Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Demandantes: LINA MARÍA PALMERA VIDES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Tesis: No se configura la mora judicial injustificada si no ha transcurrido un término desbordado y el asunto ya cuenta con un turno cercano para ser resuelto en el sistema del despacho accionado SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Lina María Palmera Vides contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. La accionante, solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estima vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar, con ocasión de la presunta mora judicial en que habría incurrido al no haber proferido decisión de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa adelantado contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y Ministerio del Interior con el objeto de que se les declarara administrativa y patrimonialmente responsables de los perjuicios sufridos con ocasión de la muerte de Julián Acosta Ortiz a causa de la explosión de una mina antipersonal1. 1 13-001-33-33-007-2013-00081-00/01 Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
La accionante informó que la mencionada demanda fue radicada el 27 de febrero de 2013 y correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena, quien en sentencia del 2 de marzo de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que el Ministerio de Defensa omitió las medidas de seguridad, según los manuales y protocolos vigentes. 1.3.
Señaló que las partes apelaron la anterior decisión y que el 4 de julio de 2019 el expediente fue repartido en el Tribunal Administrativo de Bolívar para que resolviera la segunda instancia. 1.4. Sostuvo que, mediante memoriales de impulso procesal presentados el 5 de julio de 2021 y el 23 de abril de 2025, requirió al Tribunal Administrativo de Bolívar para que dictara la sentencia de segunda instancia. Sin embargo, a la fecha de presentación de esta acción de tutela, no se ha proferido la decisión, habiendo transcurrido “alrededor de DOS MIL CIENTO SESENTA (2.160) días” desde que el proceso llegó al Tribunal.
Por lo tanto, considera que la autoridad judicial accionada ha incurrido en una “demora injustificada en la emisión de sentencia”, que debe dar lugar al amparo constitucional. 1.5. Con fundamento en lo anterior, formuló la siguiente pretensión: “Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR- CARTAGENA DESPACHO 02 – MAGISTRADO DR LUIS MIGUEL VILLALOBOS ALVAREZ emitir la respectiva Sentencia dentro del radicado 13-001-33-33-007-2013-00081-00, proceso seguido contra la NACION- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL –EJERCITO NACIONAL y otros”.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto del 2 de julio de 2025, el despacho admitió la tutela y ordenó vincular en calidad de terceros con interés a la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y Ministerio del Interior. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, por intermedio del magistrado sustanciador del proceso de reparación directa que dio origen a la controversia, informó que recibió el expediente el 25 de octubre de 2019. Manifestó que el despacho ha tenido una carga significativa de procesos, que ascendió a 877 en 2018 y a 380 en 2025, la cual debe ser atendida con una planta de personal reducida.
Al respecto, hizo una relación de las providencias emitidas entre 2019 y 2025, donde, según afirma, se evidencia la magnitud del trabajo o de producción, lo cual podría ser consultado en el Sistema Estadístico de Información de la Rama Judicial (SIERJU), la cual relacionó de la siguiente manera2: 2 Recortes extraídos del documento visible en el índice 8 del expediente de SAMAI.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arguyó que, aunque es cierto que el proceso no se ha decidido dentro de los términos legales, la congestión es estructural y justifica la demora, que califica como razonable en atención a las circunstancias aducidas.
Por otra parte, citó apartes de la sentencia C-230 de 2013 y de la sentencia del 19 de marzo de 2015, dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, radicado 25000-23-42-000-2015-00340-01, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, según las cuales la mora judicial es justificada si existen razones probadas y razonables, como carga excesiva, complejidad del caso o eventos exógenos, y que no toda dilación constituye vulneración de derechos fundamentales.
Informó que actualmente el expediente se encuentra en el turno número 2 para fallo, con expectativa de que sea decidido en la Sala “del 18 de julio de 2025”. Finalmente, solicitó negar las pretensiones de amparo, toda vez que no se vulneraron los derechos fundamentales que se invocan, comoquiera Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la actuación se encuentra dentro de la razonabilidad exigida y la dificultad objetiva del despacho. 2.3.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena informó que el expediente se encuentra surtiendo el recurso de apelación en el Tribunal Administrativo de Bolívar, por lo tanto, si se requiere la documentación completa debe requerirse a dicha autoridad judicial. 2.4. La Nación Ministerio de Defensa sostuvo que las presuntas violaciones planteadas en el escrito de tutela no le constan a la entidad, pues la actuación corresponde exclusivamente al Tribunal Administrativo de Bolívar, por lo que no pueden serle atribuidas las conductas alegadas por la accionante.
Por lo tanto, solicitó su desvinculación del trámite constitucional al carecer de legitimación en la causa por pasiva. 2.5. Mediante memorial radicado el 29 de julio de 20253, la señora Lina María Palmera Vides solicitó que se exija a la autoridad judicial accionada dar cumplimiento a lo manifestado en la contestación rendida en este trámite constitucional, en la que sostuvo que la decisión sería proferida el 18 de julio de 2025, lo cual hasta el momento no ha ocurrido.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3 Índice 19 de SAMAI.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
HECHOS 3.2.1. La señora Lina María Palmera Vides presentó demanda de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Ejército Nacional, con el objeto de obtener la reparación de los perjuicios sufridos con ocasión de la muerte de Julián Acosta Ortiz a causa de la explosión de una mina antipersonal. 3.2.2.
La demanda correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena, quien en sentencia del 2 de marzo de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 3.2.3. Las partes apelaron la anterior decisión y el 4 de julio de 2019 el expediente fue repartido en el Tribunal Administrativo de Bolívar para que resolviera en segunda instancia. 3.2.4.
Hasta la interposición de la presente acción de tutela, no se ha expedido la sentencia que decida el proceso de reparación directa en segunda instancia.
3.3. ANÁLISIS DE LA SALA 3.3.1. De la solicitud de desvinculación La Sala estima que no es procedente acceder a la solicitud de desvinculación del trámite tutelar formulada por el Ministerio de Defensa, pues esa autoridad integra la parte demandada en el proceso de reparación directa que dio origen a la presente controversia, razón por la cual las decisiones que resulten del presente trámite constitucional pueden incidir en sus intereses. 3.3.2.
De la mora judicial 3.3.2.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la mora judicial es “un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos”4.
En la misma línea, ha explicado que la mora, la congestión y el atraso judicial son algunos de los fenómenos que afectan de manera estructural la administración de justicia en Colombia, por lo que existen casos en los que el incumplimiento de los términos procesales no es directamente imputable al actuar de los funcionarios judiciales.
Así mismo, existen procesos que por su complejidad requieren de un tiempo mayor al establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o analizar la norma aplicable5. De manera que, para establecer si la tardanza en resolver un asunto constituye o no una transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, la jurisprudencia constitucional ha distinguido entre dilación justificada e injustificada6.
Se incurre en dilación injustificada cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y ha omitido el cumplimiento de sus funciones, y puede configurarse cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial7.
En cambio, la posible dilación estaría justificada cuando (i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, 4 Corte Constitucional.
Sentencia T–052 de 2018 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 5 Corte Constitucional, sentencia T -441 de 2015 (M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 6 Ibídem. 7 Corte Constitucional, sentencia T–052 de 2018 (M. P. Alberto Rojas Ríos). Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley8.
Dicho de otra manera, la prolongada espera estaría justificada si, “a pesar del cumplimiento cabal de los deberes por parte del juez y su diligencia, resulta imposible objetivamente el cumplimiento del término judicial en cuestión. Siempre que los anteriores supuestos estén debidamente probados en el proceso de tutela, se presentará una dilación justificada y, en consecuencia, el juez deberá negar la protección deprecada”9.
Cuando se trata de un asunto de mora judicial justificada, la jurisprudencia constitucional ha identificado tres fórmulas alternativas de solución: “(i) la primera de ellas ha consistido simplemente en limitarse a negar la violación de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por lo que pasa a replicarse la obligación relativa al sometimiento al sistema de turnos en plenas condiciones de igualdad;
(ii) la segunda, por su parte, comporta la orden excepcional de alteración del sistema de turnos para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado y (iii) una tercera fórmula que puede ser intermedia entre las ya reseñadas hace relación a aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un daño cuyos efectos nocivos no puedan ser subsanados -perjuicio irremediable-, por lo que si las circunstancias lo ameritan, en atención al carácter subsidiario de la acción de tutela, puede ordenarse un amparo con eficacia jurídica transitoria en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada”10. 8 Corte Constitucional, sentencia T-441 de 2015 (M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 9 Ibídem. 10 Ibídem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.3. Caso concreto En el sub lite, la Sala observa que el proceso de reparación directa que dio origen a la tutela inició el 24 de enero de 2013, con la radicación de la demanda, la cual fue asignada por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena11, quien el 2 de marzo de 2017 profirió sentencia en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Las partes apelaron la anterior decisión y, el 4 de julio de 2019, el expediente fue sometido a reparto en el Tribunal Administrativo de Bolívar12. Entonces, desde el momento en que el proceso fue repartido en el Tribunal y hasta la fecha de interposición de la acción de tutela (5 de julio de 2025) transcurrieron seis años sin que se haya proferido la decisión frente al recurso de apelación interpuesto por las partes, situación que, según se alega en la tutela, habría generado la vulneración de los derechos fundamentales de la demandante.
La autoridad judicial demandada al rendir el informe dijo que lo anterior se debía a la carga laboral que ha soportado desde el año 2018, cuando tenía a cargo 877 procesos, número que disminuyó a 380 en 2025, para lo cual indicó el número de autos y sentencias que ha dictado cada año. En ese orden, informó que el asunto de reparación directa de quien aquí actúa como accionante se encuentra actualmente en el turno 2 de los procesos pendientes de fallo.
Ahora, el Tribunal en su contestación también informó que la sentencia debería ser proferida el 18 de julio de 2025; sin embargo, una vez consultado el aplicativo SAMAI, se evidenció que hasta el 23 de julio de 11 Visible en índice 11 de SAMAI, accediendo al enlace del expediente digital del proceso de reparación directa con radicado 13001333300720130008100, que se encuentra dentro del archivo: 13RECIBEPRUEBAS_Memorial_Correo_JulianaAndrea(.pdf).
En el cual se encontrará la carpeta denominada “01PrimeraInstancia” y dentro de ella la subcarpeta “C01Principal”, allí reposa el archivo “01ExpedienteCuaderno1” y dentro de ese documento en la página 59 se logra evidenciar el acta de reparto del proceso de reparación directa. 12 Índice 1 del proceso ordinario en segunda instancia en Samai.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 202513, el expediente pasó al despacho con informe secretarial sobre el cumplimiento del auto del 11 de julio del mismo año14, que ordenó remitir el proceso a la contadora del Tribunal a efectos de que se hiciera la liquidación de perjuicios materiales.
Siendo aquella la última actuación realizada dentro del expediente. Por lo tanto, se infiere que lo manifestado por la autoridad judicial accionada no pudo llevarse a cabo, toda vez que había una actuación pendiente por adelantarse. En todo caso, a juico de la Sala, las circunstancias descritas, por un lado, en el contexto de la mora judicial como fenómeno multicausal, ya expuesto, explican el transcurso del plazo indicado sin que se haya emitido la decisión que se espera y, por otro lado, sugieren que la decisión respecto de los recursos de apelación presentados por las partes contra la sentencia de primera estaría a punto de proferirse.
En tal sentido, pese a que no se cumplió con la fecha indicada por el Tribunal en la contestación, la Sala estima que la sentencia estaría próxima a expedirse, comoquiera que el asunto se encuentra en el turno 2 de procesos para fallo y que la referida actuación contable ya se habría adelantado. 3.4. Conclusión Bajo las premisas señaladas, la Sala estima que no se encuentra configurada la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, razón por la cual denegará el amparo solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 13 Visible en índice 5 del proceso ordinario en secunda instancia con radicado 13-001-33-33-007-2013-00081- 01. 14 Índice 11, Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03967 00 Accionante: Lina María Palmera Vides 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: DENEGAR la desvinculación solicitada por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional.
SEGUNDO: DENEGAR el amparo solicitado por Lina María Palmera Vides contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, de acuerdo con las razones expuestas.
TERCERO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta providencia no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.