54001233300020180001001 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 54001233300020180001001 (69868) Demandante: JORGE ENRIQUE MALDONADO VARGAS Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CUCUTA Tema: Declaración de alcalde en medio de comunicación sobre presencia de “salmonela” en establecimiento de comercio destinado al expendio de comidas.

Afectación al “good will”. Valor probatorio de los recortes de prensa. Requisitos para que un hecho lesivo sea indemnizable. No se acreditó un daño resarcible. No se configuraron costas procesales en el trámite de segunda instancia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 19 de diciembre de 2012, Jorge Enrique Maldonado Vargas constituyó el establecimiento de comercio “Rodizio P&A” ubicado en el municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander). Posteriormente, el 2 de diciembre de 2013, el diario “La Opinión” publicó la nota “Encuentran salmonela en varios restaurantes” en la que señaló que el alcalde del citado ente territorial “precisó” que “se había encontrado la bacteria salmonela, cuya presencia se encuentra en el tracto intestinal de las personas” y que “se halló salmonela en el ‘Rodizio’ ¿Qué queda para las comidas que se expenden en los puestos callejeros?”.

Por ello, en fecha 2 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas indeterminada, el señor Maldonado Vargas inició acciones penales y disciplinarias contra el burgomaestre. El demandante, propietario del “Rodizio P&A”, considera que el municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander) es patrimonialmente responsable por la afectación al “good will” de su establecimiento de comercio pues estima que ello se debió a la declaración vertida por el alcalde del citado municipio que fue publicada en el diario “La Opinión”.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 16 de febrero de 20161, Jorge Enrique Maldonado Vargas mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra del municipio de San José de Cúcuta (en adelante el “municipio de Cúcuta”) para que se le declarara patrimonialmente responsable por la afectación al “good will” del establecimiento de comercio de su propiedad, luego de la declaración rendida por el alcalde de ese municipio que fue publicada en el diario “La Opinión”.

Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar al ente territorial accionada a pagarle, por “perjuicios al good will”, la suma de 1677 SMLMV. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, el 19 de diciembre de 2012, Jorge Enrique Maldonado Vargas constituyó el establecimiento de comercio “Rodizio P&A” identificado con el registro mercantil No.00240444 y ubicado en la avenida Libertadores No. 10 – 121 del municipio de Cúcuta (Norte de Santander).

Asimismo, que este tenía como actividad principal “el expendio a la mesa de comidas preparadas”. 1 Fl. 1 a 7, C.1. 3 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas Señala que, en la edición del 2 de diciembre de 2013, el diario “La Opinión” publicó que el alcalde del citado ente territorial “precisó” que “se había encontrado la bacteria salmonela, cuya presencia se encuentra en el tracto intestinal de las personas” y que “se halló salmonela en el ‘Rodizio’ ¿Qué queda para las comidas que se expenden en los puestos callejeros?”.

Destaca que, por lo anterior, el señor Maldonado Vargas inició acciones penales y disciplinarias contra Damaris Ramírez Lobo, entonces alcalde del municipio de Cúcuta. El accionante, propietario del “Rodizio P&A”, considera que el municipio de Cúcuta es patrimonialmente responsable por la afectación al “good will” de su establecimiento de comercio pues considera que ello se debió a la declaración vertida por el alcalde del citado municipio que fue publicada en el diario “La Opinión”. 2.

Contestaciones El 10 de octubre de 20182, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ordenó su notificación al ente territorial accionado y al ministerio público. 2.1. El municipio de Cúcuta3 se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que el extremo activo no acreditó la causación del daño alegado en la demanda.

En sustento, afirmó que lo expuesto por el demandante carecía de respaldo probatorio pues, ningún medio de convicción permitía constatar el menoscabo padecido. En esta oportunidad, no formuló excepciones. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 6 de febrero de 20204 se corrió traslado a las partes y al ministerio público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 2 Fl. 74, C. 1. 3 Fl. 83 a 87, C.1. 4 Fl. 237, C.1. 4 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas 3.1.

La parte demandante5 y el municipio de Cúcuta6 reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en la contestación de este, respectivamente. 3.2. El ministerio público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 16 de febrero de 20237, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda, al constatar que no se acreditó la causación del daño alegado en la demanda.

Al efecto, afirmó que ninguna prueba de las decretadas y practicadas en el proceso permitía, siquiera inferir, la afectación al “good will” del establecimiento de comercio. 5. Recurso de apelación El 7 de marzo de 20238, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 24 de abril de 20239 y admitido el 19 de mayo siguiente10. 5.1.

La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda. Además, manifestó que lo probado en el proceso permitió constatar la afectación al “good will” padecida por el establecimiento de comercio debido a las afirmaciones “deshonrosas” realizadas por el entonces alcalde del municipio de Cúcuta. En sustento, refirió que la víctima “no tenía la obligación legal de soportar el daño derivado de las afirmaciones realizadas por el entonces alcalde”. 5 Fl. 249 a 250, C.1. 6 Fl. 242 a 248, C.1. 7 Fl. 287 a 295, C.1. 8 Fl. 311 a 313, C.1. 9 Fl. 318, C.1. 10 Índice No. 25, SAMAI – Consejo de Estado. 5 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Toda vez que no se solicitaron ni decretaron pruebas en el término de ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 247 del CPACA11, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia12. 7.1.

El ministerio público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación13, de acuerdo a lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Medio de control procedente La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación 11 “Artículo 247. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento (…): 5.

Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso.” 12 SAMAI, índice 8. 13 La pretensión de la demanda se estima en 1667 SMLMV. 6 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 14014 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En este caso, el medio de control procedente es el de reparación directa porque se reclama la reparación de un daño por unos hechos imputables al municipio de Cúcuta. 3. Vigencia del medio de control Si bien en el proceso no se discutió la caducidad del medio de control ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal y, por ende, ha de ser examinado de oficio15.

Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general16, estableció unos plazos para poder ejercer 14 “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de esta.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. 15 “[…] respecto a la oportunidad para pronunciarse respecto a este fenómeno jurídico ha de decirse, en primer lugar, que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, ha de examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda por manera que, conforme prescribe el artículo 143, inc. 3 del Código Contencioso Administrativo, habrá de rechazarla el juez cuando verifique que ha ocurrido,, o bien podrá ser propuesta por el demandado mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda, o en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo- artículo 144 ordinal 3- e incluso declararla de oficio el Juez en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del C.C.A”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2011, expediente 21093. 16“La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la 7 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción17, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”.

Corte Constitucional, Sentencia C-394 de 2002. 17 “( ) el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos”.

Consejo de Estado, sentencia del 23 de febrero de 2006, expediente 6871-05. 8 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas como una sanción ipso iure18 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia19, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prescribe que el medio de control de reparación directa deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En el presente asunto, se estima que el ejercicio del derecho de acción se ejerció en tiempo, toda vez que: i) el 2 de diciembre de 2013, el diario “La Opinión” publicó la noticia “Encuentran salmonela en comidas” en la que se señaló que el alcalde de Cúcuta “precisó” que “se halló salmonela en el ‘Rodizio’ ¿Qué queda para las comidas que se expenden en los puestos callejeros?”, lo cual, según lo narrado en la demanda, conllevó a una afectación al “good will” del establecimiento de comercio “Rodizio P&A”; ii) que el 3 de diciembre de 201520, el demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, la cual se declaró fallida el 15 de febrero de 201621; y iii) que la demanda se presentó El 16 18 “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”.

Consejo de Estado, sentencia del 30 de enero de 2013. 19 “(…) [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general.

Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

Corte Constitucional. Sentencia C-574 de 1998. 20 Fl. 39, C.1. 21 Fl. 39, C.1. 9 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas de febrero de 201622, esto es, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley procesal vigente para presentarla de forma oportuna. 4.

Legitimación en la causa 4.1. Jorge Enrique Maldonado Vargas es la persona sobre quien recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimado en la causa por activa, ya que acreditó ser el propietario del establecimiento de comercio “Rodizio P&A”, el cual, según lo narrado en la demanda, sufrió una afectación al “good will” debido a la declaración rendida por el alcalde de Cúcuta que fue publicada en el diario “La Opinión”. 4.2.

El Municipio de Cúcuta está legitimado en la causa por pasiva ya que, la Secretaría de Salud de dicho ente territorial fue quien adelantó la visita técnica de estudios microbiológicos al establecimiento de comercio “Rodizio P&A” donde evidenció “presencia de coliformes totales y fecales”, lo cual motivó la declaración del alcalde que fue publicada en la edición del 2 de diciembre de 2012 del diario “La Opinión”.

Asimismo, por ser la entidad a quien se le atribuye la causación del daño alegado en la demanda. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el sub – lite se causó un daño antijurídico consistente en la afectación al “good will” del establecimiento de comercio “Rodizio P&A” producto de la declaración rendida por el alcalde Cúcuta que fue publicada en el diario “La Opinión”. 6.

Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 22 Fl. 1 a 7, C.1. 10 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199123 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

Amén de que la fórmula comúnmente conocida para describir el fenómeno lesivo indemnizable, esto es el daño antijurídico, como el primer elemento necesario para poder endilgar la responsabilidad a quien cause la lesión patrimonial objeto de la solicitud de restablecimiento, se ha dicho que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar.

Sumado a este elemento estructural, también se requiere de otro componente necesario para establecer la responsabilidad y es el referido a su atestación a quien deba responder por aquel, lo que se conoce como imputación, que no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo.

Lo anterior, por supuesto, comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros24.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 16 de febrero 23 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. 11 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda, la parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda.

Además, sostuvo que lo probado en el proceso permitió constatar la afectación al “good will” sufrida por el establecimiento de comercio debido a las afirmaciones “deshonrosas” realizadas por el entonces alcalde del municipio de Cúcuta. En sustento, refirió que la víctima “no tenía la obligación legal de soportar el daño derivado de las afirmaciones realizadas por el entonces alcalde”.

En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra el fallo proferido el 16 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32825 del Código General del Proceso, exclusivamente habrá lugar a resolverse los cargos formulados contra la decisión recurrida.

En vista de lo expuesto, a continuación, se analizará si en el sub examine se acreditó el daño alegado y, en el evento de hallarse configurado, si éste le es imputable al municipio de Cúcuta. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1.

Hechos probados Antes de señalar cuales son los hechos que se encuentran probados en el expediente, es menester poner de presente que los recortes de prensa serán valorados según los criterios expuestos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 29 de mayo de 2012, esto es, servirán solo como 25 Artículo 328.

“Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

(…) El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella (…)”. 12 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas indicador para la Sala, quien, a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podrá llegar a constatar la certeza de los hechos26.

Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1. Está probado que Jorge Enrique Maldonado Vargas, identificado con la cédula de ciudadanía No. 71.197.169 es el propietario del establecimiento de comercio “Rodizio P&A”, identificado con el registro mercantil No. No.00240444 y ubicado en la avenida Libertadores No. 10 – 121 del municipio de Cúcuta (Norte de Santander).

Asimismo, que este negocio tiene como actividad principal “el expendio a la mesa de comidas preparadas”. De esta información da cuenta el correspondiente Certificado de Matrícula Mercantil expedido por la Cámara de Comercio de Cúcuta27. 7.1.2. Está acreditado que, en fecha indeterminada, la Secretaría de Salud Pública de Cúcuta llevó a cabo una visita técnica de estudios microbiológicos al establecimiento de comercio “Rodizio P&A” en la que evidenció “presencia de coliformes totales y fecales”.

De esta información da cuenta copia auténtica de la certificación del 22 de enero de 2023, suscrita por el Subsecretaría de Despacho – Área de Gestión de Salud Pública del municipio de Cúcuta28. 7.1.3. Se demostró que, en la edición del 2 de diciembre de 2013 publicada por el diario “La Opinión” se señaló que el alcalde de Cúcuta “precisó” que “se había encontrado la bacteria salmonela, cuya presencia se encuentra en el tracto intestinal de las personas” y que “se halló salmonela en el ‘Rodizio’ ¿Qué queda para las comidas que se expenden en los puestos callejeros?”.

De esta información 26 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 29 de mayo de 2012, Rad.: 11001031500020110137800 27 Fl. 10 a 12, C.1. 28 Fl. 179, C.1. 13 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas da cuenta copia auténtica del referido recorte de prensa29.

En dicho documento se señala lo siguiente: “[…] La ingesta de comidas mal preparadas y en condiciones antihigiénicas encendió las alarmas en la última semana de Cúcuta al conocerse dos casos positivos de fiebre tifoideo. En análisis de alimentos que se hicieron de muestras escogidas en varios restaurantes de la ciudad que funcionan en la avenida ‘Los Libertadores’, el gobernante aseguró que se había encontrado la bacteria salmonela, cuya presencia se encuentra en el tracto intestinal de las personas.

Uno de los casos se halló en un alimento del restaurante ‘Rodizio’, precisó el gobernante municipal, quien alertó a la población a tener mucho cuidado con los sitios que escoge para comer. ‘Si se halló la salmonela en Rodizio, ¿qué se queda para las comidas que se expenden en los puestos callejeros? Preguntó. El mandatario señaló que se ha descubierto que muchos restaurantes de la ciudad no reúnen las condiciones higiénicas para funcionar con expendio de alimentos y por ello se van a emprender controles para empezar a sancionar a los que no cumplan con las normas fitosanitarias […]” (Se resalta) 7.1.4.

Está probado que, en fecha indeterminada, Jorge Enrique Maldonado Vargas formuló queja disciplinaria contra el entonces alcalde del municipio de Cúcuta, Donamaris Ramírez Lobo, según da cuenta copia auténtica del oficio No. PPC – LRBG No. 5961 del 21 de octubre de 2019, suscrito por la Secretaría de la Procuraduría Provincial de Cúcuta30. 7.1.5.

Se demostró que, en fecha indeterminada, el señor Maldonado Vargas presentó denuncia penal contra Donamaris Ramírez Lobo por la presunta comisión de los delitos de injuria y calumnia, según da cuenta copia auténtica del oficio No. 204701119740 expedido por la asistente de la Fiscalía No. 19 “Querellables” de Cúcuta31. 7.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver los cargos invocados en los recursos de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad 29 Fl. 21 a 22, C,1. 30 Fl. 132, C.1. 31 Fl. 134, C.1. 14 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración32-33. 7.2.1.

Falta de prueba de un daño resarcible En el caso sub examine el daño alegado se hace consistir en la afectación al “good will” del establecimiento de comercio “Rodizio P&A”, de propiedad del demandante, el cual, según lo narrado en la demanda, se debió a la declaración rendida por el alcalde de Cúcuta que fue publicada en el diario “La Opinión”.

De hecho, la pretensión invocada en el escrito de la demanda apunta a declarar patrimonialmente responsable al municipio de Cúcuta por “las expresiones realizadas por el alcalde municipal de San José de Cúcuta, publicadas en el diario ‘La Opinión’, donde afirmó que el establecimiento de comercio ‘Rodizio P&A’ tiene 32 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 33 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que, dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. 15 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas Salmonela”. Entonces, para comenzar, debe señalarse que el daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho34, que contraría el orden legal35 o que está desprovista de una causa que la justifique36, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida37, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que, aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente. Además, el daño – para que sea resarcible – debe ser cierto38, es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual.

La certeza del daño supone, pues, un conocimiento claro y seguro de su existencia, dimensión e intensidad, es decir, que aparezca como real y efectivamente causado, porque si se trata de una mera posibilidad de producirse o una hipótesis, no puede erigirse como un daño indemnizable39. Entonces, un menoscabo con carácter eventual y/o hipotético, fundado en suposiciones o conjeturas no es susceptible de ser reparado, pues, los conceptos de eventualidad y certeza son opuestos y el daño, se insiste, debe ser cierto para que satisfaga los requisitos para ser indemnizable40. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 35 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 37 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de diciembre de 2006, Expediente No. 13.186 “…el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético.

Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad”. 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 3 de febrero de 2025, Rad.: 70774. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.

Sentencia del 10 de marzo de 2025, Rad. 70651. 16 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas Bajo el anterior contexto, se observa que en el expediente no existe prueba alguna que permita acreditar, con grado de certeza, que el establecimiento de comercio “Rodizio P&A” sufrió una afectación al “good will”, pues distinto a la referencia de estos hechos por la parte demandante, que es insuficiente para tener por probado el desmedro alegado en tanto no puede la parte que lo aduce probarlo simplemente con su propio dicho, en el plenario no obra ninguna prueba que permita demostrar su causación. Justamente, si bien el extremo activo acreditó que i) que Jorge Enrique Maldonado Vargas, identificado con la cédula de ciudadanía No. 71.197.169 es el propietario del establecimiento de comercio “Rodizio P&A”, identificado con el registro mercantil No. No.00240444 y ubicado en la avenida Libertadores No. 10 – 121 del municipio de Cúcuta (Norte de Santander), el cual tiene como actividad principal “el expendio a la mesa de comidas preparadas” (hecho probado 7.1.1.); ii) que en fecha indeterminada, la Secretaría de Salud Pública de Cúcuta llevó a cabo una visita técnica de estudios microbiológicos al establecimiento de comercio “Rodizio P&A” de estudios microbiológicos en la que evidenció “presencia de coliformes totales y fecales” (hecho probado 7.1.2.); iii) que en la edición del 2 de diciembre de 2013 publicada por el diario “La Opinión” se señaló que el alcalde del citado ente territorial “precisó” que “se había encontrado la bacteria salmonela, cuya presencia se encuentra en el tracto intestinal de las personas” y que “se halló salmonela en el ‘Rodizio’ ¿Qué queda para las comidas que se expenden en los puestos callejeros?” (hecho probado 7.1.3.); iv) que en fecha indeterminada, Jorge Enrique Maldonado Vargas formuló queja disciplinaria contra Donamaris Ramírez Lobo (hecho probado 7.1.4.); y, v) que en fecha indeterminada, el señor Maldonado Vargas presentó denuncia penal contra Donamaris Ramírez Lobo por la presunta comisión de los delitos de injuria y calumnia (hecho probado 7.1.5.), debe señalarse que ello, pese a valorarse integralmente, no permite acreditar la causación del daño alegado por el demandante, consistente en la afectación al “good will” del establecimiento de comercio “Rodizio P&A”.

Se echa de menos, entonces, que el demandante hubiere probado la certeza del daño reclamando a través de los diferentes medios de prueba con los que se cuenta 17 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas en un estadio procesal, pues los obrantes en el plenario no lo tuvieron por acreditado y, se insiste, la sola referencia de estos hechos por el extremo activo no resulta suficiente para tener por probado el menoscabo alegado, en tanto no puede la propia parte que alega un hecho probarlo con su propio dicho41.

Es decir, en el proceso no obra prueba alguna que se dirija a establecer la mengua en el “good will” del establecimiento de comercio sino que se limita a registrar la noticia aparecida en algún medio de comunicación, lo que resulta insuficiente e inconducente para establecer la afectación supuestamente sufrida pues, en la medida en que el buen nombre consiste en la acreditación positiva de la imagen y, buen nombre y reputación del aludido restaurante, su afectación debe ser medida, no con la simple noticia de prensa, sino por algún otro medio que permita establecer que hubo un cambio negativo en la percepción que del expendio de comida tiene el público en general, lo cual no obra en el expediente.

Sobre este aspecto, resulta pertinente advertir que para que surja y/o nazca una obligación resarcitoria en cabeza del Estado es necesario que el juez tenga la íntima convicción de que el daño alegado se ocasionó, contraponiéndose así lo hipotético y/o eventual, pues, para que el menoscabo revista el carácter de cierto y con ello resarcible, debe ser real y efectivo, no meramente conjetural.

Dicho de otra manera, en los juicios de responsabilidad civil, el daño será cierto en la medida en que el juzgador conozca con plena evidencia una afectación y/o desmedro en el perjudicado42. Es así como, en el presente asunto litigioso ninguno de los medios de convicción obrantes en el expediente logró acreditar de forma cierta, real y efectiva43 la afectación al “good will” del establecimiento de comercio de propiedad del demandante, de modo que, ante su ausencia, como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.

Sentencia del 17 de junio de 2024, Rad.: 68394. 42TAMAYO JARAMILLO, Javier. Tratado de Responsabilidad Civil – Tomo II. Editorial Temis – 9ª Reimpresión. 43VELÁSQUEZ POSADA, Obdulio. Responsabilidad Civil Extracontractual, Editorial Temis – Universidad de La Sabana. 2da Edición. 18 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas su existencia, no sería posible declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración44-45.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra, entonces, que en el presente caso, la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde el daño que alega requiere de prueba, cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal onus, impide establecer la existencia de uno de los elementos estructurales de la responsabilidad, sin el cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, no es posible su declaración. Por otra parte, en su aspecto sustancial, debe considerarse que la prueba del daño, junto con la acreditación de los demás elementos de la responsabilidad, genera la obligación correlativa de indemnizarlo a quien lo sufre y, como obligación de contenido crediticio de reparación integral derivada del juicio de responsabilidad, su prueba corresponde a quien lo alega y reclama, tal y como se desprende de los 44 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 45 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que, dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

Pág. 6. 19 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas artículos 149446 y 175747 del Código Civil. Por lo tanto, tratándose de la prueba del nacimiento y existencia de una obligación indemnizatoria, es un deber insoslayable del acreedor, que solo puede excepcionalmente suplirse por orden del juez o en virtud de la ley, en la medida en que ello rompe el equilibrio de la relación subyacente a la discusión de la obligación misma pues, se subraya, la responsabilidad patrimonial del Estado plantea en esencia una cuestión obligacional entre acreedor – damnificado - y deudor – Estado en la que, una vez acreditados todos los elementos que integran la obligación resarcitoria, surge en cabeza de este el deber de reparar integralmente el daño causado.

Es que para que se halle configurada la obligación indemnizatoria derivada de la declaratoria de responsabilidad extracontractual se exige prueba de todos los elementos de la responsabilidad, lo cual, por supuesto, entre otros implica probar el daño, que en el caso de marras se extraña. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia se confirmará la sentencia del 16 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte Santander, que negó las pretensiones de la demanda, por lo aquí expuesto, esto es, al constatar que no se acreditó, con grado de certeza, la causación cierta y directa de un daño resarcible. 8.

Condena en costas Se procede a disponer sobre la condena en costas en segunda instancia conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA, que remite a las disposiciones del Código General del Proceso, entre las que se encuentra la relativa a su composición, esto es, por expensas y gastos procesales, honorarios de auxiliares de la justicia y agencias en derecho que deben ser “[…] tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente”. 46 Artículo 1494: “Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o en las convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de la familia”. 47 Artículo 1757: “Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta”. 20 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas Precisamente, frente a las reglas para la imposición de la condena, la norma procesal general establece que ésta procede en contra de la parte vencida o contra quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y, que “[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

En virtud de lo anterior, se observa que en este caso no procede su imposición por los componentes de expensas y honorarios de auxiliares de la justicia, debido a que no se encuentra acreditado en el expediente que las partes hubieren incurrido en gastos por esos conceptos durante el trámite de segunda instancia. Al efecto, debe señalarse que en el presente asunto litigioso no se decretaron pruebas en el trámite de segunda instancia, por lo cual de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 202148, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión. En lo relativo a las agencias en derecho, entendidas como “la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa”, se evidencia que en atención a lo previsto en el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso y tomando en consideración que la entidad demandada no desplegó actuación en segunda instancia, no se impondrá una orden para que proceda su pago, pues, no existe una causación material que así las sustente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 48 “Artículo 247 modificado por la Ley 2080 de 2021. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 4.

Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegados por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días.

En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia”. 21 Radicado: 54001232200020180001001 (69868) Demandante: Jorge Enrique Maldonado Vargas

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte Santander, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS.

TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. FIRMADO ELECTRONICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Aclara voto FIRMADO ELECTRONICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRONICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado VF