Radicado: 11001-03-15-000-2025-04197-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-04197-00 Demandante: ERICSSON ERNESTO MENA GARZÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: IMPROCEDENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los reparos del demandante no satisfacen la carga argumentativa necesaria para calificar el asunto como constitucionalmente relevante / IMPROCEDENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE SUBSIDIARIEDAD – El accionante tenía a su disposición la solicitud de adición. La Sala1 decide la acción de tutela instaurada por Ericsson Ernesto Mena Garzón contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 7 de julio de 20252, el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón instauró acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la vida digna y a la salud 3.
En consecuencia, solicitó lo siguiente: (i) Que se revoque el auto del 21 de enero de 2025, por el cual se inadmitió su demanda de protección de los derechos e intereses colectivos, así como los autos del 8 y del 11 1 Se advierte que el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 28 de julio de 2025, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Samai, índice 2. 3 También solicitó el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública, e invocó la especial protección constitucional de la cual son titulares los adultos mayores y los niños, niñas y adolescentes.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04197-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de junio de 2025, mediante los cuales se rechazó dicha demanda y se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra ese rechazo.
(ii) Que se ordene a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitir la mencionada demanda, decretar las medidas cautelares solicitadas en ella y conceder amparo de pobreza en favor de la parte demandante. (iii) Que se exhorte a dicha subsección a analizar la demanda aludida de conformidad con el Acuerdo de Escazú y con el principio de precaución. 2.
De la demanda de tutela, se extraen los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 3. El 5 de diciembre de 2024, el señor Mena Garzón presentó demanda contra la Presidencia de la República y otras autoridades4, con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad pública, a la existencia del equilibrio ecológico y a la moralidad administrativa, los cuales consideró vulnerados «por el modelo de gestión de residuos [de] los 1102 municipios, 32 departamentos y 12 distritos de Colombia», y para cuyo amparo inmediato solicitó el decreto de medidas cautelares. 4.
Mediante auto del 21 de enero de 2025, el magistrado Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón, integrante de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inadmitió la mencionada demanda por incumplimiento de requisitos 4 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Departamento Nacional de Planeación, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente, Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, Corporación Autónoma Regional de Risaralda, Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, Corporación Autónoma Regional de Sucre, Corporación Autónoma Regional de Santander, Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de La Macarena, Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare, Corporación Autónoma Regional del Magdalena, Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, Corporación Autónoma Regional de Boyacá, Corporación Autónoma Regional de Caldas, Corporación Autónoma Regional del Cesar, Corporación Autónoma Regional de Chivor, Corporación Autónoma Regional de La Guajira, Corporación Autónoma Regional del Guavio, Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Mojana y el San Jorge, Corporación Autónoma Regional de Nariño, Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, Corporación Autónoma Regional de La Orinoquía, Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá, Corporación Autónoma Regional del Tolima, Corporación Autónoma Regional del Atlántico, Corporación Autónoma Regional del Cauca, Corporación Autónoma Regional del Quindío, Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge, Establecimiento Público Ambiental de Barranquilla, Establecimiento Público Ambiental de Cartagena, Departamento Administrativo Distrital para la Sostenibilidad Ambiental, Secretaría de Medio Ambiente de Medellín, Área Metropolitana del Valle de Aburrá, Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos y Secretaría Distrital de Ambiente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04197-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 formales y de procedibilidad. En consecuencia, otorgó un término de tres días para la subsanación correspondiente. 5. El 27 de enero siguiente, el señor Mena Garzón presentó medios de prueba adicionales y aportó un escrito en el cual, a su juicio, detalló las omisiones de las autoridades demandadas.
Sin embargo, mediante auto del 8 de junio de 2025, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por considerar que no fue subsanada. 6. El señor Mena Garzón interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, invocando el Acuerdo de Escazú. No obstante, mediante auto del 3 de julio de 2025, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la confirmó. 7.
Según el accionante, dicha subsección rechazó su demanda tras desestimar los medios probatorios aportados con la subsanación respectiva, desconociendo así la «flexibilidad procesal» y el Acuerdo de Escazú, lo cual, a su vez, implicó una vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 8. Adicionalmente, sostuvo que la sala de decisión demandada incurrió en una «vía de hecho por defecto procedimental», debido a que no valoró varios medios de prueba y a que no motivó suficientemente su decisión, pues no explicó por qué no se demostró un posible perjuicio irremediable que exceptuara la exigibilidad «del requisito de procedibilidad».
Agregó que, en consecuencia, aquella vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 9. Aparte, señaló que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el rechazo de su demanda tras desestimar los medios de prueba «sin motivación adecuada», y sin tener en cuenta el Acuerdo de Escazú. Por esto último, afirmó que dicha subsección incurrió en un defecto sustantivo. 10.
Finalmente, expuso que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no decretó las medidas cautelares solicitadas en su demanda, agravando así la afectación de los derechos colectivos cuya protección pretendía. B. Trámite impartido e intervenciones 11. Mediante auto del 16 de julio de 20255, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar, como parte demandada, a los magistrados de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 5 Samai, índice 5.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04197-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 12. El magistrado Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón, integrante de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, calificó la acción de tutela como improcedente por incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional.
Argumentó que el señor Mena Garzón, no sólo incumplió el deber de subsanar la demanda de protección de derechos e intereses colectivos, sino que utilizó la acción de tutela para reabrir el debate planteado en el recurso de reposición interpuesto contra el auto por el cual se rechazó dicha demanda. II. CONSIDERACIONES C. Competencia 13.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13 y 17 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
D. Problema jurídico 14. La Sala determinará si la solicitud de amparo del señor Mena Garzón es procedente. Solo en caso afirmativo, también establecerá si la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los defectos alegados por aquel y, de paso, vulneró sus derechos fundamentales. E. Análisis de la Sala Improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad 15.
En síntesis, el señor Mena Garzón sostuvo que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, primero, desestimó los medios probatorios aportados con la subsanación de su demanda «sin motivación adecuada», desconociendo la «flexibilidad procesal» y el Acuerdo de Escazú; segundo, agravó la afectación de los derechos colectivos cuya protección se pretendía al no decretar las medidas cautelares solicitadas en dicha demanda; y tercero, omitió valorar varios medios de prueba y motivar suficientemente su decisión, en tanto no explicó por qué no se demostró un posible perjuicio irremediable que exceptuara la exigibilidad «del requisito de procedibilidad»6. 6 Los argumentos del demandante se reordenaron para favorecer la coherencia de la exposición. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04197-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 16.
Para abordar los dos primeros argumentos, es necesario indicar que, mediante sentencia del 5 de agosto de 20147, la Sala Plena de esta Corporación estableció que el requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial, y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos cuya resolución corresponde a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo cumple dicho requisito, sea necesario examinar dos elementos: 17. Primero, que el actor cumpla una carga argumentativa mínima y justifique con suficiencia la vulneración de los derechos fundamentales. Es decir, no basta simplemente con invocar los derechos, sino que es necesario que se ofrezcan serias y amplias razones en clave constitucional que le permitan al juez de tutela adentrarse en el estudio de las causales específicas de procedibilidad que han sido invocadas y debidamente sustentadas. 18.
Segundo, que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, pues ese valioso mecanismo de estirpe constitucional —la acción de tutela— fue creado para proteger derechos fundamentales, no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. 19.
En resumen, el requisito de relevancia constitucional no se agota con señalar los derechos fundamentales vulnerados e identificar los defectos de la providencia. Por el contrario, se requiere que la solicitud de amparo (i) contenga una carga argumentativa mínima y (ii) no sea utilizada como una instancia adicional a las establecidas por el legislador. 20.
La tesis expuesta se ajusta al precedente reiterado de la Corte Constitucional, la cual, de manera consistente y consolidada, ha sostenido que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad o de índole patrimonial, o la interpretación propia de los jueces naturales.
Por consiguiente, aquella es inidónea si lo pretendido es que el juez constitucional se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de las especialidades de cada jurisdicción. 21. Ahora, como se indicó anteriormente, el señor Mena Garzón acusó a la sala de decisión demandada de desestimar los medios probatorios aportados con la subsanación de su demanda «sin motivación adecuada», desconociendo la «flexibilidad procesal» y el Acuerdo de Escazú. 22.
Lo anterior, lejos de evidenciar una contravención de preceptos constitucionales por parte de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, únicamente constituye una suma de afirmaciones genéricas, carente de 7 Proceso identificado con el radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) (MP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04197-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 argumentos sólidos. En efecto, no contiene una exposición de las razones por las que la valoración probatoria de dicha subsección se sustentó inadecuadamente ni, mucho menos, una explicación sobre la necesidad de flexibilizar las exigencias para admitir la demanda del señor Mena Garzón, o frente a la relación entre la admisibilidad de esta y lo dispuesto en el Acuerdo de Escazú. 23.
En este punto, es importante señalar que, en el auto del 5 de junio de 2025, mediante el cual se rechazó la demanda aludida, la sala de decisión demandada expuso lo siguiente8: (…) [L]a subsanación no cumple a cabalidad con los aspectos ilustrados en el auto inadmisorio, pues dentro de los asuntos que la parte accionante debía subsanar, correspondía al requisito de procedibilidad en cada una de las entidades de las cuales el accionante manifiesta se está llevando a cabo de manera inadecuada el tratamiento de los rellenos sanitarios y botaderos en el territorio nacional, lo cual no cumplió. Al respecto, la parte demandante señaló que (…) presentó ante las entidades demandadas varias solicitudes encaminadas a tomar las medidas preventivas requeridas como requisito de procedibilidad.
Sin embargo, es importante señalar que el documento presentado como prueba del requisito no puede ser considerado como tal, toda vez que la solicitud presentada no cumpliría con el inciso tercero del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 (…). (…) [L]a petición realizada a la autoridad debe estar ajustada a las funciones administrativa de esta, de no hacerlo, imposibilitaría tomar cualquier medida preventiva que se pueda considerar necesaria.
Ahora bien, realizar una solicitud de manera general, sin considerar las funciones y facultades de cada entidad, provocaría indudablemente una posición de imposibilidad de acción y generando confusión a las entidades requeridas. No está de más recordar que, la solicitud en cuestión no responde a un capricho por parte del legislador, por lo que el accionante no puede pretender cumplir el requisito con el simple hecho de hacer envío de una petición de manera general (énfasis añadido). 24.
Además, en el auto del 25 de junio de 2025, por el cual se confirmó el rechazo de la demanda del señor Mena Garzón, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca explicó lo siguiente9: (…) [S]e requirió [acreditar] el cumplimiento del requisito de procedibilidad respecto de cada una de las entidades que [se] pretende vincular como parte pasiva en el presente asunto, lo cual no [se] cumplió. (…) [E]l artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 —Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo— establece expresamente que el cumplimiento del requisito de procedibilidad es un presupuesto procesal obligatorio para la admisibilidad 8 Samai, expediente 25000-23-41-000-2024-02135-00, índice 10. 9 Samai, expediente 25000-23-41-000-2024-02135-00, índice 16.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04197-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de la acción popular, cuando esta se dirija contra entidades públicas. Así, exigir el cumplimiento de dicho requisito no constituye una barrera al acceso a la justicia, sino una condición legal prevista por el legislador para garantizar un adecuado ejercicio del derecho de acción, en armonía con el principio de subsidiariedad que rige esta clase de mecanismos (énfasis añadido). 25.
Lo expuesto, en síntesis, evidencia que la sala de decisión demandada estudió la subsanación de la demanda del señor Mena Garzón con fundamento en el artículo 144 del CPACA e, incluso, explicó la finalidad del requisito de procedibilidad estipulado en este. Así, no es posible considerar que la motivación de dicha sala haya sido caprichosa o irrazonable ni, por ende, que la intervención del juez de tutela se halle justificada, pese a la deficiencia argumentativa del accionante. 26.
De otra parte, el señor Mena Garzón señaló que, al no decretar las medidas cautelares solicitadas en su demanda, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca agravó la afectación de los derechos colectivos cuya protección pretendía. Esto, claramente, comporta una simple afirmación desprovista de toda motivación, por lo que, de ninguna manera, da cuenta del desconocimiento de algún precepto constitucional por parte de dicha subsección. 27.
Así las cosas, el primero y el segundo de los reparos expuestos en la demanda de tutela no satisfacen la carga argumentativa necesaria para considerar cumplido el requisito de procedencia de relevancia constitucional. 28. Antes de abordar el tercer reparo, es necesario recordar que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, motivo por el cual, de conformidad con el numeral 1° del artículo 6° del Decreto Ley 2591 de 1991, resulta improcedente ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, salvo que estos no sean eficaces o idóneos, o que sea necesario evitar la concreción de un perjuicio irremediable10. 29.
Ahora, el señor Mena Garzón sostuvo que la sala de decisión demandada omitió valorar varios medios de prueba y motivar suficientemente su decisión, en tanto no explicó por qué no se demostró un posible perjuicio irremediable que exceptuara la exigibilidad «del requisito de procedibilidad». 30. Sobre el particular, es importante señalar que, en el recurso de reposición contra el auto por el cual se rechazó la demanda de protección de derechos e intereses colectivos, el aquí accionante se refirió a la posibilidad de prescindir del requisito de procedibilidad 10 En la sentencia T-1190 de 2004, reiterada en las sentencias T-828 de 2014 y T-545 de 2017, la Corte Constitucional explicó que, para concluir que un perjuicio es irremediable, debe verificarse lo siguiente: «(i)[Q]ue sea inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente;
(ii) que sea grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad (énfasis añadido)».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04197-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 establecido en el artículo 144 del CPACA, y afirmó que «Colombia se enfrenta a una crisis ambiental sin precedentes [por] la gestión deficiente de residuos sólidos» y que «esta situación genera un peligro inminente de perjuicio irremediable a los derechos colectivos»11. 31.
Según el actor, ese alegato no fue abordado en el auto del 25 de junio de 2025, por el cual se resolvió el mencionado recurso, supuesta falencia que podía ser superada mediante una solicitud de adición, la cual procede cuando se omite «resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis», según el artículo 287 del Código General del Proceso. 32.
De esa manera, es claro que el señor Mena Garzón contaba con un mecanismo de defensa judicial distinto a la acción de tutela para, conforme a lo que aquí plantea, reclamar una explicación por parte de la sala de decisión demandada para considerar que no se demostró un posible perjuicio irremediable que exceptuara la exigibilidad «del requisito de procedibilidad».
Empero, en el expediente no obra prueba alguna de que se haya acudido a tal mecanismo. 33. A lo anterior se suma el hecho de que el señor Mena Garzón no expuso ningún motivo para considerar que la solicitud de adición fuera inidónea o ineficaz, o que la acción de tutela fuera necesaria para evitar un perjuicio irremediable derivado del rechazo de su demanda de protección de los derechos e intereses colectivos. 34.
Así las cosas, el tercero de los reparos expuestos en la solicitud de amparo del señor Mena Garzón evidencia la falta de subsidiariedad de esta. 35. En suma, la acción de tutela objeto de decisión, de un lado, carece de la carga argumentativa necesaria para el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional; y, de otro, incumple la exigencia de subsidiariedad.
En consecuencia, resulta improcedente. 36. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Ericsson Ernesto Mena Garzón.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. 11 Samai, expediente 25000-23-41-000-2024-02135-00, índice 14. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04197-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF