CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela. Parte actora: Ruby Cardona Zuluaga. Parte accionada: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión. Radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01.

Asunto: Acción de tutela contra providencia judicial. Se revoca el fallo impugnado que negó el amparo. Improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 16 de marzo de 2026 proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. La señora Ruby Cardona Zuluaga en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el Municipio de San Rafael (Antioquia), con el fin de que se declarara la nulidad del Decreto núm. 019 de 1° de febrero de 2016, por medio del cual se declaró insubsistente su nombramiento como directora local de salud y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara su reintegro al cargo y se le pagaran todos los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir debidamente indexados.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 30 de octubre de 2020, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que: i) por regla general los empleados públicos de libre nombramiento y remoción no gozan de estabilidad laboral reforzada; ii) no había lugar a considerar que la accionante fuera beneficiaria del fuero de estabilidad laboral reforzada de pre pensionable porque solo se encontraba a la espera del cumplimiento del requisito de edad para pensionarse, no requiriendo cotizaciones adicionales; iii) la accionante había renunciado voluntariamente a su cargo de carrera administrativa para ocupar un empleo de libre nombramiento y remoción, poniendo en riesgo su estabilidad laboral y, iv) la actuación administrativa del Municipio de San Rafael, al expedir el Decreto 019 de 2016, no vulneró las normas en que debía fundarse. 1.3.

Contra la decisión anterior la parte accionante presentó recurso de apelación. 1.4. La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 19 de septiembre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia al considerar que “[…] no existen las pruebas, dentro del proceso, que permitirían dar aplicación de la flexibilización realizada por el Consejo de Estado a la sentencia de unificación que constituye el precedente constitucional, en lo que respecta a la información oportuna de la calidad de pre pensionada, la edad, y, especialmente, el número de semanas cotizadas para el momento de su desvinculación […]” y, que en este caso concreto “[…] la parte demandante no procuró, de forma cuidadosa, aportar las pruebas pertinentes y conducentes para demostrar los dos requisitos necesarios […]”. 2.

Fundamentos de la solicitud de amparo La parte accionante manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria porque fundamentó su decisión basada únicamente en la afirmación hecha en sus alegatos de conclusión Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del proceso ordinario donde alegó que “[…] tenía una expectativa legítima de pensionarse y solo le faltaba cumplir la edad […]”, y no realizó un análisis de todo el material probatorio presentado, con el cual hubiese entendido que lo que se quería decir era que tenía una expectativa legitima de pensionarse y “ […] solo le faltaba la edad si HUBIESE SEGUIDO VINCULADA al ente territorial […]”.

Aseguró que el tribunal accionado desconoció que ella si cumplía con los requisitos exigidos en la sentencia SU - 003 de 2018 porque para el momento de la declaratoria de insubsistencia tenía 55 años, es decir que estaba próxima a pensionarse “[…] pues le faltaban 18 meses para cumplir los 57 […]” y, porque además solo le faltaba completar las semanas mínimas requeridas para tener derecho a la pensión que “[…] para los fondos privados es de 1.150 semanas, es decir que tenía una EXPECTATIVA LEGITIMA DE PENSIONARSE a los 57 años, si hubiese seguido vinculada con la entidad de pensiones […]”. 3.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1.- Decretar que EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, ha violado los derechos constitucionales fundamentales enunciados en el concepto de violación y en consecuencia. 2- Revocar la sentencia de segunda instancia que confirmo la sentencia de primera instancia, negando a mi mandante su derecho y en su lugar que se emita una nueva sentencia en donde se concedan las pretensiones de la demanda […]”.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 1. Mediante auto de 27 de enero de 2026, se admitió la presente acción de tutela en contra de la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia y se vinculó al Municipio de San Rafael (Antioquia) y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Medellín, en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. El 16 de marzo de 2026, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia negando las pretensiones de amparo. 3.

Mediante auto de 21 de abril de 2026, se concedió la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia. III. INTERVENCIONES 1. La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia rindió informe señalando que la accionante no demostró durante el proceso que cumplía con los requisitos exigidos para ser prepensionada los cuales eran “[…] acreditar la condición con prueba idónea (semanas faltantes) y 2) haber informado al empleador para limitar su discrecionalidad […]”, por lo que al no haber sido probados dichos elementos prevalecía la facultad discrecional del nominador para la mejora del servicio, la cual no requiere motivación y se presume ejercida en pro del interés general, es decir que reintegrar a la accionante sin estas pruebas convertiría en inamovible un cargo que, por Constitución, no lo es. 2.

El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Medellín rindió informe en el que realizó una breve descripción de las actuaciones surtidas, señalando que esa autoridad judicial no vulneró ningún derecho fundamental de la parte accionante. 3. El Municipio de San Rafael (Antioquia) solicitó negar las pretensiones de la presente acción de tutela porque el tribunal accionado falló en derecho brindando todas las garantías dentro de la demanda de carácter administrativa interpuesta.

IV.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 16 de marzo de 2026, negó las pretensiones de amparo. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que más que evidenciarse actuaciones irregulares o merecedoras de reproche por parte de la autoridad judicial accionada, lo que se constató fue una falencia en la defensa de los intereses completamente atribuible a la parte demandante.

A partir de lo anterior, concluyó que se observó que la “[…] providencia censurada no deviene de una interpretación caprichosa de la autoridad accionada, toda vez que sus argumentos estuvieron debidamente motivados, conforme a las pruebas que fueron aportadas en el proceso ordinario con radicado 05001-33-33-005-2016-00606-01, por lo que no se incurre en el defecto fáctico alegado […]”.

Finalmente, concluyó “[…] que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención […]”. V.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó el fallo de primera instancia reiterando en términos generales los argumentos del escrito de tutela. Señaló que el juez de tutela ignoró la naturaleza fundamental, progresiva e irrenunciable del derecho a la seguridad social lo cual implicaba que el Estado debía “[…] ampliar gradualmente la protección de los derechos sociales, que prohíben medidas regresivas injustificadas y que debe privilegiarse la efectividad material sobre formalismos procesales […]”.

Adujo que en el presente caso está plenamente acreditado que se encontraba a 18 meses de adquirir el estatus pensional, que tenía una expectativa legítima de consolidar su derecho a la pensión y que se hallaba en condición de prepensionada, pero que tanto el tribunal accionado como el juez de tutela “[…] reducen la protección constitucional a una exigencia estrictamente formal Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prueba, desconociendo no solo el principio de progresividad en materia pensional, sino el principio pro administrado, los principios según el artículo 53 de la Constitución política […]”.

Aseguró que en materia pensional en la “[…] jurisdicción laboral y de la seguridad social existen postulados que se deben de aplicar por analogía a la jurisdicción administrativa, es así como; dentro de la aplicación de la ponderación, Tribunal y ahora el Juez de tutela debió de valorar y buscar el equilibrio entre el debido proceso y la protección de los derechos mínimos y para este caso se puede actuar ULTRA Y EXTRA PETITA en la garantía de los derechos pensionales […]”.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 2.

Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado2, la Sección debe establecer: 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si la providencia acusada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido presuntamente en defecto sustantivo, fáctico, en desconocimiento del precedente y en violación directa de la Constitución. 3.

Caso concreto 3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional3 como del Consejo de Estado4 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias 3 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 4 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente. Entre otras. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental5 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces6.

En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;

(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito;

(i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. 5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248- 18. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada el 19 de septiembre de 2025 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 05001-33-33-005-2016-00606-01.

Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que las autoridades judiciales accionadas hayan incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que la autoridad accionada no tuvo por acreditada su condición de prepensionada para el momento de la declaratoria de insubsistencia, pese a que “[…] tenía 55 años y medio […] le faltaban completar las semanas mínimas requeridas para tener derecho a la pensión, que para los fondos privados es de 1.150 semanas […]”, circunstancia que se traduce en la reapertura de un asunto que ya fue resuelto por el juez natural de la causa judicial.

Lo anterior en razón a que el tribunal accionado en la sentencia acusada expuso de manera razonada, coherente y fundamentada las razones jurídicas por las cuales la aquí accionante no cumplía con los requisitos para adquirir la condición de prepensionada al no haber acreditado que informó a su empleador sobre dicha situación, por lo que el hecho de que ella discrepe de ese análisis no implica que sea arbitrario, caprichoso o irracional y mucho menos transgresor de derechos fundamentales.

Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que conlleve la presunta transgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.

Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección revocará el fallo impugnado que negó el amparo deprecado por la parte accionante y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR el fallo de 16 de marzo de 2026 proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedente la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00496-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado