Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) Demandante: Rosa Myriam Villamil de Amador Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculaciones como docente nacionalizada y nacional.

Docente normalista del orden nacional, nombrada por parte de entidad territorial en uso de la facultad prevista en el artículo 9º de la Ley 29 de 1989. Rechaza recurso de reposición contra auto que no avoca conocimiento para unificar. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el nueve (9) de abril de dos mil quince (2015) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora ROSA MYRIAM VILLAMIL DE AMADOR instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) AMB 06236 del 21 de febrero de 2008; y (ii) 01829 del 21 de enero de 2009, por medio de las cuales se negó el 1 Folio 3. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) reconocimiento de la pensión gracia y se desató desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto administrativo enunciado.

Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la accionante la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional (28 de febrero de 2007), ello junto al respectivo reajuste de ley y la indexación sobre las mesadas adeudadas.

Que se cancelen los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la señora Rosa Myriam Villamil de Amador nació el 28 de febrero de 1957.

Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio desde el 13 de febrero de 1979 hasta el 21 de abril de 1991 por nombramiento efectuado por el departamento de Boyacá para desempeñarse como docente en el municipio de Chiquinquirá. Posteriormente tuvo una relación legal y reglamentaria a partir del 25 de abril de 1991 y hasta el 19 de julio de 2007 en la Escuela Anexa a la Normal Nacional Sor Josefa del Castillo y Guevara de esta última entidad territorial, para lo cual fue nombrada por su respectivo alcalde.

Que el 16 de agosto de 2007, la parte actora solicitó ante la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE (Cajanal) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución AMB 06236 del 21 de febrero de 2008 con la que negó la prestación. Que la accionante presentó recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de las Resolución 01829 del 21 de enero de 2009 siendo confirmada la decisión inicial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 2 Folios 3 a 5. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) La demanda fue admitida mediante auto del 23 de mayo de 20133 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5, para lo cual manifestó que a fin de obtener el reconocimiento de la pensión gracia no es posible computar tiempos de servicio con vinculación al Ministerio de Educación, por cuanto esta clase de relación legal no es compatible con una de carácter departamental, municipal, distrital o nacionalizado.

Que, en tal sentido, el vínculo de carácter nacional de la demandante no se puede tener en cuenta para acceder al derecho reclamado, toda vez que no se cumpliría con el requisito de haber laborado 20 años al servicio del Estado como docente de carácter territorial o nacionalizado. Propuso como excepciones que las denominó, (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido (ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, y (iii) la genérica.

En la audiencia inicial6 el tribunal advirtió que las excepciones propuestas no pueden ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia. Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

En la audiencia de pruebas7 se incorporaron los elementos documentales decretados, considerándose que había terminado el período probatorio, por lo que se dispuso presentar alegatos de conclusión de conformidad con el artículo 181 del CPACA en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia del 9 de abril de 2015 negó las pretensiones de la demanda, argumentando que las certificaciones que obran en el expediente indican que las vinculaciones de la accionante fueron de carácter nacionalizado en el municipio de Maripí y como nacional con el municipio de Chiquinquirá. Sobre la primera relación legal y reglamentaria aseguró que el nombramiento de la demandante en propiedad fue realizado por el gobernador de Boyacá de la época a través del Decreto 0446 de 26 de abril de 1979.

Sostuvo que por disposición del literal b) del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, se entiende por personal nacionalizado los docentes vinculados por nombramiento de orden territorial, y aquellos que hayan 3 Folios 38 a 39. 4 Folio 44 a 46. 5 Folios 49 a 52. 6 Folios 168 a 172. 7 Folios 199 a 201. 8 Folios 219 a 230. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) ingresado a partir del 1 de enero de 1976.

En este caso, el nombramiento y posesión datan del año 1979, y por ende debe entenderse que el vínculo fue como educadora nacionalizada, el cual duró algo más de 12 años, es decir, que se acumuló un tiempo de servicios que no es suficiente para tener derecho a la pensión reclamada. Que también se observa que la reclamante trabajó desde el 25 de abril de 1991 hasta el 21 de mayo de 2014 en virtud del nombramiento efectuado a través del Decreto 055 del 24 de abril de 1991, el cual si bien no fue expedido por el Ministerio de Educación, sí se profirió por el alcalde el municipio de Chiquinquirá en ejercicio de las atribuciones del artículo 9º de la Ley 29 de 1989 que autoriza a dichas autoridades realizar las vinculaciones del personal docente del orden nacional.

Que en razón de lo expuesto, se puede inferir que el alcalde de la referida entidad territorial no realizó un nombramiento de carácter municipal, como lo afirma la accionante, sino que lo hizo para la nación, puesto que las normas invocadas así lo indican, y además, también se colige que el pago lo realizó el Gobierno Central, porque precisamente se dejó constancia que el delegado permanente del Ministerio de Educación ante el FER de Boyacá había certificado la existencia de la disponibilidad presupuestal.

Que por lo tanto, si realmente la intención hubiera sido que el municipio cancelara los correspondientes emolumentos laborales, no se entendería cuál hubiera sido la razón para que invocara normas como el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, y el mencionado certificado de disponibilidad presupuestal. Que en tal sentido, como el pago de las acreencias laborales lo realizó la nación, al tenor de las normas mencionadas, y especialmente del artículo 2 del Decreto 196 de 1995, debe entenderse que el período bajo estudio se materializó a través de un nombramiento de carácter nacional.

EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual aseguró que como material probatorio, se allegó copia del Decreto 055 del 24 de abril de 1991 y el certificado de salarios de la reclamante, de donde se puede colegir con claridad que su vinculación fue nacionalizada y que el nombramiento fue hecho directamente por el alcalde de Chiquinquirá. Aseguró que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 define como docentes nacionales a los nombrados por el Gobierno Central, lo cual no sucedió en el presente caso, como quedó probado dentro del expediente, teniendo en cuenta primero que la vinculación de la actora fue adoptada directamente por la mencionad autoridad 9 Folios 238 a 241. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) municipal, y segundo, que los recursos mediante los cuales le fueron cancelados los salarios a la docente, se derivaron de recursos propios de la entidad territorial.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión10, en el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y por lo tanto solicitó confirmar la decisión de primera instancia. La parte demandante y el Ministerio Público se abstuvieron de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello bajo el entendido de que su último nombramiento fue en calidad de docente normalista.

Cuestión previa - Sobre el recurso de reposición contra el auto que no avocó conocimiento para unificación de jurisprudencia Antes de abordar el caso concreto, la Sala observa que mediante memorial que obra en la plataforma SAMAI,11 la UGPP interpuso recurso de reposición contra el auto de 26 de octubre de 2022,12 por medio del cual la Sección Segunda en pleno decidió no avocar el conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por dicha entidad, tendiente a que se defina qué es lo que debe entenderse como plaza docente.

Al respecto, resalta la Subsección que el artículo 271 del CPACA13 prevé en su inciso sexto que el auto que decide si avoca o no conocimiento, no es susceptible de recursos, razón por la cual en el presente asunto resulta improcedente la reposición formulada por la parte accionada, al punto de tener que ser rechazada por esa misma razón sin más consideraciones sobre el particular.

En consecuencia, se abordará seguidamente la apelación de la sentencia objeto de análisis en esta instancia. 10 Folio 269. 11 Índice 34 de la plataforma SAMAI. 12 Índice 28 de la plataforma SAMAI. 13 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto.

Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales 15Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202217 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero en ningún caso acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a determinar si las vinculaciones que ha detentado la actora a lo largo de su historia laboral le permiten colmar estos requisitos, y si por el hecho de que el último nombramiento hubiese sido efectuado por una entidad territorial en una plaza de una escuela normal, este debe entenderse necesariamente del orden nacionalizado.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Rosa Myriam Villamil de Amador nació el 28 de febrero de 195718, de modo que cumplió los 50 años el 28 de febrero de 2007. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se advierte en primer lugar que en el expediente reposa el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 21 de mayo de 2014 por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá,19 a partir del cual se indica que la demandante laboró al servicio de dicha entidad territorial desde el 13 de febrero de 1979 hasta el 21 de abril de 1991 bajo una vinculación en una plaza nacionalizada prevista para ser ocupada en la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán del municipio de Maripí. Ahora, en punto a la aludida relación legal y reglamentaria se destaca que, en efecto, en virtud del Decreto 0446 del 26 de abril de 1979,20 el gobernador del departamento de Boyacá nombró a la accionante en el referido cargo, para el cual tomó posesión el 10 de mayo de 1979,21 pero con efectos retroactivos a partir del 13 de febrero del mismo año ello bajo las consideraciones que se extraen de las siguientes imágenes de los actos en mención. 18 De conformidad con el registro civil de nacimiento y la copia de la cédula de ciudadanía obrantes de folios 16 a 17 del expediente. 19 Folios 188 a 189. 20 Folio 193. 21 Folio 25, C1. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) Como se deduce de lo anterior, para la Sala es claro que en virtud de lo consagrado en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, el período de vinculación de la apelante comprendido entre el 13 de febrero de 1979 y el 21 de abril de 1991 (12 años, 2 meses y 8 días), por ser posterior al 1º de enero de 1976, pero concretado en virtud de lo previsto en la Ley 43 de 1975 al observarse la intervención del delegado regional de Boyacá del Ministerio de Educación para efectos de autorización para la cofinanciación de la plaza, en efecto es de carácter nacionalizado, y en consecuencia es computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, lo cierto es que según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá,22 la demandante ha tenido una vinculación directa y continua como docente oficial en una plaza propia del Ministerio de Educación Nacional, desde el 25 de abril de 1991, y al menos hasta el 21 de mayo de 2014 cuando fue proferido el mencionado documento que indicaba que para ese momento aún se encontraba en servicio activo.

De hecho, en dicha prueba se precisa que el tipo de relación legal sostenida durante aquel lapso fue del orden nacional. 22 Folios 185 a 187. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) Sobre el particular es del caso resaltar que, efectivamente conforme al Decreto 055 del 24 de abril de 1991,23 y el acta de posesión del 25 de abril de la misma anualidad,24 fue el alcalde el municipio de Chiquinquirá quien nombró a la recurrente desde esta última fecha en el cargo de docente de primaria en la Escuela Anexa a la Normal Nacional Sor Josefa del Castillo y Guevara de dicho territorio, ello en uso de las atribuciones especiales previstas en el artículo 9º de la Ley 29 de 1989, así como de los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, tal como se aprecia de las siguientes imágenes.

Como se observa, en el referido acto administrativo expresamente se indica que este nombramiento efectuado por el alcalde del municipio de Chiquinquirá, se hacía en virtud de lo previsto en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que, «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» Adicionalmente, a partir del aludido decreto también se concluye que la vinculación de la reclamante tuvo lugar con el fin de dar cumplimiento al Decreto 1706 de 1989 «Por el cual se reglamentan los artículos 7º, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras 23 Folios 190 a 191. 24 Folio 192. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) disposiciones», que en su parte considerativa señala de forma breve los antecedentes y las necesidades que justifican la expedición del acto: «Que el Congreso de la República, mediante el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, modificó el artículo 54 la Ley 24 de 1988, asignándole al Alcalde Mayor de Bogotá, D.E., a los demás alcaldes del país y al Intendente de la Isla de San Andrés, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los institutos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados y jornadas adicionales.

Que mediante el artículo 10 de la mencionada ley, se asigna temporalmente a los Gobernadores, Intendencias y Comisarios, las atribuciones establecidas en el considerando anterior, cuando financiera y/o administrativamente el municipio no pueda asumir tal responsabilidad. (…) Que según esa norma, las facultades asignadas deben ejercerse teniendo en cuantas el Estatuto Docente y la Carrera Administrativa, vigentes.

Que en consecuencia, se requiere desarrollar una reglamentación que se adecue a la administración comprometidos en la prestación del servicio educativo, con el fin de racionalizarlos y asegura su correcta aplicación.» (Negrillas, subrayas y cursivas fuera del texto original) De ahí que deba arribarse a la conclusión de que el procedimiento que se reguló en la norma antes transcrita hace referencia a la designación tanto de docentes nacionales como nacionalizados, en la medida que la creación de esta obedeció a la facultad asignada por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y, por tanto, se debe hacer remisión al contenido en ella dispuesto para complementar el supuesto de hecho de la misma norma.

Recordemos que el alcance de esta última es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en dicha norma tiene alguna de esas dos connotaciones, hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación. Pues bien, en el presente caso se observa que la apelante estuvo vinculada en una plaza de una institución educativa normalista del orden nacional como su propio nombre lo indica, tanto así que en la referida decisión se precisa que la docente estaría sometida a las normas que regulan el régimen salarial de los docentes nacionales.

Ahora, si bien el derecho de la pensión gracia fue extendido a los normalistas en virtud del artículo 16 de la Ley 116 de 1928, el ordenamiento jurídico continuó exigiendo que los nombramientos de los mismos fueran territoriales o 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) nacionalizados.

Acerca del espíritu del artículo 6 de la Ley 116 de 1928, la Sección Segunda de esta Corporación en reciente sentencia de 23 de marzo de 2023,25 reiteró la línea jurisprudencial sostenida en las providencias del 6 de abril de 200626 y del 29 de junio de 201727, desde la exposición de motivos en los anales del Congreso de la República y, de la misma concluyó lo siguiente. «1.

Amplió el beneficio de la pensión gracia a los docentes de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. 2. El cómputo tendría en cuenta los tiempos de servicio ejercidos en diversas épocas tanto en la educación primaria como en la normalista. 3.Los servicios ejercidos en las escuelas normalistas, tendrían validez siempre y cuando se cumplan las exigencias contempladas en el marco normativo de la pensión gracia, es decir, que se hayan prestado bajo una vinculación territorial o nacionalizada, pero nunca contraviniendo lo dispuesto en el artículo 4º, numeral 3º de la Ley 114 de 1913, es decir que el docente no reciba recompensa o pensión de la Nación, esto debe entenderse, de que la vinculación en la escuela normal no sea nacional.» Como resultado de lo anterior, se puede concluir que a pesar de que existe una certificación de salarios que indica con una simple marcación en forma de “x” que la vinculación de la actora fue como docente nacionalizada, de los demás elementos probatorios se encuentra demostrado de manera inequívoca que la reclamante fue vinculada en el cargo de profesora de primaria en una Escuela Normal Nacional a partir del 25 de abril de 1991, y al menos hasta la fecha de expedición de la certificación laboral del 21 de mayo de 2014 que expresamente señala que su vínculo fue nacional.

Es decir, en este caso es dable inferir que, en efecto, la relación legal y reglamentaria en comento tuvo la aludida naturaleza jurídica, no solo por lo expresado en tal documento, sino por corroborarse que el régimen salarial al que la educadora había quedado cobijada era el de los docentes que ocupaban plazas del Ministerio de Educación, al punto de resultar adecuado estimar que el nombramiento y diligencia de posesión llevadas a cabo por el alcalde del municipio de Chiquinquirá, se dieron por autorización legal del artículo 9° de la Ley 29 de 1989, en orden de que este administrara el personal de maestros oficiales nacionales de aquel municipio, pero en nombre y representación de la mencionada cartera del Gobierno Central, y no como si se tratara de empleados de su propia planta. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de marzo de 2023.

Rad. (2449-2017). 26 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001 -23-31-000-2001- 02963-01 (1009-2005) 27 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado 17001 -23-33-000-2015- 00452-01 (4570-2016). 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que la señora Villamil de Amador detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento en una plaza nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 25 de abril de 1991, y al menos hasta el 21 de mayo de 2014 (23 años y 26 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Por lo tanto, al evidenciar que esta vinculación de la demandante no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que tampoco satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia, pues para ello solo habría acumulado un total de 12 años, 2 meses y 8 días en calidad de educadora nacionalizada que no colman este presupuesto.

Bajo tal contexto, en el entendido de que la apelante no cumplió esta exigencia que es esencial para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada. Con base en lo expuesto previamente, se estima que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para negar el reconocimiento de la prestación solicitada por la accionante, de manera que habrá de confirmarse dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016),26 respecto de la imposición de esta carga en vigencia del CPACA concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Conforme a las anteriores reglas y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto se procederá a estudiar dicha 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00415-01 (2198-2015) situación a la luz de la normativa vigente.

En el caso bajo examen, de la revisión de la demanda y de la oposición a la misma, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses. Por tal motivo, al no encontrarse acreditado dicho presupuesto normativo, no se impondrá la aludida carga en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la UGPP conforme al poder general que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 40 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ