Radicado: 11001-0315-000-2023-00706-00 Demandante: COOSERVITEC C.T.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TERCERA ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., dieciséis (16) noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-0315-000-2023-00706-00 Recurrente: Cooperativa de Trabajo Asociado de Servicios de Vigilancia y Seguridad Privada Temas: Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria (Numeral 1 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011).
SENTENCIA QUE DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala Tercera Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Cooperativa de Trabajo Asociado de Servicios de Vigilancia y Seguridad Privada (en adelante “COOSERVITEC”) contra la sentencia del 10 de febrero de 2022, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado1.
I.
ANTECEDENTES 1. Del proceso ordinario El 25 de enero de 2017, COOSERVITEC instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante “UGPP”), para que se declarara la nulidad de: (i) La Resolución RDO 894 del 28 de octubre de 2015, por medio de la cual se profirió liquidación oficial por inexactitud y mora en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2013, y se sancionó por inexactitud.
(ii) La Resolución RDC 644 del 18 de octubre de 2016, que resolvió el recurso de reconsideración contra la resolución anterior y confirmó lo resuelto. Como restablecimiento del derecho, pidió que se declarara que las liquidaciones privadas presentadas por concepto de aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2013 se encontraban en firme; y se dejara sin efecto jurídico la sanción por inexactitud.
El 14 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, profirió sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. 1 Expediente 25000-23-37-000-2017-00077-01 (24728). Radicado: 11001-0315-000-2023-00706-00 Demandante: COOSERVITEC C.T.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con el argumento de indebida aplicación de las normas que regulan los aportes al Sistema de Protección Social a cargo de las cooperativas de trabajo asociado, explicó que la UGPP aplicó las normas respectivas, pero COOSERVITEC incurrió en omisiones e inexactitudes, por lo que la actuación de la administración no adoleció de ninguna ilegalidad.
En cuanto al cargo de violación del derecho al debido proceso por falta de correspondencia entre la liquidación oficial y el requerimiento para declarar, consideró que las Resoluciones sí cumplían con ello. Adujo que los trabajadores nombrados en la liquidación oficial fueron enunciados en el documento anexo al requerimiento especial, con la respectiva nota explicativa de la irregularidad, por lo que la parte actora tuvo la posibilidad de ejercer el derecho de contradicción. COOSERVITEC interpuso recurso de apelación, en el cual insistió en los argumentos presentados con la demanda.
El 10 de febrero de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la sentencia del a quo por las mismas razones. 2. Argumentos del recurso extraordinario de revisión COOSERVITEC interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 10 de febrero de 2022 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con fundamento en la causal contemplada en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, esto es, “[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”.
Como sustento de la causal adujo que el 10 de agosto de 2021, los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público expidieron la Circular Conjunta 00482, la cual no se pudo aportar al proceso ordinario en el momento procesal oportuno, debido a: (i) la pandemia originada por el COVID-19, (ii) las situaciones particulares de virtualidad de la administración de justicia, y (iii) el fallecimiento de su apoderado el 13 de septiembre de 2021 causado por el COVID-19 del cual no tuvo conocimiento oportunamente.
Adujo que se tratan de situaciones de fuerza mayor y caso fortuito, pero que, si se hubiera aportado la mencionada Circular, la decisión hubiera sido diferente. Por último, señaló que hay una gran similitud entre el contenido de la Circular Conjunta 048 y la sentencia de unificación del 24 de marzo de 2022 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, por lo que, a su juicio, la sentencia de unificación3 le otorgó un alto valor probatorio a la Circular.
Concluyó que, si se hubiese anexado la Circular Conjunta al expediente, el resultado habría sido favorable para la recurrente. 3. Trámite procesal El 20 de febrero de 2023, se admitió el recurso extraordinario de revisión, y se ordenó notificar a la UGPP, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del 2 Por medio de la cual se fijó que “para efectos del pago de aportes de los trabajadores asociados al Sistema de Seguridad Social Integral, no se considerarán como compensaciones ordinarias ni extraordinarias, los pagos que no retribuyan el trabajo del asociado de una Cooperativa y Precooperativa de Trabajo Asociado”. 3 SU del 24 de marzo de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Radicado 54001-23-33-000-2014- 00364-01 [24724] 2022CE-SUJ-4-001, MP Stella Jeannette Carvajal Basto, que sentó jurisprudencia en relación con la conformación del ingreso base de cotización (IBC) sobre el que las cooperativas de trabajo asociado deben liquidar y pagar los aportes con destino al sistema de la protección social.
Radicado: 11001-0315-000-2023-00706-00 Demandante: COOSERVITEC C.T.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado. El 21 de abril de 2023, se resolvió tener como pruebas los documentos aportados con la demanda y se ofició a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que remitiera digitalizado el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
El proceso fue remitido de manera digital el 28 de abril de 2023 y se fijó en lista el 3 de mayo del mismo año. El 20 de septiembre de 2023, el magistrado ponente requirió a los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público para que remitieran copia de la Circular Conjunta 048 del 10 de agosto de 2021, así como del Diario Oficial en el cual se publicó. El 28 de septiembre de 2023, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio respuesta y el 4 de octubre de la misma anualidad el Ministerio de Trabajo contestó la solicitud.
Los dos Ministerios enviaron copia de la Circular e informaron que esta no se publicó en el Diario Oficial. El 12 de octubre de 2023 se fijó en lista las respuestas de los respectivos Ministerios. El 17 de octubre de 2023, la parte actora se pronunció sobre la respuesta de los Ministerios y adujo que se trata de una Circular Externa que no tiene la categoría de acto administrativo y conforme con el literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, está excluida de publicarse.
Reiteró que el fallo objeto del recurso extraordinario debió tener en cuenta los parámetros de la Circular Conjunta. 4. Intervenciones La UGPP se opuso al recurso extraordinario de revisión al considerar que no se configura la causal alegada, específicamente, por dos razones: i) no se trata de pruebas recobradas, y ii) no se acredita la condición de fuerza mayor, o caso fortuito, u obra de la parte contraria, como justificante para que no se hubieren aportado los documentos de manera oportuna.
En relación con el primer argumento, sostuvo que ni la Circular Conjunta 048 del 10 de agosto de 2021 del Ministerio de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, ni la sentencia de unificación jurisprudencial 24724 del 24 de marzo de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se encontraban en poder del recurrente antes de proferir sentencia. En cuanto al segundo argumento, adujo que el recurso extraordinario de revisión se interpuso casi un año después de acontecidos los hechos que pretende hacer valer, los cuales incluso fueron posteriores al trámite procesal adelantado.
Explicó que la Circular Conjunta se expidió el 10 de agosto de 2021, el fallecimiento del apoderado del demandante sucedió en septiembre de 2021, la sentencia de segunda instancia se profirió el 10 de febrero de 2022 y la sentencia de unificación es del 24 de marzo de 2022. En esa medida, argumentó que no se configuró la circunstancia de la imposibilidad de aportar oportunamente dichos documentos.
Enfatizó que el recurso extraordinario de revisión no es una tercera instancia y lo que pretende la recurrente es revivir la controversia jurídica y fáctica propia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Explicó que el recurso no se puede usar para subsanar errores cometidos durante la etapa probatoria, para reabrir el debate de las pruebas, ni para expresar inconformidades frente a la valoración de una prueba.
Radicado: 11001-0315-000-2023-00706-00 Demandante: COOSERVITEC C.T.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia y oportunidad del recurso De conformidad con el parágrafo 2° del artículo 249 del CPACA4, la Sala Tercera Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por COOSERVITEC contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
La sentencia recurrida se dictó el 10 de febrero de 2022, se notificó el 21 de febrero de 2022, y quedó ejecutoriada el 24 del mismo mes y año. COOSERVITEC presentó el recurso extraordinario de revisión el 10 de febrero de 2023, esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme lo exige el inciso 1 del artículo 251 CPACA. 2.
Planteamiento del problema jurídico y solución Le corresponde a la Sala establecer si la providencia del 10 de febrero de 2022 incurrió en la causal de haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera proferido una decisión diferente y que la recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria conforme con el artículo 250-1 del CPACA.
Para resolver dicho interrogante, la Sala se referirá a (i) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, y al alcance de la causal de prueba recobrada; y finalmente, (ii) al caso concreto. La Sala anticipa que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión por no configurarse la causal de revisión alegada. 2.1. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión5 y el alcance de la causal de prueba recobrada En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada.
Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por sentencias injustas. Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario6.
Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material. 4 Corresponde al Consejo de Estado conocer de los “recursos de revisión contra sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado”. 5 Ver, entre otras: Consejo de Estado, expediente 11001-0315-000-2013-01998-00, MP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 8 de mayo de 2019, Exp. 56.129.
Radicado: 11001-0315-000-2023-00706-00 Demandante: COOSERVITEC C.T.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entonces el ámbito de revisión está restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, no admiten interpretaciones más allá de lo que se deduce de su texto.
Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso. Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial.
No es un recurso que proceda por violación de la ley. Ahora, respecto a la causal denominada prueba encontrada o recobrada, el Consejo de Estado7 ha entendido que para su configuración deben cumplirse la totalidad de los siguientes requisitos: (i) que el medio de prueba sea un documento, (ii) que sea preexistente a la sentencia objeto de revisión, (iii) que se haya encontrado o recobrado después de ejecutoriada la sentencia recurrida, (iv) que sea decisiva para cambiar el sentido del fallo, y (v) que la imposibilidad de aportación por parte del recurrente obedezca a una causa extraña de fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte.
En cuanto a la exigencia de que el medio de prueba sea documental, el Consejo de Estado ha sostenido que “no se ha admitido la configuración de dicha causal cuando se trata de otro tipo de pruebas (…)”8. En esa medida, se precisa que, según el artículo 243 del CGP, se consideran documentos “los escritos (…), y en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo”.
Además, los documentos se clasifican en públicos o privados, siendo los primeros los otorgados por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones o con su intervención, o por particulares en ejercicio de funciones públicas; y los segundos, los otorgados por particulares en su ámbito privado. Esta Corporación9 ha señalado que el documento recobrado debe ser preexistente a la sentencia atacada en revisión. Por regla general, la jurisprudencia ha precisado que los documentos que se invoquen debieron generarse o elaborarse como máximo al vencimiento del término para aportarlos10, que en el caso de procesos de doble instancia tramitados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 es en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación (Art. 212 CPACA).
Excepcionalmente, se ha extendido a documentos generados con posterioridad al vencimiento de la respectiva oportunidad probatoria, siempre que versen sobre hechos sobrevinientes11, situación susceptible de ser analizada en concordancia con lo previsto en 7 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, sentencia de 3 de abril de 2018, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera, Exp. 2016-02057- 00 (REV) y sentencia de 3 de abril de 2018, Rad. 11001-03-15-000-2014-00783-00 (REV), MP Ramiro Pazos Guerrero. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 8 de mayo de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, exp: 2017-03489 (REV). 9 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 4 de junio de 2021, MP María Adriana Marín, Exp. 33.977.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 8 de noviembre de 2021, MP María Adriana Marín, Exp. 51.617. 10 Ver, entre otras, proferidas por las Secciones del Consejo de Estado: i) Sección Primera, sentencia de 18 de octubre de 2005, MP Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Exp. 1999-00197- 01(REV), ii) Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 30 de septiembre de 2021, MP Carmelo Perdomo Cuéter, Exp. 2816-15 iii) Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 29 de noviembre de 2019, MP Jaime Enrique Rodríguez Navas, Exp. 45.187 y v) Sección Quinta, sentencia de 6 de mayo de 2021, CP Rocío Araújo Oñate, Exp. 2021-00012 (REV). 11 El Consejo de Estado ha definido lo que debe entenderse como hecho sobreviniente en los siguientes términos: “Frente a este punto, la Sala precisa que el hecho sobreviniente es aquel que versa sobre el litigio y surge con posterioridad a la oportunidad para pedir pruebas ( )”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 13 de septiembre de 2021, MP Oswaldo Giraldo López, Exp. 2020-02720 (PI). Radicado: 11001-0315-000-2023-00706-00 Demandante: COOSERVITEC C.T.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 281 del CGP12.
Frente a tratarse de una prueba encontrada o recobrada después de dictada la sentencia objeto de revisión, la jurisprudencia13 ha entendido que se trata de un documento que la parte solo obtuvo después de la sentencia, o, en otras palabras, que llegó a su poder con posterioridad a esta. Dicha causal de revisión busca remediar la injusticia de no poder aportar una prueba documental que se encontraba perdida o se desconocía su existencia y que, como consecuencia, no fue apreciada por el juzgador14.
Adicionalmente, el documento debe ser decisivo, lo que significa que con su estudio se hubiera podido proferir una decisión diferente. En otras palabras, que se trate de “una prueba cuyo valor persuasivo sea suficiente para influir en el sentido de la decisión15 o que arroje convicción distinta al juzgador sobre hechos que tuvo por acreditados dentro del proceso”16.
No es tan solo tener una relación con la controversia o que revelen una nueva perspectiva del debate, sino que ellos una vez descubiertos o recobrados, hagan que la decisión preexistente resulte insostenible17. Por último, el recurrente debe probar que no pudo aportar el documento al proceso por circunstancias ajenas a su voluntad, debido a que ocurrieron motivos de fuerza mayor, o caso fortuito u obra de la parte contraria.
Al respecto, el Consejo de Estado ha explicado que “no basta con una dificultad por grave que pueda parecer, por cuanto la ley exige una verdadera imposibilidad apreciada objetivamente”18. En esa línea, el recurrente debe probar la configuración de la causa extraña, “pues no existe presunción legal de su acaecimiento ni podría el juez interpretar en su favor la ocurrencia de los mismos, en el escrito del recurso debe obrar justificación clara y convincente de que le fue imposible aportar los documentos en el momento indicado, únicamente por la ocurrencia de fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte”19. 2.2.
Caso concreto La parte actora aduce que la causal de revisión establecida en el numeral 1 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 se configuró, porque se recobró la Circular Conjunta 048 del 10 de agosto de 2021 del Ministerio de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, la cual no 12 A cuyo tenor: “Artículo 281. Congruencias ( ) En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio” (se destaca). 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de octubre de 1994, exp 043 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 11 de noviembre de 2016, radicación: 25000-23-26- 000-1996-13158-01 (34697), MP Stella Conto Díaz del Castillo. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, CP Danilo Rojas Betancourth, Exp. 26.239. 15 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de febrero de 2013, radicación: 11001-03-15-000-2008-00638-00 (REV), MP Alberto Yepes Barreiro; sentencia de 17 de julio de 2013, radicación: 11001-03-15-000-2009-00062-00 (REV), MP.
Alfonso Vargas Rincón. 16 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 19 de septiembre de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2020-03585-00, MP Luis Alberto Álvarez Parra. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, Sentencia del 4 de junio de 2019, MP Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001-03-15-000-2014-00447-00(REV). 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, radicación 11001-03-15-000-1998-00173-00 (REV-173), MP.
María Elena Giraldo Gómez. La referida providencia fue citada por la Sala Doce Especial de Decisión de esta corporación, en la sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-03-15- 000-2001-00117-01 (REV) MP. Ramiro Pazos Guerrero. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación: 76111-33-31-701-2010-00201-018(51617), MP.
María Adriana Marín. En el mismo sentido puede verse Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 18 de noviembre de 2021, radicación: 44001-33-33-001-2013-00212-01(AG) (REV), MP. Fredy Ibarra Martínez. Radicado: 11001-0315-000-2023-00706-00 Demandante: COOSERVITEC C.T.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se pudo aportar al proceso ordinario con ocasión de la pandemia causada por el COVID- 19 y el fallecimiento de su abogado, y que de haberse conocido por el juzgador la decisión habría sido diferente.
A continuación, se analizarán para el caso concreto cada uno de los elementos que configurarían la causal de revisión. (i) Que la prueba encontrada o recobrada sea de carácter documental En el sub lite, la Circular Conjunta 048 del 10 de agosto de 2021 (en adelante “Circular Conjunta”) es un escrito, concretamente, un documento público, pues fue suscrito por el Ministro de Trabajo y el de Hacienda y Crédito Público, por lo que se cumple con este requisito.
(ii) Que sea un documento preexistente a la sentencia que se recurre en revisión En este punto es importante precisar que el referente temporal para analizar la preexistencia del documento es el vencimiento del término para aportar las pruebas, y tratándose de procesos de doble instancia, como el que ahora se estudia, es el término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación. La Sala advierte que la sentencia de primera instancia se profirió el 14 de marzo de 2019, el auto que admitió la apelación es del 22 de julio de 2019 y se notificó el 26 del mismo mes y año, la Circular Conjunta es del 10 de agosto de 2021, y la sentencia de segunda instancia objeto de revisión es del 10 de febrero de 2022.
En esa medida, la Circular Conjunta surgió con posterioridad a la oportunidad probatoria en segunda instancia. No obstante, la jurisprudencia ha extendido este requisito a los hechos sobrevinientes, como el que ahora se estudia, pues además de surgir con posterioridad al término de ejecutoria del auto que admitió el recurso, versa sobre el mismo asunto del litigio.
Al respecto, esta Sala encontró que la Circular Conjunta tiene relación con lo que se discute en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues busca determinar la configuración del IBC para liquidar los aportes de las cooperativas de trabajo asociado al Sistema de Seguridad Social Integral. En consecuencia, se tiene por acreditado el segundo requisito de la causal de revisión invocada, por tratarse de un documento preexistente a la sentencia recurrida, pero posterior al término del auto que admitió el recurso, configurándose así en un hecho sobreviniente.
(iii) Que sea un documento encontrado o recobrado después de ejecutoriada la sentencia recurrida La Sala considera que la Circular Conjunta es un documento encontrado o recobrado con posterioridad a la sentencia reprochada, debido a que la intención de la recurrente no es subsanar las falencias probatorias del proceso ordinario, ni hacer valer documentos que no se incorporaron por omisión de la parte interesada.
Por el contrario, se trata de una prueba que no estaba en su poder, y según lo señalado por el mismo recurrente, fue el fallecimiento de su abogado (para lo cual se aportó el certificado de defunción) y la pandemia ocasionada por el COVID-19 los que le impidieron aportar al proceso el documento mencionado, pero se logró conseguir ya terminado el proceso.
Radicado: 11001-0315-000-2023-00706-00 Demandante: COOSERVITEC C.T.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, se advierte que tal y como lo manifestaron los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, la Circular Conjunta aludida no fue publicada en el Diario Oficial, lo que prueba que la parte actora tuvo dificultades para conocer ese documento y solicitar su práctica en la respectiva oportunidad probatoria.
En esa medida, en aplicación al principio de la buena fe y de la valoración de los documentos allegados al expediente, la Sala encuentra acreditado el requisito de ser una prueba encontrada con posterioridad a la sentencia reprochada. (iv) Que sea un documento decisivo para cambiar el sentido del fallo La Sala considera que la Circular Conjunta no es un documento decisivo para influir en el sentido de la decisión o que esta haya arrojado a una convicción distinta al juzgador sobre los hechos que tuvo por acreditados.
Contrario a lo afirmado por el recurrente, la Circular Conjunta del 10 de agosto de 2021 sí es un acto administrativo de carácter general. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, un acto administrativo de carácter general es aquel cuyos “efectos son abstractos o cuando no se resuelven situaciones jurídicas concretas”20. En otras palabras, es “aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas»”21, En esa medida, la Circular Conjunta es un acto administrativo general porque está dirigida a un grupo indeterminado, esto es, “Administradoras del Sistema de Seguridad Social integral, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Protección Social – UGPP, Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado”; y además, en su contenido, interpretó las normas que regulan los aportes a seguridad social de las cooperativas de trabajo asociado, y fijó unas directrices sobre su pago, por lo que en últimas contiene reglas de derecho.
Sin embargo, de conformidad con el artículo 65 del CPACA, los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial. En esa línea, se resalta que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio respuesta al requerimiento del Despacho ponente para manifestar que “no se encontró el Diario Oficial donde fue publicada la Circular Conjunta”22; y el Ministerio del Trabajo sostuvo que de acuerdo con las consultas formuladas por diferentes dependencias “la Circular No. 0048 del 10 de agosto de 2021 no fue publicada”23.
Teniendo en cuenta lo señalado por los Ministerios, la Sala concluye que conforme con el literal c) del artículo 11924 de la Ley 489 de 199825 y el artículo 65 del CPACA, la falta de 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 12 de agosto de 2019, Expediente 39.069, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera; y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 23 de agosto de 2019, Expediente 62.081, CP Ramiro Pazos Guerrero, entre otras. 21 Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, Sentencia del 8 de junio de 2021, Radicado 11001-03-15-000-2021-00149-00 (CA). 22 Ver índice 28 de SAMAI en el expediente 11001-0315-000-2023-00706-00. 23 Ver índice 30 de SAMAI en el expediente 11001-0315-000-2023-00706-00. 24 Artículo 119.Publicación en el Diario Oficial.
A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado.
Radicado: 11001-0315-000-2023-00706-00 Demandante: COOSERVITEC C.T.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co publicación en el Diario Oficial de la Circular Conjunta trae como consecuencia que no esté vigente ni sea oponible para sus destinatarios y mucho menos para las autoridades judiciales.
En esa medida y contrario al argumento del recurrente en cuanto a que la Circular Conjunta está excluida de publicarse, esta Sala pone de presente que, con fundamento en el citado literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 65 del CPACA, esa disposición normativa exige que todos los actos administrativos de carácter general se publiquen en el Diario Oficial, con el fin de cumplir el principio de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad.
Así las cosas, la Sala considera que no se cumple con el cuarto requisito de la causal de revisión alegada. Por tanto, se releva de estudiar el requisito relativo a causa extraña, pues basta con que no se cumpla uno de los elementos que configuran la causal para que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión. 3. Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala Tercera Especial de Decisión no encontró, en el caso bajo estudio, que se hubiere configurado la causal de prueba recobrada que lleve a invalidar la sentencia del 10 de febrero de 2022 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por COOSERVITEC contra la UGPP, razón por la cual se declarará infundado el recurso interpuesto. 4.
Costas Según el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, se condenará en costas a la parte recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión que formuló. Así mismo, conforme los artículos 188 y 306 de la misma norma, para la liquidación y ejecución de las costas se remitirá a la norma procesal general.
En ese sentido, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365-8 del mismo código, “Solo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En cuanto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, la Sala observa que no procede su imposición porque no aparecen demostrados en el expediente.
Por el contrario, en relación con las agencias en derecho, la Sala encuentra que la UGPP designó apoderado para que ejerciera su defensa en el proceso, quien presentó escrito de oposición. En consecuencia, siguiendo lo establecido en el artículo 366-4 del CGP, para la fijación de agencias en derecho se atenderá lo establecido en el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según el cual la tarifa de agencias Parágrafo.
Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. 25 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Radicado: 11001-0315-000-2023-00706-00 Demandante: COOSERVITEC C.T.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en derecho, tratándose del recurso extraordinario de revisión, se tasan entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En ese orden, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual a favor de la UGPP, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Tercera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Cooperativa de Trabajo Asociado de Servicios de Vigilancia y Seguridad Privada contra la sentencia del 10 de febrero de 2022 dictada por la Sección Cuarta de esta Corporación, por las razones expuestas. 2. Condenar a la parte demandante al pago de costas por concepto de agencias en derecho a favor de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-, por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Aclara voto (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E)