CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05311-01 Solicitante: BEATRIZ BUENDÍA MORENO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales. La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo proferido el 18 de septiembre de 2025, por el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección A que negó el amparo solicitado en la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 27 de agosto de 2025, la señora Beatriz Buendía Moreno, a nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social y los «derechos adquiridos», los cuales estima vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, con ocasión de la sentencia del 28 de febrero de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo el radicado No. 76001-33-33-015-2023-00034-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05311-01 Solicitante: Beatriz Buendía Moreno Acción de tutela – Segunda instancia En virtud del amparo, solicitó «REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida el día 28 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33-015-2023- 00034-01.» 1.
Hechos relevantes Beatriz Buendía Moreno instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali con el fin de obtener el pago retroactivo de las prestaciones sociales y factores salariales establecidos en el Decreto 0216 de 1991 causados desde el año 1992 y hasta el 23 de octubre de 2020.
Lo anterior, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del citado Decreto, al interior del proceso de nulidad simple adelantado por el Ministerio de Educación Nacional. Al proceso iniciado por la accionante le correspondió el radicado No. 76001-33-33- 015-2023-00034-00 y fue resuelto en primera instancia por el Juzgado 15 Administrativo Oral del Circuito de Cali; quién negó las pretensiones de la demanda mediante providencia del 26 de septiembre de 2024.
La accionante, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación que fue resuelto negativamente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 28 de febrero de 2025. 2. Fundamentos de la solicitud La accionante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social y los «derechos adquiridos».
Lo anterior, pues incurrió en defecto fáctico por la caprichosa valoración de las pruebas obrantes en el expediente, en especial, los desprendibles de nómina y la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991. Agregó, que la decisión proferida por el Tribunal desconoció el precedente relativo al concepto de derecho adquirido.
En tanto sostuvo que el derecho adquirido solo tiene lugar en procesos judiciales promovidos y resueltos con anterioridad al hecho que cambió la situación fáctica. Lo que la accionante considera una interpretación 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05311-01 Solicitante: Beatriz Buendía Moreno Acción de tutela – Segunda instancia errónea de lo señalado por la Corte Constitucional, pues alega que esa Corte sostiene que basta con el cumplimiento de los requisitos legales para que se configura un derecho adquirido.
Finalmente, alegó violación directa a la Constitución, por no aplicar el artículo 58. 3. Trámite de primera instancia El 29 de septiembre de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como al Distrito Especial de Santiago de Cali, en calidad de tercero con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó negar el amparo solicitado por no existir defecto en la decisión proferida. Lo anterior, pues el acervo obrante en el proceso dio cuenta que la accionante no tenía un derecho adquirido respecto de las prestaciones solicitadas, sino que se trataba de una mera expectativa por la inexistencia de acto administrativo o providencia judicial que reconociera el derecho.
Agregó que la accionante pretende reabrir el debate ya resuelto en el proceso ordinario, desconociendo los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada. El Distrito Especial de Santiago de Cali argumentó que se trata de una acción improcedente, pues la accionante podría invocar el recurso extraordinario de revisión para discutir lo expuesto.
Además, que se pretende usar la acción constitucional como una tercera instancia ante la decisión judicial adoptada por el juez natural del caso. Mediante sentencia del 18 de septiembre de 2025, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A- negó la solicitud de amparo, pues consideró que la decisión adoptada por el juez accionado carece de cualquier defecto.
Indicó que, no se configuró defecto fáctico o sustantivo, pues el Tribunal valoró en debida forma las pruebas allegadas al proceso. Tampoco encontró violación alguna a la Constitución, en tanto interpretó correctamente el artículo 58 de la Constitución Política en relación con los derechos adquiridos. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05311-01 Solicitante: Beatriz Buendía Moreno Acción de tutela – Segunda instancia Respecto del desconocimiento del precedente, argumentó el Magistrado Ponente, que la accionante no señaló con claridad la decisión vinculante que inaplicó el Despacho del Tribunal.
Por lo que no hubo lugar a pronunciamiento al respecto. La accionante impugnó. Esgrimió que el magistrado ponente de la sentencia de tutela enjuiciada introdujo un requisito inexistente en la jurisprudencia de la Sala para el reconocimiento de un derecho adquirido, apartándose del precedente de la Corporación. Sostuvo además que el magistrado amplió el debate de la tutela al pronunciarse sobre la prescripción del derecho solicitado, pues esto no fue objeto de la acción de tutela presentada, contrariando el principio de autonomía del juez natural.
Añadió que no hubo pronunciamiento sobre la totalidad de los derechos constitucionales respecto de los cuales se solicitó tutela, restringiendo la sentencia al análisis del cargo propuesto sobre el artículo 58 de la Constitución Política. Además, que el desconocimiento del precedente se alegó respecto de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991, de manera que si era procedente que el magistrado se pronunciara al respecto.
El 10 de octubre de 2025 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que negó el amparo solicitado. 5. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05311-01 Solicitante: Beatriz Buendía Moreno Acción de tutela – Segunda instancia La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional3: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 2 Ibidem. 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05311-01 Solicitante: Beatriz Buendía Moreno Acción de tutela – Segunda instancia En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia judicial bajo estudio negó las pretensiones de la demanda dirigidas al reconocimiento del pago retroactivo de las prestaciones sociales y factores salariales establecidos en el Decreto 0216 de 1991, causados hasta el 23 de octubre de 2020. Consideró que, a pesar de la declaratoria de nulidad del citado Decreto por parte del Consejo de Estado en sentencia del 8 de agosto de 2019, la accionante es titular de un derecho adquirido que debía asegurarse.
Al respecto, el magistrado ponente de la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2025, consideró que la acción interpuesta cumplió los requisitos de procedencia de las tutelas contra providencia judicial. Esto, pues encontró que: «a) tiene relevancia constitucional en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por incurrir en los defectos citados, la demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la sentencia, fue notificada el 18 de marzo de 2025 y 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05311-01 Solicitante: Beatriz Buendía Moreno Acción de tutela – Segunda instancia el 26 del mismo mes y anualidad cobró ejecutoria y la tutela se interpuso el 27 de agosto de 2025 y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.» Sin embargo, la Sala estima que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia ya decidida por el juez de conocimiento.
Además, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión del Tribunal accionado, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Aunado a lo anterior, se advierte que la discusión planteada en el escrito de tutela está motivada en el desacuerdo con el contenido de la providencia dictada por el juez natural.
Luego, de cara a la seguridad jurídica y la garantía de independencia y autonomía de los jueces, como elementos fundamentales para el cimiento de la actividad judicial del Estado, no corresponde al juez de tutela cuestionar las decisiones adoptadas por los jueces naturales, cuando estas son tomadas de acuerdo con el ordenamiento legal y jurisprudencial.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la demanda de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Ahora bien, en gracia de discusión, aún si la acción incoada fuera procedente, revisado el expediente del proceso No. 76001-33-33-015-2023-00034-00, la Sala advierte que el Tribunal sustentó plenamente la inexistencia de derecho adquirido por parte de la accionante, en tanto esta no devengó los montos solicitados, ni le fueron reconocidos de ninguna manera con anterioridad a la nulidad del Decreto 0216 de 1991; por lo que únicamente se configuró una mera expectativa que no está cobijada por lo determinado en la sentencia de nulidad.
Señaló que: 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05311-01 Solicitante: Beatriz Buendía Moreno Acción de tutela – Segunda instancia «el concepto de derechos adquiridos no aplica en el caso bajo estudio, en atención a que los emolumentos reclamados por la demandante no estaban siendo devengados por ésta para el momento de la expedición de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 216 de 1991; aunado a que, la reclamación en sede administrativa se radicó mucho tiempo después de notificada la decisión judicial. 45.
En este punto es importante resaltar, que al momento de precisarse en la providencia los efectos de la nulidad del Decreto en mención, es claro que la intención del fallador fue respetar la seguridad jurídica de las relaciones del Estado con sus administrados, garantizando los derechos que durante la vigencia del referido acto se otorgaron en favor de los empleados de la entidad territorial demandada, sin que ello significara un reconocimiento automático de los beneficios de la norma respecto de aquellos funcionarios públicos que no estaban devengando los emolumentos extralegales que en su momento fueron creados sin competencia por el alcalde, ni muchos menos una afrenta al derecho a la igualdad, como equivocadamente lo plantea el recurso de apelación, pues hay que diferenciar las expectativas de los derechos adquiridos» Añadió también, que aun si se reconociera la existencia de un derecho adquirido respecto a los emolumentos solicitados, sobre estos ya operó el fenómeno de la prescripción previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
De manera que se trata de una decisión plenamente motivada y justificada en la ley, la jurisprudencia y las pruebas obrantes en el expediente, sin encontrar en ella algún tipo de arbitrariedad o negligencia de parte del juez. En el mismo sentido, no encuentra la Sala ausencia de valoración o valoración caprichosa del acervo probatorio allegado al proceso.
Por el contrario, existe una plena argumentación y valoración respecto de lo allegado, para justificar la decisión de negar las pretensiones presentadas. Así las cosas, la Sala modificará la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que negó el amparo solicitado, en tanto la acción no superó los requisitos de procedencia, en particular el de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05311-01 Solicitante: Beatriz Buendía Moreno Acción de tutela – Segunda instancia PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A en los siguientes términos:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción presentada por Beatriz Buendía Moreno contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca-Sala Segunda de Decisión.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES