www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03101-01 Accionante: Henry Grajales García y otro1 Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.

Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 11 de julio de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos Como hechos relevantes para efectos de resolver la acción de tutela, se tendrán los siguientes: 2.1.1. Los accionantes realizaron unos estudios de suelo para el municipio de Dosquebradas entre los días 1 y 3 de septiembre de 2016, que no les fueron pagados. 2.1.2. Pese a ello esos estudios fueron utilizados por la administración, por lo que el 12 de octubre de 2018 presentaron demanda de reparación directa para que les fueran reparados los perjuicios derivados de su uso, y en la sentencia del 2 de marzo de 2022 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira accedió a las pretensiones de la demanda. 2.1.3.

La entidad demandada interpuso recurso de apelación, el cual se consideró inicialmente extemporáneo, pero en sede del recurso de queja se llegó a la 1 Luis Jaime Marmolejo Cardona Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-01 Accionante: Henry Grajales García y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 conclusión de que fue interpuesto de forma oportuna, como lo decidió el Tribunal Administrativo de Risaralda a través del auto del 29 de julio de 2022. 2.1.4.

En la sentencia del 7 de marzo de 2024 el Tribunal Administrativo de Risaralda revocó el fallo de primera instancia, puesto que no se siguieron las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 para el reconocimiento de prestaciones ejecutadas sin el amparo de un contrato estatal. 2.2. Fundamentos jurídicos La parte accionante señaló que el municipio de Dosquebradas, de mala fe y con abuso de poder, alegó que no pagaría a los demandantes su trabajo porque no existió un contrato para la elaboración de los estudios, postura que fue avalada por el Tribunal Administrativo de Risaralda y que hoy es objeto de tutela, «porque para tomar dicha decisión no se tuvo en cuenta el contenido del artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, ni los principios consagrados en nuestra Constitución Política y la ley, tal como lo establece el artículo 3 de la ley 1437 de 2011».

Adicionalmente, se argumentó que en el traslado para alegar de conclusión se expuso que el proceso era de única instancia por lo que no se debió admitir la apelación. 2.3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, solicitó: «Ruego a usted, señor Juez de tutela, se advierta y conceda que, con la sentencia de segunda instancia proferida, por LA RAMA JUDICIAL – TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, MAGISTRADO PONENTE, ANDRES MEDIDA PINEA, aprobada en sesión, Pereira 07 de marzo de 2024 y notificada virtualmente el día 12 de marzo de 2024, 07:01 p.m., mediante la cual se revoca la decisión de primera instancia y en consecuencia se niega nuestras suplicas de la demanda, dentro del proceso radicado bajo el No. 66001333300320180032801 (A0664), se nos están vulnerando nuestro derechos fundamentales como son: el derecho a la vida, el derecho a la igualdad ante la ley, el derecho al trabajo, el derecho a la excepción del principio de la doble instancia, el derecho al mínimo vital, el derecho al principio de buena fe y el derecho al acceso a la justicia, consagrados en los artículos 11, 13 15, 29, 31, 53, 83 y 229 de nuestra constitución Política de Colombia.

En consecuencia, déjese sin efectos la sentencia de segunda instancia anunciada anteriormente y ordénese el restablecimiento de nuestros derechos fundamentales, a fin de evitarnos un perjuicio irremediable» (sic en toda la cita). 2.4. Intervenciones Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-01 Accionante: Henry Grajales García y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Mediante el auto del 19 de junio de 2024, se admitió la acción de tutela y, en consecuencia, se ordenó la notificación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Risaralda como accionado, y al municipio de Dosquebradas como tercero interesado en el resultado del proceso. 2.4.1.

El magistrado ponente del proceso ordinario solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque el asunto carece de relevancia constitucional, ya que se recurrió a esta como un recurso o instancia adicional, en razón a que, si bien la parte demandante indica una falta de aplicación de las normas, lo cierto es que en la providencia cuestionada se señalaron de forma detallada, los fundamentos de hecho, derecho y jurisprudenciales de unificación que soportaron la decisión, y no se encontraron configurados los elementos del enriquecimiento sin causa. 2.4.2.

El apoderado del municipio de Dosquebradas solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o en su defecto, que se despachen desfavorablemente las pretensiones, puesto que la providencia cuestionada está ajustada a derecho. Al respecto, sostuvo la parte accionante busca habilitar una tercera instancia para la discusión de fondo de presuntas irregularidades que afectaron su derecho de defensa y contradicción, lo que se aleja de la naturaleza de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.5.

La sentencia impugnada Por medio del fallo del 11 de julio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. En ese sentido, señaló que la Corte Constitucional ha puesto de presente que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no uno de corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural, y en el caso concreto no se señaló que se haya incurrido en alguna causal específica de procedibilidad.

Además, expuso que la relevancia constitucional supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, lo que no se logra evidenciar en el caso concreto. 2.6. La impugnación presentada La parte accionante2 señaló que la decisión de primera instancia no responde a una perspectiva constitucional de cara a su situación fáctica, pues a su juicio si 2 Índice 17 del aplicativo SAMAI.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-01 Accionante: Henry Grajales García y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 se cumplió con la carga argumentativa y se expusieron los defectos en que incurrió la referida providencia. Así, señaló que en el momento en el que se corrió el traslado para alegar de conclusión en segunda instancia se manifestó que el proceso era de única instancia de acuerdo con lo prescrito en el artículo 31 de la Constitución Política, el artículo 25 del Código General del Proceso, y los artículos 243, 243A de la Ley 1437 de 2011.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, a la sala le corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Risaralda, con la expedición de la sentencia del 7 de marzo de 2024 desconoció los derechos fundamentales de los accionantes.

Previamente, es preciso determinar si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.3. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.

Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-01 Accionante: Henry Grajales García y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;

(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;

(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En atención a lo anterior, se estudiarán en primer lugar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 3.3.1. La relevancia constitucional como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, ha establecido que el requisito de relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando la controversia objeto de tutela trata de un asunto que involucra algún debate jurídico al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental o un principio constitucional y ha precisado que es imperativo que se demuestre de forma marcada e indiscutible que se cumple con el referido requisito3.

La finalidad de esta exigencia es la de preservar la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional e impedir que la acción de tutela se torne en una instancia o recurso adicional de los procesos ordinarios. En ese sentido, en la Sentencia SU-215 de 2022, se establecieron los siguientes criterios para determinar si se cumple con el referido requisito: 3 Cfr. Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-136 de 2015, SU-573 de 2019, SU-073 de 2019 y T-140 de 2022, proferidas por la Corte Constitucional.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-01 Accionante: Henry Grajales García y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Que la controversia verse sobre un asunto constitucional, mas no meramente legal y/o económico. Es decir, que el caso no se circunscriba a la determinación de aspectos legales de un derecho, derivados de la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango legal o reglamentario, y que el debate no sea estrictamente monetario ni connotaciones particulares o privadas que no representen un interés general.4 Que el caso verse sobre un debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental.

Dicho de otro modo, no basta con que la parte actora alegue la violación al debido proceso, a la administración de justicia o a la igualdad, sino que debe ir más allá «de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales», lo cual supone justificar de manera razonada y clara la «existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»5.

Que la acción de tutela no sea empleada como una tercera instancia o un recurso adicional para reabrir debates resueltos por los jueces ordinarios. Sobre este punto, el máximo órgano constitucional ha expresado que la tutela contra providencias judiciales no es un juicio de corrección sino de validez del fallo cuestionado. Por ende, la intervención del juez constitucional solo se justifica si se verifica la existencia de «una actuación ostensible arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas del derecho al debido proceso».6 Que la solicitud de amparo que pretenda la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, no se haya originado en el comportamiento negligente u omisivo del accionante en el procedimiento judicial.7 En el caso concreto se advierte que la acción de tutela no cumple con esa carga de relevancia constitucional porque en ningún momento se demuestra cómo la decisión de revocar el fallo por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, en especial, porque no se desarrolló ninguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Al respecto, vale la pena poner de presente que en la impugnación se hizo referencia a la tramitación del recurso de apelación a pesar de que los accionantes consideran que se trataba de un proceso de única instancia. En ese sentido, es pertinente poner de presente que el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo de 2 de marzo de 2022, fue admitido a través del auto de 29 de julio de 2022, y frente a esta decisión no se realizó ningún reproche. 4 Cfr. Sentencias T-610 de 2015, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y T-410 de 2022. 5 Cfr. Sentencias SU-439 de 2017, SU-573 de 2019 y T-410 de 2022. 6 Cfr. Sentencias T-555 de 2009, T-016 de 2019 y T- 410 de 2022, entre otras. 7 Cfr. Sentencias SU-128 de 2021 y T-410 de 2022.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-01 Accionante: Henry Grajales García y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Incluso si en gracia de discusión se considerara que los accionantes pretenden levantar algún reproche en contra de la mencionada providencia, es preciso poner de presente que no se cumple con el requisito de inmediatez, puesto que dicha providencia quedó ejecutoriada el 4 de agosto de 2022, mientras que la acción de tutela tan solo se radicó el 17 de junio de 2024, esto es, casi dos años después de la expedición de la referida providencia. Ahora bien, a pesar de que en el escrito de tutela se invoca el derecho fundamental al trabajo, se reitera que no se hace ningún reproche en lo que a la ratio decidendi de la sentencia del 7 de marzo de 2024 se refiere.

Es decir, no se identifica por qué razón esta se puede considerar arbitraria. Por el contrario, lo que la Sala observa es que la cuestión de fondo planteada se resolvió a la luz de los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, proferida dentro del expediente con número interno 24.897. Y es que como bien lo advirtió la Sección Quinta, para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, no basta con que el actor invoque la presunta vulneración del derecho fundamental, sino que debe cumplir con la carga de explicar razonadamente los motivos por los que estima tal transgresión, situación que no se advierte en el escrito presentado.

Cabe entonces recordar que la Sala Plena del Consejo de Estado en su sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 explicó que: «La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales. Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”8.

Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afectación de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional. » (Negrilla y subrayado fuera de texto) En ese sentido, se observa que los argumentos expuestos por la parte accionante solo se predican respecto de la interpretación que considera acertada, pero la negación de las pretensiones no supone la afectación de su derecho de acceso 8 Sentencia de Unificación SU-02201 de 2014.

Radicado núm. 11001-03-15-000-2012-02201- 01. Magistrado ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-01 Accionante: Henry Grajales García y otro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 a la administración de justicia, ni la vulneración de su derecho de defensa ni alguna otra garantía que se desprenda del núcleo esencial del derecho al debido proceso.

Así las cosas, en los términos en que fue planteada la controversia, la Sala confirmará la declaración de improcedencia de la acción de tutela, toda vez que se evidenció que la misma no cumple con el presupuesto de relevancia constitucional pues el actor no fundamentó ni demostró con suficiencia la presunta vulneración de los derechos fundamentales deprecados.

En ese orden de ideas, se confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 11 de julio de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.