disponen los artículos 85 y 97 de la ley 270 de 1996, por lo que estimó que el Tribunal en la decisión vulneró la Constitución. El segundo argumento que planteó consistió en que con la decisión se desnaturalizó la finalidad de la acción popular, puesto que se dispuso un procedimiento diferente al reglado para la creación, modificación de la estructura de la administración de justicia, así como se establecieron unos plazos que afectarían el presupuesto de la vigencia fiscal vigente al momento de la decisión. Expresamente, señaló que: “la acción popular…no ser (sic) un 10 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo para que los Jueces de la República administren el aparato judicial y dispongan de partidas presupuestal para su funcionamiento”.

Finalmente, indicó que, para el juzgado civil municipal, mediante el Acuerdo PCSJA19-11349 de 2019, se creó provisionalmente un cargo de sustanciador, pues según la matriz de prioridades es el único despacho que se encontraba en prioridad uno. 4.1.2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la decisión de primera instancia para que, en su lugar, se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva.

Adicionalmente, señaló que se vulneró el derecho al debido proceso, pues el Tribunal de instancia omitió pronunciarse sobre un precedente vertical que puso de presente, esto es, la decisión del 31 de octubre de 2013, (sic) con el radicado 2010-00155-01, en el cual, en un caso similar, el Consejo de Estado declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de esta entidad.

Así como que no se pronunció sobre la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, toda vez que la parte demandante no presentó ninguna reclamación administrativa ante el Ministerio. En cuanto a la responsabilidad del Ministerio, indicó que, de acuerdo al procedimiento presupuestal, no era posible atribuir a título de acción u omisión la vulneración a la entidad, pues es el Consejo Superior de la Judicatura el que debe presentar las necesidades al Ministerio de Hacienda en aplicación del principio de autonomía. 4.1.3.

El Ministerio de Justicia y del Derecho interpuso recurso de apelación. Señaló que, si bien esta entidad tiene funciones de coordinación en materia de la política pública de administración de justicia, en el marco del procedimiento presupuestal dispuesto en el decreto 111 de 1996 no tiene el alcance que indicó la decisión de primera instancia, por lo que cuestionó las órdenes impartidas a dicha cartera.

V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 26 de febrero de 2021 se admitieron los recursos de apelación y en providencia del 29 de abril se corrió traslado para alegatos de conclusión. 11 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En esta instancia, sólo el Ministerio de Justicia y del Derecho los presentó, reiterando lo expuesto en el recurso de apelación. El Ministerio Público rindió concepto y señaló que, según las pruebas obrantes en el proceso, comparte la decisión adoptada por el Tribunal, por lo que debería confirmarse la decisión de primera instancia, pues, con ocasión de la congestión judicial que se presentaba en los juzgados civiles de Yopal y promiscuos de Aguazul y Paz de Ariporo, se vulneró el derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de administración de justicia. VI.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos. 6.2.

Delimitación de la decisión de segunda instancia. Con ocasión de los recursos de apelación presentados debe la Sala resolver los siguientes problemas. En primera medida establecer si procede declarar probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como la falta de legitimación en la causa por pasiva.

En caso tal la respuesta a estos problemas sea negativa, debe establecer la Sala si es posible atribuirle la vulneración del derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de administración de justicia al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Por otro lado, en consideración al recurso de apelación presentado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, debe la Sala establecer si procede revocar la decisión de primera instancia, para lo cual deberá establecerse lo siguiente: 12 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, si es cierto que, con la decisión adoptada por el Tribunal, se vulnera el principio de autonomía del Consejo Superior de la Judicatura, pues el juez popular asumió una función constitucional y vulneró las normas que reglamentan el procedimiento para definir la estructura del funcionamiento de la Rama Judicial.

Como consecuencia de este problema, el siguiente que propone la Dirección consiste en establecer si es cierto que con la decisión adoptada se desnaturalizó la finalidad de la acción popular. Finalmente, debe la Sala establecer si con las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura en la vigencia de 2019 fueron suficientes para revocar la decisión. 6.3.

Análisis de la Sala. 6.3.1. Del cumplimiento de requisito de procedibilidad respecto de las entidades vinculadas oficiosamente. Establece el artículo 144 del CPACA que, antes de presentar la demanda, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado, como requisito de procedibilidad para la interposición de una demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

Ahora bien, como se puede advertir de la norma, corresponde a una obligación de la parte demandante que es previa a la presentación de la demanda y que tiene una finalidad, a saber, que la autoridad adopte las medidas necesarias de protección del derecho o derechos amenazados o vulnerados. Es decir, el supuesto que prevé esta norma es que la parte demandante identifique la situación que está amenazando o vulnerando los derechos colectivos y presente una solicitud ante la entidad que eventualmente tiene la función de adoptar las medidas necesarias para su protección. Otra situación es cuando en el curso del proceso la autoridad judicial que lo dirige advierte que debe vincular a una entidad que no fue identificada como parte demandada en calidad de litisconsorte necesario y lo hace en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 61 del Código General del Proceso, 13 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co como sucedió en el caso concreto, pues esta decisión deviene de una facultad oficiosa y deber del juez de vincular a todas aquellas personas que, sin su comparecencia, no se pueda proferir un fallo.

Al revisar los anexos de la demanda, advierte la Sala que el 10 de marzo de 2015 la Defensoría del Pueblo Regional Casanare presentó una solicitud a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, poniendo de presente que, con la decisión adoptada por Acuerdo NO PSAA15-10402 y por la entrada en vigencia del Código General del Proceso, se podría afectar la prestación del servicio de administración de justicia a los ciudadanos del departamento de Casanare.

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura contestó, mediante oficio UDAEOF16-1090 del 13 de mayo de 2016, que para esa fecha no era viable atender la solicitud de creación de despachos o cargos adicionales, pues no se contaba con la disponibilidad presupuestal. Conforme a lo anterior, en principio, la única entidad accionada era La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura; no obstante, en el auto admisorio, el Tribunal resolvió vincular a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Justicia del Derecho; esto, según palabras del ponente, “en aras de garantizar el derecho colectivo invocado”.

Como se puede apreciar, la vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al presente proceso se da con ocasión de los hechos narrados en la demanda, pues el Tribunal entendió que no se podía proferir una decisión sin su comparecencia. En este sentido, se reitera, como el requisito de procedibilidad está previsto para que sea agotado previo a la presentación de la demanda, no puede predicarse o exigirse cuando la vinculación se da de manera oficiosa por la autoridad judicial, pues ello se hace en aras de garantizar el debido proceso y derecho de defensa.

En este mismo sentido tuvo la oportunidad de pronunciarse esta misma Sección en decisión del 5 de marzo de 2015 en el radicado 2014-01265-01, con Ponencia de la consejera de Estado María Elizabeth García: “Recuerda la Sala que la acción popular fue concebida para la protección de los derechos colectivos, razón por la que el artículo 5° de la Ley 472 de 19981, le impuso la obligación al Juez de que una vez promovida, debe darle, de oficio, el impulso requerido para emitir una decisión de mérito, de suerte que no resulta constitucionalmente válido que una vez se inicie el proceso, éste imponga el mencionado 14 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito procesal al actor, por cuestiones que sobrevinieron con posterioridad a la presentación de la demanda.

Admitir lo contrario, sería permitir que se restringiera el conocimiento del Juez popular únicamente a las personas demandadas inicialmente y respecto de las cuales se agotó el requisito de procedibilidad, es decir, que no habría lugar a que durante el curso del proceso se vincularan personas que podrían ser responsables de las conductas vulneradoras de los derechos colectivos, sólo por el hecho de que el actor no las requirió; o restringir el estudio únicamente a los derechos colectivos sobre los cuales versó la amonestación, lo que de sumo, atenta contra el principio de Iura Novit Curia”.

Esta posición fue reiterada de manera reciente por esta misma Sala en decisión del 18 de julio de 2024, en el radicado 2018-00276-01. Por lo anterior, la excepción propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no está llamada a prosperar. 6.3.2. De la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Señala el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, según lo dispuesto en la decisión del Consejo de Estado en el radicado 2010-00155-01 (AP), CP Marco Antonio Velilla, del 13 de diciembre de 2012, debe declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues éste constituía para el Tribunal un precedente vertical.

Veamos entonces lo que en su momento resolvió esta misma Sección: “Advierte la Sala, que la excepción propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público invocada nuevamente en el recurso de apelación propuesto contra el fallo de 10 de agosto de 2011, si esta llamada a prosperar. Pues aunque efectivamente, conforme al artículo 346 de la Carta Política le corresponde al gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, para presentarlo posteriormente al Congreso de la República dentro de los primeros diez días de cada legislatura para su aprobación, y el artículo 3° del Decreto No. 4712 de 2008 dispone que dentro de las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, están las de: 15 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 3.

Preparar, para ser sometidos a consideración del Congreso de la República, los proyectos de acto legislativo y ley, los proyectos de ley del Plan Nacional de Desarrollo, del Presupuesto General de la Nación y en general los relacionados con las áreas de su competencia. […] 15. Participar en la elaboración del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo y elaborar el proyecto de ley anual del presupuesto en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y los demás organismos a los cuales la ley les haya dado injerencia en la materia. […]” No hay lugar a condenarlo por omisión en el cumplimiento de aquellas funciones, toda vez que de las pruebas allegadas al proceso no se infiere que haya incumplido con las funciones que le asigna la Constitución y la Ley, en relación con el presente caso, en tanto no se observa que el Consejo Superior de la Judicatura haya remitido al Gobierno nacional un proyecto de presupuesto de la Rama Judicial en el cual se requiera la creación de juzgados administrativos de carácter permanente en el Departamento de La Guajira.

Por tal motivo, se revocará el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo recurrido, sin que ello de lugar al incumplimiento de las órdenes previstas en el numeral quinto de aquella providencia”. Sobre el entendimiento de precedente vertical y cuándo se presenta, resulta pertinente lo dispuesto en la siguiente decisión de esta misma Sección: “3.3.3.1.

La Corte Constitucional1, al referirse al desconocimiento del precedente, precisó: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver 1 Sentencia T – 1033 de 2012 16 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co posteriormente;

(ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma – concluye - “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos”.

Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados, e iguales fundamentos en derecho. Para estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.

Así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por objeto la pretensión jurídica analizada, y por causa, los hechos en que se funda dicha pretensión y sus fundamentos normativos. No habrá desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados; tampoco, si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando su posición, pues estaría dentro de la autonomía funcional del juez”2.

Bajo estos parámetros advierte la Sala que en el caso concreto la sentencia invocada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público constituía un precedente vertical, pues se trata de un proceso de acción popular en donde se estudió la vulneración al derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de administración judicial, con ocasión de la congestión judicial que se presentaba en el Distrito judicial de la Guajira.

Es decir, existe coincidencia en los problemas a resolver desde la perspectiva jurídica y fáctica, esto es, establecer si existía una congestión judicial y de esa forma se vulneraba el derecho colectivo, y que éste fuera imputable a título de acción u omisión, entre otras entidades, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2 Cfr Sentencia del 23 de abril de 2021, radicado 2021-00877-00 (AC), CP Oswaldo Giraldo López. 17 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En la sentencia invocada, como se señaló arriba, se declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues, conforme las pruebas obrantes en el proceso, no se advirtió una acción u omisión por parte de la entidad que haya sido la causa o el origen de la vulneración a los derechos colectivos, ya que no se probó que el Consejo Superior de la Judicatura hubiese remitido al Gobierno Nacional un proyecto de presupuesto de la Rama Judicial en el cual se incorporara la necesidad en la creación de juzgados administrativos permanentes en el Departamento de la Guajira.

Ahora bien, este hecho relevante se advierte de igual manera en el caso que ahora le corresponde estudiar a la Sala, pues efectivamente no se probó una solicitud en ese sentido por parte del Consejo Superior de la Judicatura para el distrito judicial de Yopal, específicamente para los juzgados civiles y promiscuos. Adicionalmente, debe la Sala indicar que esta Sección ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de la legitimación en la causa por pasiva en acciones populares, la cual debe analizarse desde dos perspectivas; una de hecho, y la otra, material.

Así se ha expuesto: “La exigencia de legitimación en la causa por pasiva alude a la aptitud que debe reunir la persona –natural o jurídica– contra quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el demandante esgrime en su contra. En ese sentido, no basta con ser objeto de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, es imperioso estar debidamente legitimado para ello.

Al respecto destaca la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido entre la legitimación en la causa de hecho y la legitimación en la causa material; distinción que se ha expuesto en los siguientes términos: “(…) toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. 18 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico…”.

En suma, en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra3.

De acuerdo con la jurisprudencia antes transcrita, la cual se prohíja en esta oportunidad, la legitimación material en la causa por pasiva exige que la entidad en contra de la cual se dirige la demanda esté vinculada funcional o materialmente con los hechos que dan origen a la reclamación, lo cual se examinará desde la óptica de las responsabilidades que legalmente corresponden al organismo demandado4”.

Ahora bien, al revisar la decisión adoptada por el Tribunal, se advierte que efectivamente no se estudió el precedente invocado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en los alegatos de conclusión, pues su decisión estuvo sustentada en que, a partir de las funciones constitucionales y legales, no podía ser desvinculada del presente proceso, pues de prosperar las pretensiones podría verse afectada con la decisión, toda vez que aquellas iban dirigidas a la creación de despachos o cargos adicionales en el circuito judicial de Casanare. 3 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 8 de abril de 2014, Rad. 76001233100019980003601(29321).

Magistrado Ponente: Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 4 Cfr 18 de mayo de 2017, radicado 2011-00315-01 (AP), CP Roberto Augusto Serrato Valdés. 19 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la Sala en esta oportunidad procede confirmar la posición que en su momento fijó la Sección Primera y revocar la decisión de primera instancia, como se pasa a explicar.

En el caso concreto las pretensiones de la demanda son las siguientes: “PRIMERO: Declarar responsable a LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA, a título de omisión, quien ha venido poniendo en vulneración los derechos colectivos en especial el de la PRESTACIÓN EFICIENTE Y OPORTUNA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de los ciudadanos del Departamento del Casanare, por la falta de creación de los Despachos Judiciales y sala de Decisión del H. Tribunal Superior de Distrito Judicial de Yopal – Casanare.

Como se puede apreciar, en el caso concreto la pretensión gira alrededor del supuesto que con ocasión de la omisión del Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa en la creación de unos despachos judiciales en el Distrito Judicial de Yopal, se vulnera el derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio de administración de justicia, por lo que se pretende se impartan órdenes en ese sentido. 20 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la definición de los cargos al interior de la administración de justicia el artículo 257 numerales 1° y 2° de la Constitución Política prevén lo siguiente: “ARTÍCULO 257.

Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: 1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales. 2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales”.

Obsérvese que es función del Consejo Superior de la Judicatura exclusivamente fijar la división del territorio y adoptar todas las medidas necesarias para su organización y funcionamiento en la prestación del servicio público de administración de justicia. Es decir, le asiste razón al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho cuando indican que dichas entidades no intervienen en la organización de la administración de justicia. Conclusión esta que encuentra sustento también en lo dispuesto en la ley 270 de 1996, donde se establecen las funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre este punto, que, se reitera, es el objeto de debate en la presente acción. En el artículo 85 se dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO 85. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: 1. Elaborar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá remitirse al Gobierno Nacional, el cual deberá incorporar el proyecto que proponga la Fiscalía General de la Nación. 21 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Elaborar el proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial, con su correspondiente Plan de Inversiones y someterlo a la aprobación del Consejo en Pleno. 3. Autorizar la celebración de contratos y convenios de cooperación e intercambio que deban celebrarse conforme a la Constitución y las leyes para asegurar el funcionamiento de sus programas y el cumplimiento de sus fines, cuya competencia corresponda a la Sala conforme a la presente Ley. 4.

Aprobar los proyectos de inversión de la Rama Judicial. 5. Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir Tribunales, las Salas de éstos y los Juzgados, cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia, así como crear Salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de éstos. 6.

Fijar la división del territorio para efectos judiciales, tomando en consideración para ello el mejor servicio público. 7. Determinar la estructura y la planta de personal del Consejo Superior de la Judicatura. En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. 8.

Designar a los empleados de la Sala cuya provisión según la ley no corresponda al Director Ejecutivo de Administración Judicial. 9. Determinar la estructura y las plantas de personal de las Corporaciones y Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la ley.

En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. 22 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte en los artículos 87 y 88 ibidem, se indica:

ARTÍCULO

87. PLAN DE DESARROLLO DE LA RAMA JUDICIAL. El Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial debe comprender, entre otros, los siguientes aspectos: 1. El eficaz y equitativo funcionamiento del aparato estatal con el objeto de permitir el acceso real a la administración de justicia. 2. La eliminación del atraso y la congestión de los despachos judiciales. 3.

Los programas de formación, capacitación y adiestramiento de funcionarios y empleados de la Rama Judicial. 4. Los programas de inversión para la modernización de las estructuras físicas y su dotación, con la descripción de los principales subprogramas. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura definirá la metodología para la elaboración del plan sectorial de desarrollo para la Rama Judicial y de los proyectos que deban ser sometidos a la consideración del Gobierno con el objeto de que sean incluidos en los proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y Plan Nacional de Inversión. Para tal efecto la Sala consultará las necesidades y propuestas que tengan las distintas jurisdicciones, para lo cual solicitará el diligenciamiento de los formularios correspondientes a los presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación. Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales reportarán para el mismo propósito el resultado de sus visitas a los Despachos Judiciales.

El Plan de Desarrollo que adopte el Consejo Superior de la Judicatura se entregará al Gobierno en sesión especial. El Consejo Superior de la Judicatura, por conducto del Director Ejecutivo de Administración Judicial, solicitará del Departamento Nacional de Planeación el registro de los proyectos de inversión que hagan parte del Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional.

ARTÍCULO

88. ELABORACION DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO PARA LA RAMA JUDICIAL. El proyecto de presupuesto para la Rama 23 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Judicial deberá reflejar el Plan Sectorial de Desarrollo, incorporará el de la Fiscalía General de la Nación y se elaborará con sujeción a las siguientes reglas: 1.

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura consultará las necesidades y propuestas que tengan las distintas jurisdicciones, para lo cual oirá a los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y recibirá el reporte de los Consejos Seccionales en lo relativo a los Tribunales y Juzgados. 2.

El proyecto que conforme a la metodología y a las directrices que señale la Sala elaboren sus correspondientes unidades operativas, será sometido a la consideración de ésta dentro de los diez primeros días del mes de marzo de cada año. 3. La Fiscalía presentará su proyecto de presupuesto a la Sala Administrativa para su incorporación al proyecto de presupuesto general de la Rama, a más tardar dentro de los últimos días del mes de marzo de cada año. 4.

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura discutirá y adoptará el proyecto dentro de los meses de marzo y abril y previo concepto de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, lo entregará al Gobierno Nacional, para efecto de la elaboración del proyecto de Presupuesto General de la Nación, en sesión especial.

Como se puede apreciar, le asistió razón en su momento a la Sección Primera cuando estableció que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no tenía legitimación en la causa por pasiva, pues funcionalmente no interviene en la organización de la administración de justicia, por lo que no le podían tener como entidad demandada y eventualmente declararla responsable de la vulneración al derecho colectivo invocado, pues legalmente no es posible imputarle a título de acción u omisión responsabilidad en la prestación adecuada de este servicio público.

Este mismo análisis procede respecto del Ministerio de Justicia y del Derecho, pues, a partir de las normas aquí citadas, se advierte que tampoco interviene en la forma de organización de la administración de justicia. En consecuencia, se revocará la decisión de primera instancia y en su lugar se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho. 24 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.3.4.

De la naturaleza jurídica de las acciones populares y el principio de autonomía del Consejo Superior de la Judicatura. Señala la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que el Tribunal con su decisión desnaturalizó la acción popular y vulneró el principio de autonomía del Consejo Superior de la Judicatura pues asumió una función constitucional de este, pues con las órdenes dispuestas se está modificando la organización de la administración de justicia en el Distrito Judicial de Yopal y en el circuito judicial de Paz de Ariporo.

Sobre el particular indica la Sala, que según lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución Política y la ley 472 de 1998 la acción popular es un mecanismo judicial mediante el cual se pretende la protección de los derechos colectivos cuando se advierte un daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

A partir de esta definición la jurisprudencia de esta misma Sección ha señalado como características de esta acción las siguientes: a) Está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva; b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses; c) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de protección mediante el ejercicio de este medio de control son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; d) Su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; e) Es una acción pública, esto es -como mecanismo propio de la democracia participativa- puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos. 25 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co f) No tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria. g) No ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes; en consecuencia, cuando, con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo, se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. h) Por la finalidad que persigue la acción popular y en virtud a su configuración normativa, se tienen entonces como presupuestos de una eventual sentencia estimatoria los siguientes: • Una acción u omisión de la parte demandada; • Que para la época en que se dicte la sentencia se presente daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; • Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción o la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses5.

A partir de estas características el juez de la acción popular, si encuentra procedente el amparo de los derechos colectivos invocados, debe adoptar órdenes, que, según lo dispuesto en el artículo 34 de la ley 472 de 1998, pueden ser de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración. Si se opta por una orden de hacer, debe definirse de manera precisa la conducta a cumplir.

Ahora bien, llevados estos conceptos al caso concreto, advierte la Sala que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no cuestiona la ocurrencia de la vulneración al derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio de administración de justicia con ocasión de la congestión judicial en los juzgados civil municipal de Yopal y los juzgados promiscuos de Aguazul y Paz de Ariporo, por lo que este punto no será objeto de pronunciamiento por parte de la Sala, pues su inconformidad radica en las órdenes dispuestas, pues, según afirma, a partir de ellas se desnaturalizó la acción popular y se vulneró el principio de autonomía del Consejo Superior de la Judicatura. 5 Cfr 18 de mayo de 2017, radicado 2011-00315-01 (AP), CP Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Sección en oportunidades anteriores se ha pronunciado sobre casos en los que se ha protegido el derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público a la administración de justicia y en ese marco se han impartido órdenes que van desde la adquisición de elementos electrónicos6 hasta el precedente citado en este proceso, donde se ordenó al Consejo Superior de la Judicatura disponer las partidas presupuestales para crear los juzgados administrativos permanentes en el Distrito Judicial Administrativo de La Guajira.

En otras oportunidades, en casos similares, se negaron las pretensiones por falta de prueba de la vulneración del derecho colectivo7. Como se puede apreciar, no es extraño a la naturaleza de la acción popular que se solicite la protección del derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de administración de justicia, y que, de encontrarse vulnerado, se impartan órdenes al Consejo Superior de la Judicatura para solucionar de manera temporal o definitiva la problemática, por lo que desde el punto de vista de la naturaleza jurídica de la acción popular el argumento de la Dirección Ejecutiva no está llamado a prosperar.

Ahora bien, indica la Dirección que las órdenes dispuestas invaden la autonomía del Consejo Superior de la Judicatura, pues el Tribunal asumió la función constitucional de organizar la administración de justicia. Sobre el particular, destaca la Sala que en la misma sentencia el Tribunal reconoce que no puede ordenar la creación de un juzgado o de un cargo de manera específica; así expresamente lo consignó en la decisión: “No es procedente ordenar a través de sentencia, la creación de un juzgado o de un cargo de manera específica, por cuanto se requiere un estudio a través de las respectivas unidades técnicas del Consejo Superior de la Judicatura, que se ajusten a las verdaderas necesidades, pues lo que ordene el juez popular puede resultar insuficiente frente a los actuales requerimientos para la cabal prestación del servicio de justicia, dentro del marco del monto global fijado para la Rama Judicial en la ley de apropiaciones iniciales, aunado a que la Sala no tiene los parámetros técnicos y presupuestales que permitan identificar cuál medida es la más efectiva para dar solución a la problemática de congestión judicial, en todo caso de resultar necesario el extremo accionado debe tomar medidas eficaces y de fondo para conjurar la situación advertida”. 6 Cfr sentencia del 11 de abril de 2018, radicado, 2010-00924-01 (AP) CP Hernando Sánchez Sánchez. 7 Cfr sentencia del 4 de febrero de 2010, radicado 2005-00405-01 (AP) CP María Claudia Rojas Lasso, 15 de noviembre de 2012, radicado 2010-00189-01 (AP) CP María Elizabeth García González y 10 de marzo de 2011, radicado 2005-00908-01 (AP), Cp María Claudia Rojas Lasso. 27 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, esta manifestación expresa del Tribunal, en la parte resolutiva de la decisión, además de ordenar el estudio que permita identificar las medidas permanentes o transitorias a adoptar, le ordenó a las entidades accionadas realizar los procedimientos necesarios para la apropiación presupuestal y dispuso un plazo para la implementación, así como otra de seguimiento.

Es decir, le asiste parcialmente razón a la Dirección, comoquiera que el Tribunal concluyó, sin contar con el estudio pertinente, que se necesitaba una apropiación presupuestal y un período de implementación como de seguimiento; lo que evidentemente estará determinado por el resultado del estudio, pues, si bien para la fecha de la decisión de primera instancia puede que se presentase la problemática en los juzgados civiles de Yopal y en los promiscuos de Aguazul y Paz de Ariporo en los niveles identificados en la sentencia del Tribunal, puede suceder que, según los parámetros de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico, al momento de la finalización del estudio las medidas no requieran de apropiación presupuestal, sino cualquier otra de naturaleza administrativa que no implique una erogación del presupuesto de la Rama Judicial.

Por lo anterior, se modificarán las órdenes dispuestas y en su lugar únicamente se mantendrá la correspondiente a la elaboración del estudio, el cual deberá realizarse según los parámetros dispuestos en el Acuerdo Nro. PSAA07-4067 DE 2007, “Por el cual se reestructura la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se determina su planta de personal y se señalan sus funciones”, o el que aplique para la fecha de ejecutoria de esta decisión. 6.3.5.

De la integración del comité de verificación. Establece el artículo 34 de la Ley 472 que en la sentencia se podrá integrar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, comoquiera que resulta necesario garantizar un mecanismo que le haga seguimiento a las órdenes dispuestas en esta decisión. Si bien en el caso concreto se dispuso su integración no se precisó que será el magistrado ponente quien lo presidirá, por lo que así se dispondrá en la parte resolutiva. 6.3.6.

Condena en costas. 28 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Según lo previsto en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 20191, en donde se estableció que “[…] En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso […]”.

Ahora bien, como en el caso concreto no hay prueba de la causación no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral PRIMERO de la sentencia de primera instancia y en su lugar declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Justicia y del Derecho.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral SEGUNDO el cual quedará así: “SEGUNDO: Amparar el derecho colectivo a la prestación del servicio público esencial de acceso a la administración de justicia, trasgredido por La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, con el fin de garantizar la prestación adecuada y eficiente del servicio público de acceso a la administración de justicia a los usuarios de los juzgados civiles municipales de Yopal, promiscuos municipales de Aguazul y promiscuo del circuito de Paz de Ariporo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá cumplir la siguiente medida definitiva: Elaboración de un estudio, según los parámetros del Acuerdo Nro.

PSAA07- 4067 DE 2007, “Por el cual se reestructura la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se determina su planta de personal y se señalan sus funciones”, o el que aplique 29 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co para la fecha de ejecutoria de esta decisión, que permita identificar las medidas permanentes o transitorias y/o reordenamiento en el departamento de Casanare;

La Nación – Rama Judicial, a través del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de los seis meses siguientes a esta sentencia, deberá elaborar el estudio correspondiente en el que se determine con claridad y precisión la situación actual en los juzgados civiles municipales de Yopal, promiscuos municipales de Aguazul y el promiscuo del circuito de Paz de Ariporo, y las medidas a adoptar para garantizar el servicio público de acceso a la justicia, indicando expresamente los plazos de ejecución, que se ajustarán en un todo a los procedimientos que deba seguir para obtener los recursos que se requieran.

El estudio deberá incluir las etapas y plazos, el cual en todo caso no puede ser superior a dos (02) años para su ejecución, inclusive si la medida es la creación de nuevos despachos judiciales.

TERCERO: MODIFICAR el numeral TERCERO para precisar que el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Casanare hará parte y presidirá el comité de verificación.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: REMITIR copia de la providencia a la Defensoría del Pueblo, conforme lo dispuesto en el artículo 80 de la ley 472. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES    Consejero de Estado   Presidente   OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado            NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON   Consejera de Estado            HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ   Consejero de Estado      30 Radicación: 85001-23-33-000-2016-00154-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Casanare Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.