1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-04656-00 Accionante: JUAN CARLOS FRESEN MADERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA POR NO CUMPLIR CON EL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – la acción de tutela no constituye una instancia adicional para reabrir el debate jurídico frente a una providencia que le resulte desfavorable.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instauradas por la parte actora, de conformidad con el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 3 de septiembre de 2024 el señor Juan Carlos Fresen Madero, en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la expedición de los autos del 5 de junio y 25 de julio de 2024, a través de los cuales se inadmitió y se rechazó la demanda presentada dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos radicado No. 25000-23-41-000-2024-01043-00, al considerar que con esas decisiones se vulneraron sus derechos al debido proceso, y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica.
Hechos relevantes 2. El 29 de mayo de 2024 el accionante radicó demanda bajo el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, por considerar que vulneró el derecho colectivo a la seguridad 1 Que ingresó para fallo el 16 de septiembre de 2024. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04656-00 Accionante: Juan Carlos Fresen Madero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 2 y salubridad pública, con la pretensión de que se declarara que el Decreto 3075 de 1997 se encontraba vigente o, en su lugar, se le ordenara al accionado expedir un decreto con el fin de reglamentar el procedimiento para la vigilancia, el control e inspección de las condiciones sanitarias y las buenas prácticas de manufacturas en materia de fabricación de alimentos de consumo humano. 3.
Mediante auto del 5 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, inadmitió la demanda por dos razones: i). No se acreditó la comunicación del libelo introductorio y de sus anexos a los demandados, y ii). No se probó el cumplimiento del requisito de reclamación previa previsto en el artículo 144 del CPACA. 4.
El 21 de junio de 2024 el accionante radicó un recurso de reposición en contra de la anterior decisión y subsidiariamente solicitó que se considerara subsanada la demanda. 5. A través de auto del 8 de julio de 2024, el Tribunal se negó el recurso interpuesto. 6. El 11 de julio de 2024 el demandante solicitó el retiro de la demanda. 7.
Por auto del 25 de julio de 2024 la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el retiro solicitado y rechazó la demanda. Pretensiones 8. La parte actora formuló en el escrito de tutela las siguientes: “Por los motivos anteriormente expuestos, solicitamos respetuosamente a su Despacho que CONCEDA LA TUTELA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y al debido proceso consagrados en la Constitución Política, y, en consecuencia, ORDENE: 8.1.
Primera: TUTELAR a mi favor los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, al debido proceso y la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal por la vulneración del Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Primera, Subsección ‘A’ en virtud del auto del 5 de junio de 2024 y el auto del 25 de julio de 2024. 8.2.
Segunda: DECLARAR que los requisitos aplicables para la presentación de Acciones Populares son los establecidos en el artículo 18 de la ley 472 de 1998. 8.3. Tercera: REVOCAR el del auto del 5 de junio de 2024 proferido por Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Primera, Subsección ‘A’. 8.4. Cuarta: REVOCAR el del auto del 25 de julio de 2024 proferido por Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Primera, Subsección ‘A’. 8.5.
Quinta: ORDENAR dictar auto admisorio dentro de la acción popular con radicado 250002341000-2024-01043-00”. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04656-00 Accionante: Juan Carlos Fresen Madero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 3 Fundamentos de la demanda de tutela 9.
La parte tutelante alega que las decisiones adoptadas por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron sus derechos fundamentales, ya que confunde la naturaleza de las acciones populares establecidas en la Ley 472 de 1998, al tratarlas como si fueran equivalentes a los medios de control regulados por la Ley 1437 de 2011, dado que, a su parecer, si bien ambas leyes se ocupan de mecanismos para la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, son acciones diferentes, cada una con requisitos específicos que deben ser respetados. 10.
El accionante considera que no es procedente imponer requisitos adicionales para las acciones populares a los contemplados en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, dado que es la norma especial aplicable al caso concreto. 11. Además, expuso que se produjo una violación directa de la constitución, toda vez que la acción popular es una acción constitucional prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, destinada a la protección de derechos e intereses colectivos y fue regulada por la Ley 472 de 1998, como una herramienta para prevenir daños, eliminar peligros y detener amenazas frente a esos derechos, permitiendo su uso de manera autónoma e independiente de otros mecanismos judiciales ordinarios, sin que en la norma superior se establecieran requisitos previos para su ejercicio. 12.
Sostuvo el demandante que, de conformidad con lo regulado en el artículo 10 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares tienen un carácter directo y principal, que le permite a los ciudadanos defender sus derechos colectivos sin necesidad de agotar otros recursos o trámites administrativos, por lo que la imposición de un requisito adicional atenta contra la naturaleza misma de la acción constitucional. 13.
También expuso que con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, dada su exposición de motivos, el legislador no pretendió modificar los requisitos de la demanda establecidos de forma taxativa en la Ley 472 de 1998, por lo que la imposición del requisito de la reclamación previa es contraria a esa premisa. 14.
Por lo anterior, el accionante indicó que se configuró un defecto procedimental absoluto por parte de la autoridad judicial accionada, al rechazar la demanda con sustento en el incumplimiento de requisitos que no están establecidos en la Ley 472 de 1998, por lo que, a su juicio, se apartó del procedimiento legalmente previsto para el trámite de las acciones populares.
Trámite procesal 15. Mediante auto del 5 de septiembre de 2024, este despacho admitió la tutela de la referencia, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y a la Agencia Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04656-00 Accionante: Juan Carlos Fresen Madero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 4 Nacional de Defensa Jurídica del Estado; también vinculó al Ministerio de Salud y Protección social como tercero interesado en las resultas del proceso.
Intervenciones 16. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se desestimara la acción de tutela y, como consecuencia, que se declarara improcedente, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, dado que la controversia que planteó el actor tuvo sustento en el alcance interpretativo de una norma procesal en relación con las acciones populares, lo cual se enmarca dentro de la órbita de conocimiento del juez ordinario y no del juez constitucional. 17.
Adicionalmente, sostuvo que no se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia porque la voluntad del actor era no continuar con el trámite de la demanda que presentó, al no presentar escrito de subsanación, lo cual se ratificó con la solicitud de retiro del libelo y, de igual forma, debido a que las normas procesales no pueden ser entendidas como limitantes del derecho sustancial, lo cual, a su juicio, no contraviene lo establecido en el artículo 229 de la Constitución Política. 18.
También manifestó que el accionante no se acreditó la existencia de alguna irregularidad en materia procesal y sobre ese asunto el despacho sustentó en debida forma que la Ley 472 de 1998 y la Ley 1437 de 2011 no eran excluyentes sino integradoras. II. C O N S I D E R A C I O N E S 19. La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 20.
La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces2. 21.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E), expediente 11001-03-15-000-2019-04646-00; Sentencia de tutela del 16 de enero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04124-00, M.P. César Palomino Cortés; entre otros. 8 sentencia T–422 de 2018.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04656-00 Accionante: Juan Carlos Fresen Madero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 5 es necesario examinar dos elementos, a saber3: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 22.
Revisada la demanda de tutela, se evidencia que el accionante cuestiona las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de inadmitir y, posteriormente, rechazar la demanda, por considerar que la autoridad judicial accionada confundió la acción popular prevista en la Ley 472 de 1998 y el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, sin que resulte procedente incorporar requisitos adicionales para la presentación de las demandas. 23.
En el auto del 5 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A inadmitió la demanda presentada por el actor al considerar que no había cumplido con el requisito de la reclamación contemplado en el artículo 144 del CPACA y por no haber remitido la demanda y sus anexos al demandado y como no se subsanaron estos asuntos, a través de auto del 25 de julio de 2024, la autoridad judicial accionada rechazó la demanda 24.
De conformidad con lo anterior, la Subsección considera que en este caso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sustentó sus decisiones en las normas procedimentales dispuestas tanto en la Ley 472 de 1998 como en la Ley 1437 de 2011, las cuales resultan complementarias en cuanto al trámite de las acciones populares. 25. Como el accionante considera que la acción y el medio de control regulados en las normas antes referenciadas son totalmente distintas, conviene precisar el alcance que le ha dado esta Corporación al medio de control en relación con el trámite de las controversias: “Para determinar el nombre del medio de control que rotule una determinada controversia, se debe estudiar el contexto en el cual ésta surge, es decir, la causa que motiva al interesado a acudir a la administración de justicia, lo cual, a su vez, concretará las características del ejercicio del derecho de acción, a fin de determinar si se reúnen, entre otros, los presupuestos para acreditar la legitimación procesal de dicho sujeto, la oportunidad en la presentación de la demanda o la necesidad de agotar requisitos de procedibilidad, como el trámite de la conciliación prejudicial en derecho.
Esclarecido ello, el juzgador deberá analizar, con base en lo demostrado a lo largo del proceso, si el accionante 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04656-00 Accionante: Juan Carlos Fresen Madero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 6 reunió los requisitos de orden material para obtener una sentencia favorable a sus pretensiones”4. 26. Así las cosas, como en este caso la causa que motivó la demanda interpuesta por el accionante fue la protección de los derechos colectivos que consideró vulnerados, el medio de control previsto en el artículo 144 del CPACA concreta las características para ejercer el derecho de acción y, con ello, se determina, entre otras cosas, la necesidad de agotar requisitos de procedibilidad como lo es la reclamación previa ante la entidad demandada. 27.
En este orden de ideas, la Sala establece que la Ley 472 de 1998 y la Ley 1437 de 2011 son complementarias en relación con el trámite de las acciones populares previstas en el artículo 88 de la Constitución Política5, en razón a la remisión normativa dispuesta en el artículo 44 de la primera norma: “ARTICULO
44. ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones”. 28.
Si bien el mandato constitucional en relación con las acciones populares se concretó en la Ley 472 de 1998 en cuanto a la regulación de las acciones populares, incluyendo el trámite de las demandas, en el artículo 1437 de 2011 se incorporaron algunas reglas adicionales, entre estas un requisito de procedibilidad: “ARTÍCULO 144. Protección de los derechos e intereses colectivos.
Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de agosto de 2024, rad. 70.247, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 5 “ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04656-00 Accionante: Juan Carlos Fresen Madero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 7 particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.
Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”.
(se destaca). 29. La Sala considera que este requisito que incorporó el CPACA en relación con el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos no desconoce la naturaleza de la acción constitucional y resulta razonable, dado que prevé la posibilidad de que la administración conozca la situación que se considera como vulneradora de los derechos colectivos para que esta pueda tomar las medidas necesarias para cesar con esa actuación, sin necesidad de llevar el caso a una instancia judicial. 30.
De igual forma, la Subsección considera que en este caso no se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que si bien en el trámite de las acciones constitucionales se privilegia el derecho sustancial sobre las formas, la Corte Constitucional ha precisado el alcance de este postulado no es contradictorio con el respecto que se le debe dar al procedimiento establecido previamente en las normas para materializar la protección de esos derechos.
“El artículo 229 de la Constitución Política consagra expresamente el derecho de acceso a la administración de justicia, también llamado derecho a la tutela judicial efectiva, el cual se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.
Por su intermedio, se le otorga a los individuos una garantía real y efectiva, previa al proceso, que busca asegurar la realización material de éste, previniendo en todo caso que pueda existir algún grado de indefensión frente a la inminente necesidad de resolver las diferencias o controversias que surjan entre los particulares -como consecuencia de sus relaciones interpersonales-, o entre éstos y la propia organización estatal.
(…). “Integrar los conceptos de antiformalismo e interpretación conforme a la garantía consagrada en el artículo 229 de la Carta, en manera alguna busca desconocer o debilitar el papel protagónico que cumplen las reglas de procedimiento en la ordenación y preservación del derecho de acceso a la justicia, ni contrariar el amplio margen de interpretación que el propio orden jurídico le reconoce a las autoridades judiciales para el logro de sus funciones públicas.
Por su intermedio, lo que se pretende es armonizar y racionalizar el ejercicio de tales prerrogativas, evitando que los criterios de aplicación de la ley, excesivamente formalistas, en cierta medida injustificados o contrarios al espíritu o finalidad de las normas aplicables, puedan convertirse en un obstáculo insuperable que terminen por hacer nugatorio el precitado derecho a Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04656-00 Accionante: Juan Carlos Fresen Madero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 8 la protección judicial y, por su intermedio, el desconocimiento de valores superiores como la igualdad de trato, la libertad y el debido proceso”6. 31.
De conformidad con lo expuesto, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca interpretó y aplicó las normas procedentes para el trámite de las acciones populares y, en virtud de ello, inadmitió la demanda, la cual no se subsanó y, como consecuencia, posteriormente, la rechazó, porque el accionante no cumplió con los requisitos de procedibilidad previstos en la Ley 1437 de 2011 que complementan lo dispuesto en la Ley 472 de 1998 y con ello no se vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 32.
Para la Subsección es claro que el propósito de la accionante es reabrir el debate que ya terminó, en forma válida, en sede del juez natural de la causa, desconociendo que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, “la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado7, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia, más aun cuando las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política”8. 33.
Así las cosas, al no ser este el escenario idóneo para estudiar cuestiones que son de resorte de los jueces naturales, se declarará la improcedencia de la acción de tutela en este caso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Juan Carlos Fresen Madero, por las razones expuestas en la parte motiva de la esta providencia. 6 Corte Constitucional, sentencia C 426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 7 Original de la cita: “Al respecto, la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) indicó: ‘(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales.
Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos fundamentales’.
Sobre el punto también se puede consultar la sentencia T-126 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger).” 8 Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04656-00 Accionante: Juan Carlos Fresen Madero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 9 SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF