CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Conjuez Ponente: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D. C, cinco (5) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000234200020180213101 Número interno: 1110-2019 Demandante: ENZO ALBERTO MEDINA BALMA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN TEMA: Caducidad de la acción La Sala procede a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 31 de octubre de 2018.
ANTECEDENTES El señor Enzo Alberto Medina Balma, a través de apoderado, instauró demanda el 14 de septiembre de 2018 en contra de la Fiscalía General de la Nación, en la que solicitó la nulidad del Oficio 20175640015601 del 31 de marzo de 2017 y de la Resolución 2-2090 del 30 de junio de 2017, mediante las cuales se negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante auto del 31 de octubre de 2018, rechazó la demanda bajo el argumento de que había operado la caducidad del medio de control. Para el efecto, afirmó que la prima especial es un emolumento de carácter temporal, y en consecuencia, “es forzoso concluir que ninguna periodicidad puede predicarse respecto del pago prestacional que este momento se reclama, motivo por el cual, tales pretensiones se encuentra[n] sujetas al término de caducidad previsto en la ley”.
Con fundamento en lo anterior, indicó que la Resolución 2-2090 del 30 de junio de 2017, que resolvió de forma definitiva la petición del demandante, fue notificada el 23 de septiembre de la misma anualidad, por lo que los 4 meses que prevé el artículo 164 literal e) de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) vencían el 24 de enero de 2018. No obstante, la demanda fue presentada el día 14 de septiembre de 2018, es decir, en forma extemporánea.
La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión anterior. Para comenzar, recordó que, según lo prevé el artículo 164, numeral 1, literal c) del CPACA, la demanda puede presentarse en cualquier tiempo, cuando “Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas”. A continuación, indicó que, teniendo en consideración que con la demanda se pretende “la reliquidación de todas las prestaciones sociales desde la fecha que funge sus funciones como fiscal hasta la fecha… incluyendo como factor salarial la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario básico mensual, toda vez que hasta la fecha la Fiscalía General le ha liquidado con el 70% del salario devengado”; que la prima especial es una prestación periódica y que la relación laboral se encuentra vigente, es razonable concluir que el sub judice se encuadra en el supuesto normativo descrito y, en consecuencia, la demanda no estaba sujeta a ningún término de caducidad.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de providencia del 13 de diciembre de 2018, concedió el recurso de alzada. Correspondiéndole el conocimiento del asunto a la Sala de Conjueces, del Consejo de Estado, mediante auto del 2 de mayo de 2023 se solicitó a la Fiscalía General de la Nación aportara al expediente certificación en la que constaran los tiempos de servicio del demandante.
CONSIDERACIONES Competencia La Sala de Conjueces es competente para conocer del asunto en virtud de las disposiciones contenidas en el artículo 131 de la Ley 1437 de 2011, de suerte que tiene facultades para pronunciarse sobre los recursos de apelación interpuestos contra autos dictados en primera instancia por los tribunales administrativos.
En efecto, el artículo 243 del CPACA señala cuáles son los autos apelables, así:
ARTÍCULO 243. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. Por lo anterior, se concluye que el auto del 31 de octubre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual se rechazó la demanda, es de aquellos susceptibles de apelación; de ahí que proceda su estudio por parte de la Sala.
Caso a resolver De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala debe determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control. Para el efecto, esta Sala observa lo siguiente: Para comenzar, es importante recordar que el acceso a la administración de justicia no es un derecho absoluto y, por ello su ejercicio puede encontrarse limitado, legítimamente, al cumplimiento de algunos requisitos, entre otros, la exigencia de que las acciones se presenten en forma oportuna, según lo dispone la ley.
Para el efecto, se previó la institución jurídica de la caducidad, que se refiere al término de orden público que tiene el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se trata de un fenómeno que se predica del ejercicio del derecho de acción. De acuerdo con la jurisprudencia desarrollada por esta Corporación, las prestaciones sociales son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que tienen como fin cubrir riesgos del empleado y no sociales, como el pago del salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral aquellas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional, que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral.
De igual manera, la Sección Segunda del Consejo de Estado, como regla general, ha entendido que las reclamaciones de los derechos de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar.
Por el contrario, si ya hubiese finalizado la relación laboral, el pago ya no reviste la connotación de periodicidad y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Al respecto, observa la Sala que es necesario distinguir la caducidad (o prescripción) de los derechos, de la caducidad de la acción, así: los derechos laborales periódicos se pueden reclamar en cualquier tiempo, o sea que no están sujetos al término de caducidad.
En cambio, las acciones para hacerlos efectivos sí están sometidas a dicho término. Eso significa que un derecho de esta estirpe se puede exigir en cualquier tiempo (al año, 5 años, 10 años), mediante la reclamación pertinente (empezando por un derecho de petición), pero la respuesta negativa de la Administración hay que demandarla en forma oportuna (para el caso, en el término de 4 meses).
Ahora bien, en el caso concreto se observa lo siguiente: El señor Enzo Alberto Medina Balma ha prestado sus servicios a la Fiscalía General de la Nación, en calidad de Fiscal delegado ante jueces del Circuito, desde el 27 de diciembre de 1994 hasta la fecha. El demandante solicitó ante la Fiscalía General de la Nación, el 24 de marzo de 2017, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales con base en el 100% de la asignación básica, sin descontar el 30% a título de la prima especial.
La Fiscalía General de la Nación, a través del Oficio 20175640015601 del 31 de marzo de 2017 y la Resolución 2-2090 del 30 de junio de 2017, negó lo pedido y resolvió el recurso de apelación, respectivamente. Este último acto fue notificado el 23 de septiembre de 2017. Los cuatro meses de la caducidad se vencieron entonces el 23 de enero de 2018.
Sin embargo, solo hasta el 14 de septiembre de 2018 el demandante vino a acudir ante la jurisdicción contenciosa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o sea casi ocho meses después de haberse vencido la oportunidad procesal para demandar en forma oportuna. En esas condiciones, esta Sala confirmará la decisión del a quo.
No obstante, es importante señalarle al actor que tiene expedita la vía para hacer efectivos sus derechos. Para ello debe volver a empezar por solicitar a la Fiscalía el reconocimiento y pago de sus derechos. Al efecto, tanto él como la Fiscalía deben tener presente que esta Corporación aclaró el alcance la prima especial de servicios en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha.
El juez contencioso no es un juez indolente, apegado a la formalidad y con desprecio por la materialidad de los derechos. Al contrario, es su deber procurar la efectiva protección material de los derechos humanos. Es por eso que aquí se cita esta sentencia de unificación, que se espera sirva de guía a la comunidad jurídica y en especial a las entidades estatales, como en ella se afirma: “se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha”.
De acuerdo con lo anterior, resulta forzoso compartir los argumentos expuestos por el Tribunal, en el sentido de considerar que hay lugar al rechazo de la demanda, por no reunirse el presupuesto de oportunidad. En mérito de lo expuesto, RESUELVE Confirmar la decisión recurrida, sin condena en costas. Notificada y ejecutoriada la presente providencia, vuelva el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez Ausente con excusa CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.