w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicado: 11001-0325-000-2020-00618-00 (1642-2020) Accionante: Ángel María Navia Quintero Demandado: Municipio de Cali Tema: Causal 8 del Artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. «ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada».
No se configura. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Conoce la Sala de Subsección el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Ángel María Navia Quintero contra la sentencia del 13 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1 A través de apoderado el señor Ángel María Navia Quintero solicitó que se le reconocieran los factores salariales establecidos en el Decreto 0216 de 1991, «por el cual se fijan prestaciones sociales y otros beneficios para empleados públicos de la administración central Santiago de Cali» que se encontraba vigente al momento de presentar la demanda.
Lo anterior, por cuanto ha sido funcionario de la administración municipal de Santiago de Cali por más de 27 años. 1 Folios 166 a 177 de este cuaderno. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 1.1.
Fundamentos fácticos Refiere que el alcalde del municipio de Cali mediante Decreto 0216 de 1991 fijó unas prestaciones sociales y otros beneficios para los empleados públicos de la Administración Central de dicho ente territorial, entre los que se destaca la prima de antigüedad y una prima de servicios. A través de oficio No 201441210035111 del 28 de abril de 2014 el Municipio de Cali negó la petición presentada por el demandante. 1.2.
Contestación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El municipio de Santiago de Cali no contestó la demanda. 1.3. Sentencia de primera instancia 2 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali profirió sentencia el 8 de junio de 2016, en la que negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: (i) Sostuvo que mediante Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991, se reconocieron a favor de los empleados públicos del municipio de Cali unas prestaciones de carácter extralegal, como fueron la prima de servicios y la prima de antigüedad, en aplicación de l Acto Legislativo No 01 de 1968, vigente para la fecha en que se expidió el acto administrativo que consagra las prestaciones reclamadas por el demandante.
(ii) A partir de la Constitución de 1991 la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial corresponde al Gobierno Nacional, de acuerdo a los parámetros establecidos en la ley, mientras que en materia salarial existe 2 Folios 179 a 191 de este cuaderno. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 competencia concurrente entre el Gobierno Nacional y el territorial, cuya competencia radicaba en cabeza del Congreso; en ese sentido, las autoridades territoriales, dada la prevalencia del principio de unidad nacional, no tenía la competencia para ello.
(iii) Por lo expuesto, consideró que no es posible continuar con el pago de prestaciones extralegales con fundamento en dicha norma territorial que va en contravía de la Constitución, por lo que procedió a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, y, en consecuencia, negó la pretensión de reconocer al demandante las primas de servicio y de antigüedad, toda vez que están fundadas en una norma inconstitucional. 1.4.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con el fin de que se revoque la decisión y se acceda a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: (i) De conformidad con el artículo 62 del Acto Legislativo 01 de 1968 que modificó en parte la Constitución de 1886, la Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 de 1986, el concejo municipal de Santiago de Cali tenía la facultad para determinar las escalas de remuneración, y podía entregarle estas facultades al alcalde de la ciudad, sin violar la constitución vigente para la fecha en que se expidió el Decreto 0216 de 1991, ni las leyes, ni los decretos con fuerza de ley.
(ii) Se refirió al Decreto No 50 de 1990, por medio del cual le otorgó facultades al alcalde para determinar las escalas de remuneración de los funcionarios de la administración, de tal suerte que a la luz de la Constitución de 1886 y el Acto Legislativo 01 de 1968, el Decreto 0216 de 1991, es constitucional y tiene plena validez. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 1.5.
Sentencia objeto de revisión 3 El 13 de septiembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, profirió decisión de segunda instancia en la que confirmó la sentencia apelada y como fundamento de la decisión expuso lo siguiente: (i) Manifestó que las prestaciones sociales reconocidas por el municipio de Santiago de Cali a través del Decreto 0216 de 1991, como son las primas de servicios y de antigüedad, no pueden reconocerse a aquellas personas que fueron incorporadas a la entidad en virtud del proceso de homologación, al tratarse de emolumentos creados por la entidad territorial por fuera del marco de sus atribuciones legales y usurpando al Gobierno Nacional, que es el encargado de crear los factores salariales.
(ii) Concluyó que las normas departamentales y municipales que crearon primas extralegales con posterioridad al Acto legislativo 01 de 1968 y a la Constitución de 1991, contrarían la Constitución Política de manera directa. 1.6. El recurso extraordinario de revisión4 La parte demandante invocó como causal de revisión la prevista en el ordinal 8º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 5, cuyo tenor literal es «ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada». 3 Folios 242 a 252 de este cuaderno. 4 Folios 1 a 6 de este cuaderno. 5 El recurso fue interpuesto el día 16 de diciembre de 2013, esto es, en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 Considera que se configuró la causal invocada, toda vez que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia del 13 de septiembre de 2019 que es contraria a una proferida por el Consejo de Estado el 8 de agosto de 2019, existiendo entonces disparidad de criterios jurídicos que conllevan a la vulneración del debido proceso. 1.7.
Contestación del recurso 6 El municipio de Cali no se pronunció. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 249, consagra que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos serán de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» 6 Folios 363 a 367 de este cuaderno. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por el señor Ángel María Navia contra la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.2.
Oportunidad En el caso concreto, la sentencia de 13 de septiembre de 2019, quedó ejecutoriada el 25 de septiembre de 2019 7, y el recurso extraordinario de revisión fue radicado el 3 de febrero de 2020 8, por lo que se entiende interpuesto en el término establecido en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011. Ahora bien, la Subsección debe determinar si es procedente infirmar la sentencia del 13 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Ángel María Navia Quintero por haber incurrido en la causal del numeral 8 del artículo 250 del CPACA. 2.3.
Problema Jurídico Corresponde a esta Subsección verificar ¿si en este caso se configura la causal prevista en el numeral 8.º del artículo 250 del CPACA, al haber proferido el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca una sentencia que es contraria a otra anterior que constituye cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada? Para resolver lo anterior, se analizará (i) el marco normativo y jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión, (ii) la causal de revisión invocada, y (iii) caso concreto. 7 Folio 17 del cuaderno principal del expediente. 8 Folio 6del cuaderno principal del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 2.4. Marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.
En igual sentido, se ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el dere cho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».
Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisi ón, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.
Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.
(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso - administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. De ahí que en vigencia del antiguo Código Contencioso Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante, la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.
Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto. 9 En lo que respecta al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.
En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente mane ra: ( ) el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso-administrativa.
Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, art ículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.
En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. 10 Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por «i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998 -00173-00 (REV–173).
C.P: María Elena Giraldo Gómez. 10 Consejo de Estado, Sala Contenciosa Administrativa, sentencia de 3 de febrero de 2015; radicado 11001-03-15-000-2014-00387-00(REV); C.P. Alberto Yepes Barreiro. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos» 11.
El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación12, y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.
Para su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia alteran de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental 13.
En sentencia de 8 de mayo de 201914, esta corporación, respecto de los requisitos esenciales para la prosperidad del recurso, sostuvo lo siguiente: [D]ada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso. 11 Artículo 249 CPACA. 12 Artículo 251 CPACA. 13 «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxat ivas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».
Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, radicado: 2010-00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, radicado 2013 -00035-00; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 2.5.
Causal de revisión invocada La causal del recurso extraordinario de revisión invocada en el sub judice es la prevista en el numeral 8.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo tenor literal dispone: «Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. ». Para que se configure la causal en mención, la Sala advierte que es necesario que la sentencia objeto de revisión sea contraria a una anterior que haya hecho tránsito a cosa juzgada; al respecto el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone:
ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. Por su parte, esta Corporación en sentencia del 5 de abril de 2016 15, frente a la causal aludida expuso: «17.
La consagración de esta circunstancia -desconocimiento de la cosa juzgada- como causal de revisión, busca garantizar la unidad 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 14 Especial de Decisión, expediente. 11001-03-15-000-2007-01433-00 (REV). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 de la jurisdicción, de modo que solamente haya un pronunciamiento sobre la misma controversia.
Así, cuando la jurisdicción se agota con una decisión, “ésta se vuelve intangible por antonomasia y ningún otro juez puede volver sobre el asunto, pues de hacerlo, sería posible el hallazgo de dos sentencias contradictorias sobre idéntica controversia lo cual desconocería la unidad de jurisdicción y lesionaría la seguridad jurídica, pues la aplicación de unas mismas normas a un caso idéntico, no puede conducir razonablemente a resultados distintos” 16. 18.
Para que se configure esta causal, es necesaria la presencia concurrente de tres presupuestos esenciales, a saber: (i) que existan dos sentencias contradictorias; (ii) que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada y frente al segundo proceso -lo cual ocurre cuando éste involucra a las mismas partes de un proceso anterior, versa sobre el mismo objeto y se adelanta por la misma causa - y (iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada.
Sobre esta causal, ha dicho la jurisprudencia de la Corporación 17: Además de lo anterior, para los efectos de esta cau sal, ha de entenderse que la alusión a un término nuevo o segundo proceso deben analizarse lógicamente en relación con un primer o anterior proceso, pues solamente cuando se inicia un proceso entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, luego de habers e proferido sentencia en otro anterior, podría argumentarse que este segundo pretende revivir lo ya decidido en contravía del propósito de la cosa juzgada que no es otro que evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las mismas partes.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, al analizar un recurso extraordinario de revisión interpuesto con fundamento en la causal octava de revisión que se viene analizando, señaló: “la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y que sólo puede extenderse a aquéllos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos.
Igualmente, que tratándose de senten cias dictadas en litigios interpartes, la cosa juzgada está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el objeto sobre el que versa el debate y la causa petendi de la pretensión, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso” 18 (…). Recapitulando lo expuesto se tiene que la cosa juzgada se estructura desde que la sentencia queda ejecutoriada, es decir, desde que hace tránsito a cosa juzgada formal; y para que se 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de diciembre de 2014, rad. 2012-00228-00(REV). 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de abril de 2013, expediente 11001-03-15-000-2001-00118-01 (REV). 18Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de diciembre de 1994, Rev. 038.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 estructure la causal de revisión es necesario que s e adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en otro anterior; que el nuevo proceso sea entre las mismas partes, es decir, que haya identidad jurídica de partes más no de personas, excepto cuando se trata de sentenc ias a las que la ley les otorga efectos erga omnes; que el nuevo proceso verse sobre un mismo objeto entendido como las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia; y que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, entendiendo por causa la razón por la cual se demanda».
De lo anterior, se puede colegir que para que se predique la figura de la cosa juzgada en una providencia judicial respecto de la otra, es necesario que concurran los siguientes elementos: “a) Que exista identidad de causa. Debe existir plena coincidencia entre la razón o motivos por los cuales se demanda, esto es, los hechos que dieron origen a la presentación de la demanda y a la formulación de las pretensiones. b) Que el proceso recaiga sobre el mismo objeto.
Las pretensiones o solicitudes de la demanda en relación con la cual se dictó la sentencia definitiva, deben coincidir, a su vez, con las peticiones de la nueva demanda respecto de la cual se busca que se declare la cosa juzgada. c) Que exista identidad de partes. Quienes actúan como demandante y demandado en el proceso anterior deben actuar de la misma forma en el nuevo proceso” 19.
En tal sentido, para que opere el fenómeno de la cosa juzgada es necesario que existan sentencias que sean contradictorias y opuestas, en las cuales, las partes que intervienen y el objeto que se persigue sea el mismo. 2.6. Caso concreto El recurrente al motivar la causal prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA, expuso que la sentencia del 13 de 19 Sentencias del 6 de octubr e de 2015, Sal Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, Consejero ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2014-00902-00(REV) y del 27 de noviembre de 2008, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, radicado 70001 -23-31-000-2000-00803- 01(1026-05).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció la sentencia proferida el 8 de agosto de 2019 por el Consejo de Estado.
Rad. 76001233100020100148501. El señor Ángel María Navia solicita que se le reconozcan las primas de antigüedad y de servicios con fundamento en el Decreto 0216 de 1991. El Decreto 0216 de 18 de febrero de 1991 fue expedido por el alcalde de Santiago de Cali con la finalidad de fijar las prestaciones sociales y otros beneficios para los empleados públicos de la administración central, compilando las normas municipales a lo largo de las cuales se han reconocido prestaciones extralegales y otros beneficios a los empleados públicos.
A través del Decreto 1321 de 30 de septiembre de 1993 el alcalde de Santiago de Cali precisó las prestaciones sociales a que tienen derecho los servidores públicos que ingresen a la administración central y descentralizada del Municipio de Cali. En el artículo 1° estableció: “Todo servidor público que sea vinculado a la administración central municipal a partir del 1 de octubre de 1993, recibirá únicamente las prestaciones sociales establecidos en la ley”.
Ahora bien, el 11 de febrero de 2011, el Ministerio de Educación presentó demanda de nulidad contra el Decreto 0216 del 18 de febrero de 199120. Mediante sentencia del 20 de enero de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad d el acto administrativo demandado, decisión que fue confirmada por esta 20 Por el cual se fijan prestaciones sociales y otros beneficios para empleados públicos de la administración central de Santiago de Cali, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 Corporación el 8 de agosto de 2019, al considerar que el alcalde del Municipio de Cali, no era el competente para expedir el decreto demandado.
Al realizar el estudio de los supuestos normativos para que se constituya la causal de revisión invocada en el proceso de la referencia, se establece que: 1. De lo expuesto en el recurso extraordinario de revisión no se infiere que exista un proceso anterior en el cual el recurrente haya actuado como parte. 2. No existe en el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial trámite alguno adelantado por el señor Ángel María Navia con anterioridad al que es objeto de revisión en el presente asunto.
En tal sentido, se puede colegir que la causal invocada no se encuentra configurada, toda vez que el recurrente no identificó en qué providencia anterior coincidieron las partes del pro ceso ordinario, en las que haya existido identidad de objeto y causa para que se configure la cosa juzgada, aspecto procesal que corresponde a la condición propia de la causal de revisión que invoca el recurrente.
En efecto, el recurrente señaló que la sentencia objeto de revisión va en contravía de lo dispuesto por esta Corporación en sentencia del 8 de agosto de 2019, sin embargo, tal afirmación no es cierta, como quiera que contrario a lo manifestado por el señor Ángel María Navia, el Tribunal decidió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que las prestaciones sociales solicitadas fueron creadas por el ente territorial por fuera del marco de sus atribuciones legales y usurpando al Gobierno Nacional, tal y como lo dispuso el Consejo de Estado al declarar la nulidad.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 16 Reitera la Sala, que para que se constituya la causal deben existir dos procesos en los cuales exista identidad de partes, identidad de objeto, e identidad de causa; que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada, porque si fue propuesta y se negó, no se configura la causal, toda vez que el recurso extraordinario no puede ser usado para revisar la decisión del juez natural de instancia, y que las decisiones entre uno y otro proceso versen sobre el mismo objeto, situación que no se acreditó en el presente caso.
Aunado a lo anterior, tampoco se configura la causal 8 de revisión, pues respecto de la sentencia del 8 de agosto de 2019, no se presenta identidad de causa ni de objeto, como quiera que en este caso se pretendió el reconocimiento de las prestaciones reguladas por el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedida por el alcalde municipal de Santiago de Cali, al tiempo que, en el proceso de nulidad simple, de manera contraria, se pidió la nulidad del mismo acto administrativo.
En cualquier caso y aunque se encontraran cumplidos los supuestos de la identidad de partes, de objeto y de causa, tampoco se estructuraría la causal, pues se debe precisar que, para el momento en el que se profirió la sentencia que ahora es objeto de revisión, el 13 de septiembre de 2019, la providencia del 8 de agosto del mismo año aún no se encontraba ejecutoriada, si se tiene en cuenta que mediante auto del 21 de agosto de 2020 se resolvió la s olicitud de aclaración de la sentencia. Ahora, la Sala no pasa por alto que la pretensión del recurrente está dirigida a que se respeten los efectos ex tunc que la sentencia del 8 de agosto de 2019, lo cual no es viable a través de la causal 8 de revisión. Lo anterior, porque el recurso extraord inario de revisión no es una vía que permita reabrir el debate jurídico sobre el fondo del asunto, propio de las instancias procesales respectivas, como si de una tercera instancia se tratara, además de que como se indicó la providencia invocada no estaba en firme.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 17 Así las cosas, y de conformidad con el carácter extraordinario del recurso, cuyo estudio no puede considerarse como una tercera instancia en la que puedan plantearse nuevamente argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar, la Sa la declarará infundado el recurso de revisión al no encontrarse configurada la causal 8.º de revisión prevista en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En las anteriores condiciones, al no reunir los requisitos señalados en el ordinal 8.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. 2.7. Conclusión Así las cosas, al no ser la sentencia objeto de revisión contraria a una anterior que haya hecho tránsito a cosa juzgada, se declarará infundado el recurso propuesto, toda vez que no se encuentran configurados los presupuestos normativos de la causal de revisión del numeral 8.º del artículo 250 del CPACA. 2.8.
Condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016 21, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001 -23- 33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 18 valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso 22, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión propuesto por el señor Ángel María Navia Quintero en 22 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 4.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoq ue totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 0325 000 2020 00618 00 (1642-2020) Demandante: Ángel María Navia Quintero w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 19 contra de la sentencia del 13 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta decisión archívese el expediente previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 28 de julio de 2022. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE