Radicado: 05001-23-33-000-2024-01221-01 (30126) Demandante: COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO DE VOTO Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2024-01221-01 (30126) Demandante: COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA CLAUDIA RODRÍGUEZ A LA SENTENCIA DE 10 DE OCTUBRE DE 2025, C.P. MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, salvo mi voto frente a la sentencia proferida el 10 de octubre de 2025 dentro del proceso de la referencia, en la cual se confirmó la sentencia apelada en lo relativo a la declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos demandados, mediante los cuales se impuso sanción a la sociedad demandante por no haber remitido información relacionada con el impuesto de telefonía conmutada correspondiente a los periodos de enero y julio de 2021, así como enero y julio de 2022.
No comparto la motivación, ni el sentido del fallo, por las siguientes razones: • El demandante actúa como liquidador del impuesto y agente de recaudo (artículo 116 del acuerdo 066 de 2017) • Por total ausencia de regulación normativa expresa en el Acuerdo Municipal, no se define el comportamiento que debe seguir el liquidador/recaudador cuando un presunto sujeto pasivo objeta la condición que se aduce respecto de él. • La falta de regulación expresa lleva a la demandante a una situación de inseguridad jurídica sobre el comportamiento que el municipio espera de él. En medio de la incertidumbre el demandante entra a revisar con los sujetos que cuestionaban su calidad de obligados, la causación del impuesto1.
Respecto de estos contribuyentes no se factura el impuesto; por tanto, no se ha configurado sustancialmente una situación de mora. • Llega la oportunidad de suministrar información en medios magnéticos. Al llegar al módulo de deudores morosos, a su leal saber y entender -y de buena fe-, el demandante concluye que no hay obligaciones en mora.
Una vez más, la norma no señala que, en ausencia de información a suministrar, se reporte expresamente que no procede diligenciar el formato. El vacío normativo lleva al contribuyente a presentar la información restante y omite únicamente diligenciar el formato de deudores morosos, bajo el entendido que no existen. 1 Los presuntos sujetos pasivos aducían que no tenían tal calidad porque se trata de “líneas virtuales, que permiten el servicio de telecomunicación internacional”.
El hecho generador “lo constituye la propiedad, tenencia o posesión de cada línea de teléfono, sin considerar las extensiones que tenga”. El sujeto pasivo es “El propietario o poseedor de la línea telefónica instalada”. Artículo 115 del Decreto 066 de 2017. Radicado: 05001-23-33-000-2024-01221-01 (30126) Demandante: COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La situación descrita desata el procedimiento administrativo, nutrido de varias etapas, que concluye con la imposición de la sanción por no haber diligenciado el formato de deudores morosos.
A mi juicio, la situación descrita NO se deriva de una violación directa de norma por parte del contribuyente sancionado. Cualquier comportamiento atribuible a este se origina en la falta de una regulación clara, expresa y precisa que resuelva normativamente el comportamiento que debía seguir el liquidador/recaudador, cuando existe un debate sobre la causación del tributo.
Así, le asiste la razón al demandante apelante cuando sostiene que la actuación demandada desconoce los principios de legalidad del hecho sancionable, de justicia tributaria y de buena fe. En particular, me separo especialmente de las dos siguientes frases incluidas en la sentencia respecto de la cual salvo el voto: • “Dicho esto, es de advertir que las normas indicadas no regulan los escenarios en los que no exista la mora, por lo que, en ese supuesto, debe transmitirse la información en ese sentido, precisamente porque le permite conocer al distrito cuáles contribuyentes sí pagaron el impuesto y cuáles no o si todos pagaron el impuesto”.
Si las normas no regulan los escenarios en los que existe mora, la sentencia carece de fundamento para concluir que “debe transmitirse la información en ese sentido”. Recuérdese, en este punto que, en materia sancionatoria tributaria, la Corte Constitucional2 ha señalado que el «principio de legalidad en materia sancionatoria conlleva un principio de tipicidad, en virtud del cual, el Legislador debe definir con claridad el acto, hecho u omisión constitutiva de la conducta reprochada por el ordenamiento».
Por tanto, únicamente pueden imponerse sanciones por conductas u omisiones que hayan sido previamente descritas como infracciones en la ley, de manera clara, precisa y previsible, de modo que los administrados puedan conocer con antelación las consecuencias jurídicas derivadas de sus actos u omisiones. • “De hecho, en el marco de la fiscalización, la administración detectó que el 70% de la cartera correspondía a dos clientes, y que si bien, como lo señala el apelante, dichos usuarios le manifestaron a la sociedad la existencia de una diferencia de criterios sobre la sujeción pasiva del tributo, también lo es que en el acta de la inspección tributaria consta que «el operador manifiesta que al corresponder a una numeración de telefonía fija asignada en el municipio de Medellín con una interpretación conservadora debería causarse el gravamen», con lo cual, la sociedad aceptó que se trataban de usuarios que debían pagar el tributo, de manera que hacían parte de la cartera de morosos que estaba en la obligación de reportar, independientemente de la discusión que le habían planteado tales contribuyentes.
En todo caso, se advierte que dentro de las funciones asignadas al agente de retención no se encuentra la de determinar si el impuesto debe causarse o no, pues ello recae en el sujeto activo del impuesto (el distrito).” 2 Sentencia C-484 de 2020: M.P. Alejandro Linares Cantillo. Radicado: 05001-23-33-000-2024-01221-01 (30126) Demandante: COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Si no está dentro de las funciones asignadas al agente de recaudo determinar si el impuesto debe causarse o no, menos aún le compete determinar si el destinatario de la factura es sujeto pasivo y si está en mora o no. Lo único que sugirió el demandante a los presuntos sujetos pasivos es que convenía tomar una posición conservadora; pero, de ninguna manera -porque carece de competencia- decidió sobre la causación del tributo.
Con la frase transcrita se confirma que es la ausencia de normativa expresa para el evento señalado la que da lugar a la situación anómala; por tanto, no debió ser sancionada en cabeza del contribuyente que obró de buena fe. En los anteriores términos dejo expresadas las razones del salvamento de voto. (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador