1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dos (02) de junio dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Instancia adicional – la parte actora pretende reabrir el debate probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la solicitud de amparo constitucional formulada por la señora Mirian Stella Ospina Osorio contra el Tribunal Administrativo del Quindío- Sala Quinta de Decisión. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 21 de abril de 2023, la señora Mirian Stella Ospina Osorio, a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad, acceso a la administración de justicia, “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica.

Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas por la autoridad judicial accionada al proferir la sentencia del 30 de marzo de 2023, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2 que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de Armenia. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Identificado con número de radicado 63001-3333-006-2022-00063-02 Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- La accionante pretende que en virtud del amparo, “(…) se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda(…) ”3. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 4.- Desde el 03 de mayo de 2005, la parte actora labora para el municipio de Armenia y se encuentra vinculada al Fomag en calidad de docente oficial. 5.- El 13 de julio de 2021, la accionante solicitó al Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Armenia el reconocimiento y desembolso de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990, generada por la no consignación oportuna de sus cesantías. 6.- La solicitud fue remitida a la Fiduciaria Previsora S.A., entidad encargada de administrar el Fomag, sin que esta entidad emitiera una respuesta al respecto. 7.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Mirian Stella Ospina Osorio presentó una demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fomag y el municipio de Armenia, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto que se configuró ante la falta de respuesta a la petición radicada el 13 de julio de 2021.

Además, solicitó que se condenara a las entidades demandadas a pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990 por la consignación tardía de sus cesantías, y la indemnización por el pago tardío de los intereses generados por las cesantías, consagrado en el artículo 1º de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y en el Decreto 1176 de 1991. 8.- A través de fallo proferido el 29 de junio de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la sanción por mora solo aplica para aquellos docentes que no están afiliados al fondo prestacional del magisterio, de modo que al encontrarse afiliada al Fomag, la situación jurídica del demandante se encontraba regulada por el régimen especial de cesantías previsto en la Ley 91 de 1989.

En desacuerdo con lo anterior, la parte demandante apeló la decisión adoptada. 9.- Mediante sentencia de 30 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión confirmó la decisión apelada al considerar que no existe un criterio unificado al interior del Consejo de Estado, sobre la posibilidad de hacer extensiva la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, 3 Expediente digital, folio 3 del escrito de tutela.

Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 al caso de los docentes afiliados al Fomag y, que los pronunciamientos que han determinado la procedibilidad de la sanción deprecada se profirieron en asuntos en los que mediaron supuestos fácticos que difieren de las circunstancias en las que se enmarcaba la situación jurídica de la demandante. 10.- Por lo anterior, concluyó que a la parte actora no le son aplicables las disposiciones que consagran la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías anualizadas y de los intereses a las mismas, consagrados en los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 1° de la Ley 52 de 1975, ya que el régimen de cesantías docente es especial y en él se determina específicamente cómo se reconocen, liquidan y pagan las cesantías y los intereses de éstas, teniendo unas características propias que hacen que el pago de las sanciones solicitadas sea incompatible. 11.- La parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad, acceso a la administración de justicia, “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica, al incurrir en un defecto por desconocimiento del precedente, pues, a su juicio, a partir de las reglas fijadas en la Sentencia SU-098 de 2018, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado de forma reiterada que en virtud del principio de favorabilidad, es posible aplicar a los docentes oficiales las disposiciones consagradas en la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anuales, de modo que el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. Para ello adujo el desconocimiento de las reglas fijadas en las sentencias SU-098/2018, SU-332/2019 y SU-041/2020 de la Corte Constitucional, así como el fallo de unificación proferido por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2020 dentro del proceso 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-16) y las sentencias proferidas por esta misma corporación en los procesos: 76001-23-31- 000-200900867-01 (4854-2014), 11001-0315-000-2018-03499-01, 08001 23 33 000 2014 00173-01 (1688-16), 08001-23-33-000-2014-00208-01, 08001-23-31-000- 2014-00254-01(4960-2017), 08001-23-33-000-2014-00132-01, 08001 23 31 000 2014 00815 01 (4979–2017), 08001-23-33-000-2015-00331-01, 19001-23-33-000- 2015-00445-02(0483-20), 08001-23-33-000-2014-01127-01 (1002-2021), 40001-23- 40-000-2017-00134-01 (2208-2020), 080001-23-40-000-2015-90008-01(2387- 2020), 080001-23-40-000-2014-90022-01 (5154-2016), 080001-23-33-000-2017- 00931-01 (1001-2021), 080001-23-33-000-2015-00075-01 (2660-2020), 76001-23- 33-000-2013-00756-01 (2224-2020), 080001-23-40-000-2017-00795-01 (2659- 2020), 47-001-23-33-000-2019-00359-01 (4004-2021), 47-001-23-33-000-2019- 00376-01(4462-2021), 08001-23-33-000-2015-00509-01(2140-2020), 08001-23-33- 000-2015-90124-01 (2394-2020). 12.- Además, señaló que la postura adoptada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido acogida por los jueces administrativos del circuito en diversas Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 decisiones.

Para tal fin, trajo a colación diez providencias visibles a folio 79 del escrito de tutela. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 13.- Mediante auto de 24 de abril de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, así como vincular a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Municipio de Armenia, en calidad de terceros interesados. 14.- Además, se requirió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia y al Tribunal Administrativo del Quindío para que remitieran, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 63001-3333-006-2022- 00063-00/02.

(i) Tribunal Administrativo del Quindío4 15.- La autoridad judicial destacó que en el presente caso se hace un uso inadecuado de la tutela, para continuar la discusión sobre un asunto meramente económico. Destacó que no se vulneraron los derechos alegados por cuanto la decisión estuvo sustentada en las pruebas aportadas al proceso y en el análisis normativo que llevó a considerar que no hay lugar a reconocer a la accionante la sanción moratoria solicitada.

Así mismo destacó que en 7 casos similares, diferentes salas del Consejo de Estado han declarado la improcedencia del amparo, al encontrar que: (a) los reproches planteados son los mismo que se pusieron en consideración de los jueces de instancia, (b) no hay una posición unificada sobre el tema discutido, (c) el reclamo de la tutela carece de relevancia constitucional porque se pretende crear una instancia adicional sobre una controversia meramente legal, y (d) en la sentencia SU-573 de 2019 la Corte Constitucional señaló que la sanción moratoria es una penalidad con carácter meramente económico.

(ii) Fiduprevisora S.A.5 16.- La entidad, actuando como vocera y administradora del patrimonio autónomo del FOMAG, solicita que se declare improcedente el amparo y se le desvincule del presente trámite. Al respecto indica que la parte accionante no expuso de manera clara cómo se configuran las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Adicionalmente explicó la forma en que se aplica el principio de unidad de caja en el caso del FOMAG y la razón por la cual no resultaba procedente reconocer en este caso la sanción moratoria. Finalmente destacó que no se vulneró ningún derecho fundamental, pues la autoridad judicial respetó las garantías de las partes durante el curso de todo el proceso. 4 Expediente digital, intervención contenida en 6 folios. 5 Expediente digital, intervención contenida en 8 folios.

Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 (iii) Ministerio de Educación6 17.- Indicó que la acción de tutela resulta improcedente porque no se configuró ninguna de las causales genéricas y específicas de la acción de tutela contra providencia judicial.

Resalta que tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, y mucho menos la vulneración de los derechos invocados. Adicionalmente solicitó ser desvinculado del presente asunto, toda vez que, a su juicio, la entidad no es la responsable de la conducta cuya omisión genera la vulneración alegada. (iv) Municipio de Armenia – Secretaría de Educación7 18.- Solicitó que se declare improcedente la acción de tutela “(…) dada la inexistencia de derecho fundamental alguno a favor de la parte accionante, así como de amenaza o perjuicio irremediable devenido del mismo, con ocasión de las actuaciones, operaciones e interpretaciones judiciales desplegadas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO (…)”.

Así mismo destacó que no se acreditaron las causales genéricas y específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, y solicitó su desvinculación del trámite al estimar que no es responsabilidad del ente territorial realizar la consignación de las cesantías. (v) Parte actora 19.- El apoderado de la parte accionante presentó 2 memoriales adicionales: (a) el 9 de mayo de 2023 aportó la copia de un fallo de tutela de primera instancia proferido el 23 de marzo de 2023 por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, en el marco del proceso 11001031500020230106300, en el cual se estudió un caso similar al que nos ocupa, y se concedió el amparo impetrado; y (b) el 10 de mayo de 2023 se pronunció sobre las contestaciones de la demanda presentadas por la autoridad accionada y los terceros vinculados.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestiones previas 20.- Sobre las intervenciones realizadas en el presente trámite resulta necesario indicar lo siguiente: 21.- En primer lugar, la Sala no accederá a las solicitudes de desvinculación presentadas por los terceros interesados, pues es claro que todos participan de manera directa o indirecta, en los procesos administrativos relacionados con los asuntos laborales de los docentes, y en esa medida desde sus distintas 6 Expediente digital, intervención contenida en 7 folios. 7 Expediente digital, intervención contenida en 28 folios.

Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 competencias concurren en la distribución, manejo y administración de los recursos destinados para ese propósito.

En tal sentido, el reproche de la accionante se dirige a las actuaciones adelantadas por ellos. 22.- En segundo lugar, se advierte que, en virtud del carácter preferente y sumario propio de la acción de tutela, son ajenas a su procedimiento figuras y etapas procesales típicas de los procesos ordinarios, como la reforma a la demanda o los alegatos de conclusión. En esa medida, a efectos de garantizar los derechos a la defensa y al debido proceso de la parte demandada y de los terceros interesados, la Sala sólo se pronunciará sobre lo indicado en el escrito inicial de tutela presentado por la parte actora.

D. La acción de tutela contra providencias judiciales 23.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes8: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 24.- Interesa destacar que la relevancia constitucional supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional9. 25.- En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 26.- Lo anterior, comoquiera que con dicho requisito, se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 9 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010.

Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional10 y, en ese sentido, evitar que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad 11;

(ii) restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones que revistan de clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional, porque afectan derechos fundamentales12; e (iii) impedir que la interposición de la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales13. 27.- A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, corresponden a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales14: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. E. Análisis del caso concreto 28.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará de verificar si las circunstancias que se alegan en la presente causa satisfacen los requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, particularmente, si se cumple el requisito de relevancia constitucional.

Solo en el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión, incurrió en el defecto o yerro 10 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 11 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”. Cfr, Sentencias T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-896 de 2010, T- 040 de 2011, T-338 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014 de la Corte Constitucional. 12 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 13 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.

Cfr. Sentencia T-102 de 2006 de la Corte Constitucional. 14 Es de anotar que la jurisprudencia constitucional en torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal específica de procedibilidad.

Cfr. Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005 de la Corte Constitucional. Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 invocado por la accionante y si se justifica la adopción de medidas de protección frente a los mismos.

F. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 29.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos15: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; y (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada. 30.- En el caso objeto de estudio, se cuestiona la decisión adoptada por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío al considerar que el caso de la accionante se encontraba regulado por el sistema anualizado de cesantías previsto en la Ley 91 de 1989, razón por la cual no era posible reconocer a su favor el pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 31.- Revisados y valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las pruebas arrimadas por los extremos procesales y la decisión adoptada, la Sala estima que la controversia propuesta por la accionante no cumple con el requisito de relevancia constitucional.

Lo anterior, por cuanto: (i) El debate propuesto en el escrito de demanda versa sobre la determinación de aspectos legales, así como la correcta interpretación y aplicación de las normas que regulan el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía del beneficio de cesantías en el régimen prestacional de los docentes oficiales, debate que de conformidad con el precedente establecido por la Sala Plena de Corte Constitucional en la Sentencia SU-573 de 2019, no guarda ningún tipo de relación con la garantía de derechos fundamentales, debido a su naturaleza estrictamente económica.

(ii) Al realizar una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela, es posible advertir que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 15 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 32.- En relación con el carácter meramente legal y económico de la controversia propuesta por la accionante, se tiene que el debate propuesto versa sobre la correcta interpretación y la aplicación de las disposiciones establecidas en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, reglamentado por el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998 y el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag. 33.- La parte actora sostiene que en virtud de la aplicación del principio de favorabilidad las normas referidas son extensibles a los docentes afiliados al Fomag, razón por la cual la autoridad judicial accionada debía reconocer y ordenar el pago de la sanción moratoria.

Por otra parte, la autoridad judicial accionada consideró que al encontrarse cubierta por el sistema anualizado de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989, las disposiciones consagradas en los Decretos 344 de 1996 y 1582 de 1998 y en la Ley 50 de 1990, no eran aplicables al caso de la demandante. 34.- La Sala advierte que la diferencia interpretativa planteada no tiene relevancia constitucional, para lo que resulta pertinente reiterar la postura desarrollada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-573 de 2019, según la cual la sanción moratoria generada por no consignación oportuna de cesantías no es un derecho fundamental, ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional.

Esto debido a que: (i) al ser una penalidad, su naturaleza es accesoria al derecho a recibir el pago del beneficio de cesantías, por lo que su reconocimiento es de tipo legal y su carácter es netamente patrimonial y, (ii) al ser accesorio, el no reconocimiento de la sanción moratoria no implica, en comienzo, una afectación al derecho a la seguridad social o al mínimo vital, por lo que los accionantes se encuentran obligados a aportar las pruebas que consideren necesarias para demostrar cualquier tipo de afectación a los mencionados derechos. 35.- Teniendo en cuenta lo anterior, el caso objeto de estudio no se proyecta de manera directa como una vulneración al derecho a la seguridad social de la parte actora que demanda su protección, pues, tal y como se indicó la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990 es una cuestión económica cuya definición sobre si está vinculada o no al derecho representado en el pago de la cesantía, no apunta a la realización de un derecho de raigambre constitucional fundamental, sin que, por demás, la parte actora hubiera acreditado que la negativa del reconocimiento y pago de la referida sanción produjera una afectación a su derecho al mínimo vital o comprometiera gravemente su existencia o supervivencia, más aún si se tiene en cuenta que actualmente trabaja para el municipio de Armenia en calidad de docente. 36.- Sumado a lo anterior, la presunta configuración del defecto por desconocimiento del precedente, carece de relevancia constitucional.

En primer lugar, porque las decisiones referidas en la Tabla 1, que la accionante alega como desconocidas, no fueron puestas en conocimiento de la autoridad judicial accionada en el trámite del recurso de apelación, por lo que resulta improcedente que utilice la acción de tutela como una tercera instancia para presentar argumentos que no formuló oportunamente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 Tabla 1. Precedentes que no se alegaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. Radicado Exp.

Fecha decisión Magistrado Ponente Consejeros Firmantes 17 76001-23-33- 28/04/2022 Carmelo Perdomo Cuéter César Palomino Cortés - Sandra Liseth Ibarra 000-2013- 00756-01 (2224-2020) 19 47-001-23- 19/05/2022 Sandra Liseth Ibarra César Palomino Cortés - Carmelo Perdomo Cuéter 33-000-2019- 00359-01 (4004-2021) 20 47-001-23- 1/07/2022 Sandra Liseth Ibarra César Palomino Cortés - Carmelo Perdomo Cuéter 33-000-2019- 00376-01 (4462-2021) 21 08001-23-33- 22/08/2022 César Palomino Cortés Sandra Lisset Ibarra Vélez – Carmelo Perdomo Cuéter 000-2015- 00509-01 (2140-2020) 22 08001-23-33-000- 2015-90124-01 (2394-2020) 22/09/2022 César Palomino Cortés Sandra Lisset Ibarra Vélez – Carmelo Perdomo Cuéter 37.- De igual forma se tiene que las sentencias proferidas por los jueces administrativos del circuito, tampoco fueron puestas en conocimiento de la autoridad judicial accionada.

Además, es importante aclarar que al ser proferidas por jueces de menor jerarquía no pueden ser asumidas como precedentes aplicables al caso concreto, ni tampoco son útiles para respaldar los alegatos propuestos en la demanda. 38.- En segundo lugar, las sentencias consignadas en las Tablas 2 y 3 no guardan identidad fáctica con el caso resuelto por el Tribunal accionado, razón por la cual no es posible que se alegue su desconocimiento como precedentes.

Además, la Sentencia de 29 de julio de 2019, proferida por la Sección Tercera - Subsección C en el proceso de tutela radicado con el número 11001-0315-000-2018-03499-01, tampoco resulta aplicable al caso concreto, debido a que tal y como lo ha reiterado esta Sala en múltiples ocasiones, en el caso de los fallos proferidos en los trámites de tutela sólo es posible considerar como precedentes aquellos emitidos por la Corte Constitucional en sentencias de constitucionalidad o de unificación, los cuales contienen una regla o subregla de derecho y que son proferidos por la Sala Plena de dicha Corporación, habida cuenta que es el órgano de cierre en la materia, razón por la cual, la decisión que se alega como desconocida solo produce efectos inter partes, Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 por lo que al contar con un alcance personal y concreto solo puede ser tenida como un criterio auxiliar de interpretación y no como un precedente vinculante.

Tabla 2. Sentencias de la Corte Constitucional que no son precedente en el caso objeto de estudio Tabla 3. Sentencias del Consejo de Estado que no son precedente en el caso objeto de estudio Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 39.- Por último, el alegato relacionado con el desconocimiento de la Sentencia SU- 098 de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional y de las otras sentencias enlistadas por la parte accionante en el escrito de tutela, proferidas por las dos subsecciones de la Sección Segunda de esta Corporación, a primera vista, no permite evidenciar la existencia de una afectación desproporcionada del derecho a la igualdad o a la seguridad jurídica que tenga relevancia constitucional. 40.- Así, el Tribunal accionado, siguiendo las pautas establecidas por la Corte Constitucional, según las cuales en virtud del principio de autonomía los jueces pueden apartarse del precedente judicial o constitucional, siempre que cumplan con los principios de transparencia y de razón suficiente, lo cual exige de ellos una especial carga argumentativa 16, no ignoró la solicitud del reconocimiento de los precedentes que la accionante alegó como desconocidos.

Por el contrario, se pronunció sobre varios de ellos y expuso las razones por las cuales consideraba que no eran aplicables al caso objeto de estudio. 16 Al respecto, la Corte ha señalado que “[e]l principio de transparencia exige que el juez haga «referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido» y el principio de razón suficiente, que «explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía”.

Sentencias SU-027 de 2020 y T-072 de 2022. Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 13 41.- En cumplimiento del principio de transparencia el Tribunal Administrativo del Quindío, entre otras cosas, reconoció la existencia de la Sentencia SU-98 de 2018 y desarrolló las principales consideraciones expuestas en este fallo en relación al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990 en el caso de los docentes afiliados al Fomag. 42.- Ahora, si bien el Tribunal no hizo referencia a cada una de las decisiones del Consejo de Estado listadas en el escrito de tutela, sí señaló que esta Corporación se ha pronunciado sobre el tema debatido en varias sentencias proferidas por la Sección Segunda, entre ellas las de 24 de enero de 2019 (76001-23-31-000-2009- 00867) y 27 de noviembre de 2020 (08001-23-33-000-2015-00407-01).

Al respecto resaltó que: ˂˂(…) El Consejo de Estado, con apoyo en decisiones de la Corte Constitucional, sostuvo que es viable aplicar por favorabilidad a los docentes las disposiciones que contiene la Ley 50 de 1990. Lo anterior, en materia de sanción moratoria por consignación extemporánea de las cesantías anuales, de manera que para estos el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación, también les debe ser consignado en el FOMAG, a mas tardar, el 14 de febrero del año siguiente a su causación, so pena de incurrirse en mora, consistente en 1 día de salario por cada día de retraso.

La anterior interpretación se fundamentó principalmente en lo dicho en la Sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional, indicándose que el ámbito de aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 se extiende a todos los empleados públicos, incluidos los docentes, tal como lo establece el Decreto 1252 de 2000. (…) A pesar de lo anterior y al darse cumplimiento a la Sentencia SU-098 de 2018, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 24 de enero de 20019, argumenta la existencia de varias razones para no estar de acuerdo con lo señalado en la Sentencia de Unificación de la Corte Constitucional (…) ˃˃. 43.- No obstante, en cumplimiento del principio de razón suficiente, el Tribunal accionado resaltó que no existe un criterio unificado al interior del Consejo de Estado frente al tema objeto de estudio y manifestó que los pronunciamientos que han determinado la procedibilidad de la sanción deprecada se profirieron en asuntos en los que han mediado supuestos fácticos que difieren de las circunstancias en las que se enmarcaba la situación jurídica de la demandante. 44.- Por ende, sostuvo que ante la indeterminación de dicho precedente, se considera que los docentes oficiales afiliados al FOMAG no tienen derecho al reconocimiento y pago de las sanciones moratorias consagradas en la Ley 50 de 1990 y la Ley 52 de 1975, toda vez que el régimen docente es especial en lo atinente a las cesantías, dicha autonomía surge de lo dispuesto en artículo 3° de la Ley 91 de 1989, así como lo señalado en la Ley 344 de 1996, disposición que extendió la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los servidores de las entidades territoriales, excluyendo de ello al sector docente oficial regido por la Ley 91 de 1989.

Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 14 45.- Por lo anterior, precisó que acogería la posición que dejó sentada el Consejo de Estado, en la Sentencia de 24 de enero de 2019, Rad. 76001-23-31-000-2009- 00867-01(4854-14) proferida en cumplimiento de la SU-098 de 2018 (precedente que la accionante también alega como desconocido), respecto a la aplicación del principio de favorabilidad en estos asuntos, según la cual no se puede predicar la existencia de una duda frente a las normas jurídicas que regulan el reconocimiento prestacional (cesantías) a favor de los docentes, ni un vacío legal que permita la remisión a las disposiciones de la Ley 50 de 1990, ya que la Ley la 344 de 1996 al regular el régimen de cesantías para las personas vinculadas a los Órganos y Entidades del Estado, expresamente señaló que ello tenía lugar sin perjuicio de lo ya establecido en la Ley 91 de 1989. 46.- En los términos precedentes, la Sala estima que los alegatos propuestos por la accionante tendientes a demostrar la existencia de un defecto por desconocimiento del precedente no implican la existencia de una restricción desproporcionada del derecho a la igualdad y la seguridad jurídica de la parte actora.

Por el contrario, la Sala encuentra que el presunto desconocimiento del precedente busca reabrir un debate de naturaleza legal y económica que fue resuelto por los jueces contencioso administrativos y que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 47.- La jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal17. 48.- Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.

En consecuencia, declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Mirian Stella Ospina Osorio en contra del Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión. 17 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional. Radicación:11001-03-15-000-2023-01982-00 Accionante: Mirian Stella Ospina Osorio Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 15 49.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE18 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 18 VF