CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-011 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados Vinculada:: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Acción: Tutela (impugnación) Derechos Tema:: Debido proceso, mínimo vital, igualdad y seguridad social Tutela contra providencia, reajuste pensional Decisión: Sentencia de segunda instancia – confirma Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo de 1° de agosto de 2024, emitido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta2, que negó el amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Esther Julia Méndez Triana, quien actúa a través de apoderada, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los derechos 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 2 fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por el Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el fallo de 25 de enero de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D confirmó la providencia del 23 de febrero de 2023, en la que el Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (expediente 11001-33-35-014-2021-00291-01).
En su lugar, pidió que se ordene a las autoridades accionadas emitir una nueva decisión en la que se disponga reliquidar su pensión de jubilación, con la inclusión de “además de los factores reconocidos al status pensional, […] los […] DEVENGADOS y COTIZADOS al sistema integral de seguridad social, en el año anterior al retiro del servicio, […] como son: ASIGNACI[Ó]N B[Á]SICA, PRIMA DE VACACIONES Y PRIMA DE NAVIDAD”.
Hechos. Relata la accionante que “se vinculó como docente al Magisterio Oficial Colombiano desde el 18 de mayo de 1972 y una vez cumplidos los requisitos establecidos por la Ley 91 de 1989, solicit[ó] la pensión jubilación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) [que], mediante Resolución 1486 del 01 de noviembre de 2006 […] le reconoció y orden[ó] el pago [de dicha prestación] con efectividad a partir del 27 de mayo de 2006, [pero] únicamente [con] el factor salarial correspondiente a la ASIGNACI[Ó]N B[Á]SICA MENSUAL”, pese a que “[d]urante el último año de servicios, comprendido entre el 15 de enero de [ese año] al 14 de enero de 2007 […] deveng[ó] [las] prima[s] de navidad y […] de vacaciones”, razón por la cual solicitó la reliquidación de dicha mesada, lo que fue negado a través de Resolución 1225 de 20 de octubre de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 3 Que, por lo anterior, el 28 de septiembre de 2021 acudió ante la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (expediente 11001-33-35- 014-2021-00291-01), encaminado a obtener la anulación de la mencionada Resolución 1225 y lo deprecado en sede administrativa.
Aduce que del aludido asunto ordinario conoció el Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá que, con providencia de 23 de febrero de 2023, negó las súplicas formuladas, al considerar que “atendiendo al criterio de interpretación fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, se considera que […] no tiene derecho a la reliquidación pensional incluyendo todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio, puesto que, en […] la mesada pensional solo se deben incluir los que hayan servido de base para calcular los aportes y que se encuentran taxativamente enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985”, entre los que no se encuentran las primas de navidad y de vacaciones.
Que contra esa decisión judicial interpuso recurso de apelación, desatado el 25 de enero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el sentido de confirmarla, al estimar que los factores que deben tenerse en cuenta para la liquidación de su pensión de jubilación son únicamente aquellos sobre los que se hubieran efectuado los aportes y que estén relacionados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985.
Sostiene que el fallo objeto de censura incurre en defecto sustantivo, comoquiera que no se observó que, conforme al artículo 1° del Acto legislativo 1 de 2005, “las pensiones deben ser liquidadas con todos los factores sobre los que se hubieren realizado las cotizaciones a seguridad social”, pues “efectivamente la entidad realizó descuentos salariales, no solo de la ASIGNACI[Ó]N B[Á]SICA, sino, además, sobre el factor salarial de PRIMA DE VACACIONES”. 1.2 Contestaciones de la acción. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 4 1.2.1 Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá3.
Aduce que “[l]a Corte Constitucional, en la sentencia SU-074 de 2014, ha insistido en el carácter excepcional y subsidiario de la acción de tutela con el objeto de evitar la invasión de competencias y garantizar la independencia judicial, y ha sido clara en expresar que el juez de tutela no puede reemplazar al juez de instancia para que los controles constitucionales no sustituyan los controles ordinarios”. 1.2.2 Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio4.
Pidió declarar improcedente este mecanismo constitucional, comoquiera que, la actora “en este caso en particular presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional”. 1.2.3 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.3 Providencia impugnada5.
Mediante fallo de 1° de agosto de 2024, el Consejo de Estado, Sección Cuarta negó el amparo solicitado, al considerar, entre otros aspectos, que “con la aplicación de la sentencia de unificación SUJ014-CE-S2-19 del 25 de abril de 2019, la sentencia del tribunal que se cuestiona en esta oportunidad dejó establecido que no se daba un trato desigual a[l caso de la actora] y, recordó que en el numeral segundo de la mencionada providencia quedó dicho que las consideraciones […] eran precedente obligatorio y que los efectos […] eran retrospectivos”. 1.4 La impugnación6.
Inconforme con la anterior decisión, la tutelante la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 3 Índice 00015 del expediente de Samai de primera instancia. 4 Índice 00016 del expediente de Samai de primera instancia. 5 Índice 00019 del expediente de Samai de primera instancia. 6 Índice 00025 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 5 II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 327 del Decreto ley 2591 de 19918 y 259 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201910 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema Jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 25 de enero de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D decidió, en segunda instancia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la tutelante contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (expediente 11001-33-35-014-2021-00291- 01), en el sentido de confirmar la sentencia de 23 de febrero de 2023, con la que el Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, al 7 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”. 8 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 9 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 10 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 6 mínimo vital, a la igualdad y a la seguridad social invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 7 de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 8 (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales11, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201212, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos13. 11 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 12 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 13 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 9 2.5 Caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad y a la seguridad social de la tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 8 de febrero de 202414 y la solicitud de amparo se presentó el 21 de mayo siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (3 meses y 13 días); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo invocada por la accionante. 2.5.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional15 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: 14 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 1° de febrero de 2024, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 5 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. 15 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 10 Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez.
Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales16. En el asunto sub examine la demandante aduce que la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, porque inobservó que, conforme al artículo 1° del Acto legislativo 1 de 2005, “las pensiones deben ser liquidadas con todos los factores sobre los que se hubieren realizado las cotizaciones a seguridad social”, pues “efectivamente la entidad realizó descuentos salariales, no solo de la ASIGNACI[Ó]N B[Á]SICA, sino, además, sobre el factor salarial de PRIMA DE VACACIONES”.
Para decidir si las inconformidades de la tutelante tienen o no asidero jurídico, resulta oportuno anotar que la Ley 100 de 1993 fue expedida con la finalidad, entre otras, de acabar la diversidad de regímenes pensionales existentes; no obstante, con el objetivo de evitar el menoscabo de derechos de personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicios, se previó el régimen de transición y se establecieron excepciones al sistema integral de seguridad social como en su artículo 279, entre estas, excluir de su aplicación a “los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989”.
Por su parte, la Ley 91 de 198917 distinguió entre el personal docente nacional, nacionalizado y territorial y se estableció que a los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1990, nacionales y nacionalizados, se les reconocerá solamente una pensión de jubilación bajo el régimen general y ordinario de pensiones del sector público nacional; reconocimiento pensional que estuvo regulado por los artículos 17 de la Ley 6ª de 1945 y 27 del Decreto 3135 de 1968, este último derogado por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985; y para aquellos que estuvieron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 prevé que se mantendrá el régimen prestacional del que gozaban en cada entidad territorial, de conformidad con las normas vigentes, es decir, que la concesión de la aludida prestación en favor de los docentes se rige por la Ley 33 de 1985, norma legal vigente hasta antes de la 16 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 17 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 11 expedición de la Ley 91 de 1989. Luego, la Ley 60 de 1993 dispuso que el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la misma Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ella fijadas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones, asimismo, en cuanto a los docentes territoriales previó su incorporación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con respeto al régimen prestacional vigente de la correspondiente entidad territorial.
Ahora bien, la Ley 33 de 1985 unificó el régimen de la pensión de jubilación de los servidores públicos, aplicable a todos los niveles que no estuviesen exceptuados por ley, tal como sucede para la pensión de jubilación ordinaria de los docentes nacionales y nacionalizados respecto de quienes no se consagra un régimen legal especial; por ende, es del caso dar aplicación a lo establecido por la citada Ley 33 al encontrarse regulados en forma expresa los docentes nacionales y nacionalizados.
Por consiguiente, el docente, al ser pensionado bajo los preceptos de la Ley 33 de 1985, se le debe tener en cuenta el promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, los cuales se encuentran contemplados en el artículo 3º de la citada Ley, modificado por el artículo 1º18 de la Ley 62 de 1985. Por otro lado, cabe anotar que el Acto legislativo 1 de 200519, en lo referente al régimen pensional aplicable a los docentes oficiales, prescribió «El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se 18 «Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier caja de previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: Asignación Básica, Gastos de Representación, Primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, Dominicales y feriados, Horas extras, Bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 19 «Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política». Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 12 hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003» (parágrafo transitorio 1º).
Respecto de las anteriores normas, la sección segunda, en sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2 de 25 de abril de 201920, precisó: 37. De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, son dos los regímenes pensionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: I) Régimen de pensión ordinaria de jubilación de la Ley 33 de 1985 para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados al servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
II) Régimen pensional de prima media para aquellos docentes que se vincularon a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. A estos docentes, también afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Así las cosas, se concluye que, de acuerdo con el parágrafo transitorio 1º del Acto legislativo 1 de 2005, respecto del régimen pensional de los docentes al servicio educativo oficial procede distinguir entre la aplicación de dos sistemas normativos, según las fechas de vinculación del maestro y la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 (27 de junio), esto es, los conformados por (i) las Leyes 91 de 1985 (letra B del numeral 2 del artículo 15) y 33 de 1985 y (ii) las Leyes 812 de 2003 (artículo 81) y 100 de 1993, las primeras concernientes al régimen de pensión ordinaria de jubilación de los servidores estatales y las segundas atinentes al de prima media con prestación definida del sistema integral de seguridad social.
Por tanto, quienes con anterioridad al 27 de junio de 2003 estuviesen vinculados como docentes nacionales, nacionalizados y territoriales tendrán derecho a adquirir la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985, al cumplir 55 años de edad21 y 20 de servicios, en cuantía del 75% de lo cotizado durante el último 20 Expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017), C. P. César Palomino Cortés. 21 A menos que el maestro sea beneficiario del régimen de transición establecido en la Ley 33 de 1985, pues en tal caso le será aplicable la edad pensional prevista en la Ley 6ª de 1945 (50 años, para los educadores territoriales y nacionalizados) y el Decreto 3135 de 1968 (50 años si son mujeres y 55 si son hombres, para los del orden nacional).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 13 año de servicios, con inclusión de los factores previstos en el artículo 1° de la Ley 62 del mismo año. Ahora bien, de las pruebas allegadas al expediente se desprende que la demandante (i) nació el 26 de mayo de 1951 (ii) ha prestado sus servicios como docente oficial en la secretaría de educación de Bogotá desde el 18 de mayo de 1972;
(iii) adquirió el estatus pensional el 26 de mayo de 2006; y (iv) a través de Resolución 186 de 1° de noviembre de ese año, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció pensión de jubilación a partir del 27 de mayo, con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el año inmediatamente anterior al estatus pensional, de conformidad con las Leyes 6ª de 1945, 33 y 62 de 1985, 71 de 1988 y 91 de 1989 y el Decreto 3752 de 2003.
Revisada la sentencia objeto de reproche constitucional, se observa que en su parte motiva la autoridad accionada indicó: “Así las cosas, de acuerdo con la regla establecida en la [sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2 de 25 de abril de 201922], el ingreso base de liquidación de la pensión de la demandante comprende: i) el período correspondiente al último año de servicio, anterior a la consolidación del estatus pensional, y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
Ahora, respecto a la reliquidación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de su estatus de pensionado, la Sala precisa que de conformidad con el Formato Único para Expedición de Certificado de Salarios que obra en el archivo anexo del expediente digital, la demandante devengó los siguientes conceptos: asignación básica, prima de vacaciones y prima de navidad.
A su vez, se indica, en la mencionada certificación, que sólo se efectuó cotización por asignación básica. En ese orden, resulta que no le asiste derecho a la [accionante] a que la entidad demandada le reliquide la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.
De este modo, la prima de navidad y la prima de vacaciones no pueden incluirse en la base de la liquidación de la pensión de jubilación, porque no están previstas en la referida norma, ni se realizaron aportes sobre las mismos. Sumado a lo anterior, la Sala considera que aplicarle a la demandante los argumentos de la Sentencia Unificada del 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, no implica darle un trato desigual.
Pues, en los términos de la Sala de Consulta y Servicio Civil y el Ministerio de Justicia y Derecho en las páginas 27 y 28 del libro «Las sentencias de unificación jurisprudencial y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia», «[…] la función de unificación jurisprudencial por los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones y su observancia por los operadores 22 Expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017), C. P. César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 14 jurídicos es una materialización directa del principio de igualdad». - Negrillas ahora-.
Asimismo, se recuerda también que en el numeral 2º de la parte resolutiva de la providencia ibidem, el Consejo de Estado advierte a los operadores jurídicos que «[…] las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia».
Bajo estos derroteros, se aclara que aquellos casos ya resueltos, tanto en sede administrativa como por vía judicial, no le son aplicables los parámetros de la sentencia de marras”. De lo anteriormente citado y de los documentos aportados a las presentes diligencias, se evidencia que, como la accionante se vinculó a la docencia oficial con anterioridad al 27 de junio de 2003 (entrada en vigor de la Ley 812 de 2003), la autoridad accionada determinó que tiene derecho a que se le reconociera la pensión de jubilación en cuantía del 75% del promedio de lo cotizado durante el año inmediatamente anterior al estatus pensional, en atención a lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, lo que no deviene en una interpretación caprichosa, toda vez que esa afirmación estuvo debidamente motivada y se encuentra en armonía con el ordenamiento jurídico.
Por consiguiente, no se configura el defecto sustantivo invocado, pues se aplicó de manera apropiada la Ley 33 de 1985 y, con fundamento en aquella, frente al ingreso base de liquidación, se indicó que se debía acoger lo contemplado en la Ley 62 del mismo año, según la cual “[e]n todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”, lo que no contraviene precepto constitucional alguno. De igual modo, en tal sentido, lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación de 25 de abril de 201923 (la cual también fue considerada por la autoridad accionada y constituye el precedente vigente y vinculante en materia pensional del personal docente), en el entendido de que para el ingreso base de liquidación de los docentes que se vincularon con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, “los factores que debían tenerse en cuenta […], de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, eran solo aquellos sobre los que se hubieran efectuado los aportes”; lo que, además, guarda relación con el artículo 23 C. P. César Palomino Cortés, expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 15 48 superior, en cuanto dispone que “[p]ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]”.
En consecuencia, la autoridad accionada dedujo que no era procedente reajustar la pensión de jubilación de la actora con inclusión de las primas de navidad y de vacaciones como ella lo solicita, pues, por una parte, dichos factores no están enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 y, en todo caso, aunque estuvieran allí contemplados, no aportó documento alguno en el que se acreditara que sobre aquellos hubiere efectuado los correspondientes aportes.
Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. En ese orden de ideas, se concluye que el fallo atacado no incurre en el defecto sustantivo invocado por la actora, porque la decisión de confirmar la providencia de primera instancia, en cuanto negó el reajuste pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al estatus pensional, específicamente las primas de navidad y de servicios, no contraviene la normativa aplicable ni la jurisprudencia en vigor emitida sobre el particular, dado que fue dictada con observancia de aquellas.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte demandante no acreditó que la providencia cuestionada haya incurrido en la causal especial de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial invocada (defecto sustantivo), por tal motivo, se confirmará el fallo impugnado, que negó el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, Radicado: 11001-03-15-000-2024-02554-01 Demandante: Esther Julia Méndez Triana Demandados: Juzgado Catorce (14) Administrativo de Bogotá y otro 16 FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 1° de agosto de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta que negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad y a la seguridad social invocados por la señora Esther Julia Méndez Triana, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Cuarta de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR