CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 25000-23-41-000-2017-00853-02 Demandante: LUIS ALFONSO HOYOS CARTAGENA Demandados: MINISTERIO DEL TRABAJO Y SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR.

Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 8 de junio de 2023, proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se dio por terminado el proceso. I.

ANTECEDENTES 1. La apoderada judicial del señor Luis Alfonso Hoyos Cartagena, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, presentó demanda contra el Ministerio del Trabajo y la Superintendencia del Subsidio Familiar, cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] PRIMERA. - Que se declare la NULIDAD INTEGRAL de la Resolución No. 0129 de 7 de marzo de 2017 “Por medio de la cual se ordena como medida cautelar la intervención administrativa total de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba - COMFACOR, y se adoptan otras determinaciones”, proferida por el MINISTERIO DE TRABAJO y la SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR.

SEGUNDA. - Que, como consecuencia de lo anterior a título de restablecimiento del derecho, ordene al MINISTERIO DE TRABAJO y la SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR a reconocer y a pagar a mi mandante, o a quien represente sus derechos: a) Todos los daños y perjuicios materiales y morales que le causó en virtud de la expedición de la la (sic) Resolución No. 0129 de 7 de marzo de 2017 “Por medio de la cual se ordena como medida cautelar la intervención administrativa total de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba - COMFACOR, y se adoptan otras determinaciones", calculados en MIL (1.000) SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES o aquella que se pruebe en el curso del presente proceso. 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2017-00853-02 Demandante: Luis Alfonso Hoyos Cartagena b) Todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo como Director Administrativo de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CÓRDOBA - COMFACOR donde devengaba un sueldo básico mensual de VEINTIOCHO MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y OCHO MIL, SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS MCTE ($28.738.794,00), con efectividad a la fecha de su separación del cargo con ocasión de lo dispuesto en la Resolución No. 0129 de 7 de marzo de 2017 “Por medio de la cual se ordena como medida cautelar la intervención administrativa total de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba – COMFACOR, y se adoptan otras determinaciones", hasta cuando sea reincorporado al mismo y se haga su efectivo pago, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad, valor que a la presente fecha en razón a los meses de marzo, abril y mayo de 2017, oscila en la suma de OCHENTA Y SEIS MILLONES, DOSCIENTOS DIECISÉIS MIL, TRESCIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS MCTE ($ 86.216. 382,oo).

TERCERA. - Que los montos anteriores han de ser actualizados en su valor, conforme a lo previsto en el inciso final del artículo 187 del CPACA. CUARTA. - Que a las sumas mencionadas se le adicionen intereses legales y moratorios a la tasa máxima legal permitida, desde el momento en que debieron ser pagadas hasta el momento de su pago efectivo.

QUINTA. - Que las sumas mencionadas sean indexadas conforme al índice de precios al Consumidor l.P.C. certificado por el Departamento Administrativo de Estadísticas Nacional DAÑE. […]”. (negrilla del texto). 2. El conocimiento del asunto le correspondió en primera instancia a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El magistrado sustanciador, a través de proveído de 10 de septiembre de 2018, admitió la demanda y ordenó que surtieran los trámites y notificaciones de ley. 3. Dentro del término de ley, la Superintendencia del Subsidio Familiar propuso las excepciones previas que denominó “Inepta demanda por ausencia del requisito de procedibilidad” y “Caducidad de la acción”.

Dichas excepciones fueron resueltas mediante proveído de 17 de junio de 2021, en el sentido de declararlas probadas y declaró por terminado el proceso. 4. El demandante interpuso recurso de apelación contra el anotado proveído. El consejero sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia de 24 de junio de 2022, adoptó una medida de saneamiento, al considerar que el a quo no dio aplicación a lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 175 de la Ley 1437, por lo que, dejó sin efectos el numeral 1 y 3 del auto de 17 de junio de 2021.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA 5. El tribunal de primera instancia, mediante proveído de 8 de junio de 2023, resolvió: 3 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2017-00853-02 Demandante: Luis Alfonso Hoyos Cartagena “[…]

PRIMERO: Obedézcase y cúmplase lo resuelto por el Consejo de Estado - Sección Primera2, en providencia del 24 de junio de 2022, conforme lo expuesto en este auto.

SEGUNDO: Declárase probada la excepción de “Inepta demanda por ausencia del requisito de procedibilidad” propuesta por la Superintendencia del Subsidio Familiar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Declárase terminado el proceso de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría archívese el expediente. […]”. 6. Expuso que el demandante debía agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, en razón a que, si bien solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos acusados, no se evidenciaba “[…] que con el restablecimiento del derecho deprecado - el reconocimiento y pago de los daños materiales y morales, así como de lo dejado de percibir por el demandante-, le otorgue a la medida cautelar solicitada el carácter patrimonial requerido para exonerarse de la presentación del requisito de la conciliación extrajudicial […]”. 7.

Afirmó que “[…] la medida cautelar solicitada no posee un carácter patrimonial, ya que la solicitud de la suspensión provisional del acto acusado no conlleva en forma directa e inmediata el reintegro laboral del demandado y, a que se reconozca y pague lo dejado de percibir con ocasión de su desvinculación de la entidad intervenida […]”. 8.

Finalmente, indicó que “[…] como el asunto es conciliable, la parte demandante debía agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, por lo que no se acoge el argumento de la parte demandante en el que afirmó que solicitó una medida cautelar de carácter patrimonial, puesto que una vez analizada se evidenció que aquella no tiene un contenido patrimonial. […]”.

III. RECURSOS 9. El apoderado judicial del demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, contra el auto de 8 de junio de 2023, argumentando que: 9.1. El tribunal de primera instancia desconoció “[…] el precedente jurisprudencial creado por el Consejo de Estado en torno a la no obligatoriedad de implementar la conciliación prejudicial en procesos administrativos donde se soliciten medidas cautelares de contenido patrimonial y en particular, deja de lado el concepto desarrollado jurisprudencialmente respecto de lo que debe ser considerado una medida cautelar de contenido patrimonial, concepto que fue centrado en el hecho de que la misma produjera cualquier efecto económico para las partes […]”. 2 Folio 6-16 del cuaderno de apelación. 4 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2017-00853-02 Demandante: Luis Alfonso Hoyos Cartagena 9.2.

Reiteró que no se tuvo en cuenta la jurisprudencia vigente para la época de presentación de la demanda, la cual indicaba que “[…] el carácter patrimonial de las medidas cautelares lo otorgaba cualquier impacto de tipo económico que pudiera suscitar dicha medida, tanto para el solicitante de la medida como para la parte afectada por la misma […]”, lo que generaba la no obligación de acreditar el requisito de procedibilidad de la conciliación. 9.3.

Advirtió que “[…] resulta innegable que con la prosperidad de la suspensión solicitada se generaba un impacto patrimonial tanto para el demandante, reflejado en el reintegro de su cargo de director con el pago de los correspondientes salarios y demás prestaciones y para la entidad demandada, también reflejado en las erogaciones económicas que debía realizar para cancelar los dineros correspondientes a los pagos salariales allí dispuestos […]”. 9.4.

Por ello, estimó que no le era dable acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. IV. TRÁMITE DE LOS RECURSOS 10. El magistrado sustanciador en primera instancia, mediante proveído de 1 de marzo de 2024, rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto y concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado para lo de su competencia. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.

Competencia y oportunidad 11. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal g)3 del numeral 2. del artículo 1254 de la Ley 1437 y en el numeral 2.5 del artículo 2436 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación incoado por el apoderado judicial del actor contra el proveído de 8 de junio de 2023. 12.

El auto objeto de impugnación, conforme se observa en el índice 104 del expediente digital de primera instancia, fue notificado mediante estado de 16 de junio de 2023, por lo que, al haberse interpuesto el recurso de apelación el mismo día, fue presentado oportunamente7. 3 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas. […]”. 4 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 5 “[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso […]”. 6 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 7 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 del CPACA, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 5 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2017-00853-02 Demandante: Luis Alfonso Hoyos Cartagena V.2.

Caso concreto 13. Corresponde determinar si se configuró o no la excepción previa de ineptitud de la demanda por ausencia del requisito de procedibilidad. 14. Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, modifica o revoca el auto de 8 de junio de 2023. 15. En el auto impugnado se dio por terminado el proceso al considerar que no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. 16.

El accionante apeló la anterior decisión, al estimar que el a quo desconoció el precedente jurisprudencial vigente al momento de interponer la demanda, en razón a que, cuando en la demanda se solicitan medidas cautelares de carácter patrimonial, no es obligatorio el agotamiento previo de la conciliación extrajudicial. 17. Para efectos de resolver, la Sala precisa que el numeral 1. del artículo 161 de la Ley 1437, vigente para la fecha de presentación de la demanda, disponía lo siguiente: “[…] Artículo 161.

Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. […]”. 18. En consonancia con lo anterior, el inciso segundo del artículo 613 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20128 dispone que en los asuntos contencioso administrativos “[…] No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública […]”. 19.

De las normas citadas supra, se advierte que, cuando se solicitan medidas cautelares de carácter patrimonial, no es obligatorio el agotamiento de la conciliación extrajudicial. 8 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 6 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2017-00853-02 Demandante: Luis Alfonso Hoyos Cartagena 20.

Esta Sección en providencia de 6 de octubre de 20179, precisó que las medidas cautelares patrimoniales hacen referencia a aquellas “[…] que directa e inmediatamente afectan el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que deben soportarlas. […]”. 21. En la misma providencia se indicó que las medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados no pueden ser consideradas de carácter patrimonial, por las siguientes razones: “[…] Esta Sala ha resaltado que entre las características principales de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos están «[…] su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida […]», e igualmente ha indicado que su finalidad es la de «[…] «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho». […]», lo que claramente excluye su patrimonialidad pues su propósito no es afectar el patrimonio de las personas jurídicas o naturales, sino despojar de sus efectos, temporalmente, a un acto administrativo que, preliminarmente, es considerado contrario al ordenamiento jurídico.

Cuestión diferente es que, indirectamente, la suspensión de los efectos del acto administrativo traiga efectos en el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que la han solicitado o que resultan afectadas con la respectiva medida. Conforme a lo expuesto, es un hecho cierto que el estudio del carácter patrimonial de la medida cautelar solicitada con la cual se pretende obviar el requisito de procedibilidad de la conciliación administrativa, debe realizarse en concreto, conforme lo solicitado en la demanda.

Sin embargo, esta Sala, por las razones expuestas, encuentra que dicho análisis no puede llevarse a cabo cuando se trata de la medida de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, pues la misma no tiene una naturaleza patrimonial. […]”. (negrilla fuera del texto). 22. Siguiendo el criterio expuesto en la providencia citada, la Sala considera que al no tener naturaleza patrimonial la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos demandados, no se exime al demandante de cumplir el requisito de la conciliación extrajudicial. 23.

En el sub lite se observa que el actor, en escrito separado de la demanda, solicitó como medida cautelar la siguiente: “[…] 1) PRETENSIÓN PRINCIPAL En atención a lo señalado en el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011 CPACA y los argumentos relacionados en el presente memorial, solicito que en el trámite del medio de control de la referencia se conceda la MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA de SUSPENSIÓN PROVISIONAL de la Resolución No. 0129 de 7 de marzo de 2017 “Por medio de la cual se ordena como medida cautelar la intervención administrativa total de la Caja de Compensación Familiar de 9 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Radicación núm. 25000-23-41-000-2015- 00554-01. C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 7 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2017-00853-02 Demandante: Luis Alfonso Hoyos Cartagena Córdoba - COMFACOR, y se adoptan otras determinaciones", para que termine toda acción u omisión generadora de daños y perjuicios irremediables al demandante y al ordenamiento Jurídico Colombiano, para ello, ruego al despacho fijar la constitución de la caución respectiva de considerarlo. 2) PRETENSIÓN SUBSIDIARIA De conformidad con lo expuesto a lo largo de este escrito, solicito que en el trámite del medio de control de la referencia, se conceda la MEDIDA CAUTELAR en el sentido de ORDENAR que de manera inmediata se SUSPENDA PROVISIONALMENTE la Resolución No. 0129 de 7 de marzo de 2017 “Por medio de la cual se ordena como medida cautelar la intervención administrativa total de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba - COMFACOR, y se adoptan otras determinaciones”, para que termine toda acción u omisión generadora de daños y perjuicios irremediables al demandante y al ordenamiento Jurídico Colombiano. […]”.

(negrilla del texto). 24. De lo anterior, se advierte que el demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional del acto acusado, la cual según la jurisprudencia citada supra, no tiene carácter patrimonial, por lo que, tenía la obligación de acreditar el requisito de agotamiento de la conciliación extrajudicial. 25.

Adicionalmente, frente al argumento del actor referente a que, el a quo no tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial vigente al momento de presentación de la demanda, esto es, el 31 de mayo de 2017, la Sala trae a colación la providencia de 14 de septiembre de 201610, en la cual la Sección Tercera indicó que: “[…] aunque la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contiene una pretensión de carácter patrimonial, en razón a que se pidieron perjuicios materiales por la utilidad que habría dejado de percibir la demandante por no adjudicársele el contrato, lo cierto es que ello no puede confundirse con los efectos que tendría la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo, dado que su eventual decreto no implica, de forma automática, el reconocimiento de esos perjuicios.

Adicionalmente, resulta oportuno señalar que, en tanto la finalidad de la medida cautelar de suspensión provisional no es otra que la cesación temporal de los efectos del acto cuestionado, no resulta viable señalar que su eventual decreto, según fue solicitado en este caso -sin sustentación-, implique la retención de los dineros para la ejecución del contrato, así como tampoco la suspensión de ese negocio jurídico, tal y como lo señaló la parte recurrente, pues ello ni siquiera fue pedido en la demanda, de ahí que no surja el supuesto carácter patrimonial de la medida de suspensión provisional.

Así las cosas, forzoso resulta concluir que la medida cautelar de suspensión provisional del acto de adjudicación, tal como fue solicitada, no tiene un carácter patrimonial, de tal manera que a la demandante sí le correspondía agotar el requisito de la conciliación extrajudicial, razón por la cual el Tribunal se encontraba facultado para requerir a la demandante con el propósito de que allegara la constancia con la cual acreditara el cumplimiento de ese requisito. […]”.

(negrilla fuera del texto). 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A. Radicación núm. 05001-23- 33-000-2014-01193-01(54762)A. C. P. Marta Nubia Velásquez Rico. 8 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2017-00853-02 Demandante: Luis Alfonso Hoyos Cartagena 26. En ese orden de ideas, se observa que con anterioridad a la presentación de la demanda, esta Corporación ya había indicado que el carácter patrimonial de la medida cautelar no está dado por los efectos económicos que se puedan derivar de ella, sino porque la medida en sí misma afecte de manera directa el patrimonio de la entidad demandada. 27.

En consecuencia, se confirmará el auto de 8 de junio de 2023. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 8 de junio de 2023.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.