Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00033-01(29761) Demandante: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. Demandado: Municipio de Los Palmitos Temas: Cobro coactivo.

Oportunidad probatoria. Efecto inactividad procesal. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 13 de marzo de 20241, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos demandados.

SEGUNDO: En restablecimiento del derecho, declarar probada la excepción de falta de ejecutoria de los actos administrativos constitutivos del título ejecutivo en que se fundamentó el mandamiento de pago dictado por el municipio de Los Palmitos en el proceso administrativo coactivo en contra ISA. Asimismo, declarar probada la excepción de interposición de demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

En consecuencia, dar por terminado el procedimiento de cobro coactivo en contra de ISA y todas las medidas cautelares que fueron decretadas contra el deudor aquí demandante, en el mismo, deben levantarse automáticamente y de manera definitiva.

TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda».

ANTECEDENTES El 9 de diciembre de 2014, la Tesorería General del municipio de Los Palmitos profirió la Resolución núm. 0242, mediante la cual libró mandamiento de pago en contra de la demandante por la suma de $437.360.000, correspondiente al impuesto de alumbrado público causado en los períodos gravables comprendidos entre mayo y septiembre de 2014, con ocasión de la propiedad y/o usufructo de las líneas de transmisión de energía eléctrica ubicadas en la jurisdicción de dicho municipio, junto con los respectivos intereses corrientes y moratorios.

Previo escrito3 de excepciones presentado por la demandante, la Tesorería General del municipio de Los Palmitos profirió la Resolución núm. 009 de 2015, mediante la cual 1 Índice 23 del SAMAI del Tribunal Administrativo de Sucre. 2 Folios 149 a 153 de los anexos del escrito de demanda, índice 2 de SAMAI de esta Corporación. 3 Folios 155 a 169 de los anexos del escrito de demanda, índice 2 de SAMAI de esta Corporación. Radicado: 70001-23-33-000-2018-00033-01(29761) Demandante: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decidió las excepciones formuladas, rechazándolas en su totalidad y ordenando seguir adelante con la ejecución. Posteriormente, el 15 de agosto de 2017, la misma entidad expidió la Resolución núm. 0034, a través de la cual efectuó la liquidación del crédito por valor de $218.680.000 y fijó las costas en $171.981.000.

Contra este acto la demandante interpuso recurso de reposición5, el cual fue resuelto desfavorablemente y confirmado mediante la Resolución núm. 0086 del 25 de septiembre de 2017. DEMANDA Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho7, formuló las siguientes pretensiones: «1.

Declarar la nulidad de la Resolución AP-PAL N° 009 de diciembre de 2014 (sic) (…). 2. Declarar la nulidad de la Resolución AP-ALB N°003 de agosto 15 de 2017 (…). 3. Declarar la nulidad de la Resolución AP-PAL N° 008 de septiembre 25 de 2017 (…). 4. Como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho a la Empresa INTERCONEXIÓN ELECTRICA S.A. E.S.P., ordenando la suspensión del Proceso Administrativo de Cobro Coactivo iniciado por el Municipio de Los Palmitos con base a las Liquidaciones Oficiales (Recibos de Pago) N° 0021, 0022, 0023, 0024, y 0025 de 2014; y a su vez se ordene el levantamiento de las medidas cautelares libradas por ese Municipio, y la devolución de los saldos retenidos y retirados por el Municipio de Los Palmitos con ocasión al Proceso Administrativo de Cobro Coactivo adelantado por este Municipio. 5.

Que se condene en costas y agencias de derecho a la Entidad Territorial Demandada». Invocó como normas vulneradas los artículos 29 de la Constitución Política; 101 y 148 de la Ley 1437 de 2011; 59 de la Ley 788 de 2002; y 828, 829, 830 y 831 del Estatuto Tributario. El concepto de la violación se resume, así: El proceso de cobro coactivo es ilegal y se encuentra viciado por falsa motivación, por cuanto el municipio: i) incurrió en error al identificar y determinar los títulos ejecutivos cuyo pago pretende exigir, al confundir los periodos correspondientes a las liquidaciones del impuesto de alumbrado público; ii) no adoptó en su normativa local un mecanismo idóneo para implementar un sistema de facturación, de modo que los actos liquidatorios que sirven de fundamento al mandamiento de pago carecen de fuerza ejecutiva suficiente para iniciar válidamente el procedimiento administrativo de cobro coactivo; iii) notificó de forma indebida el mandamiento de pago, en tanto este acto fue remitido a las instalaciones de la demandante, omitiendo el trámite de notificación personal previsto en el artículo 565 del Estatuto Tributario; y iv) los títulos ejecutivos no se encontraban debidamente ejecutoriados, pues estaban dentro del término para ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que impedía la configuración de su firmeza y, en consecuencia, su exigibilidad.

Además, al momento de la formulación de excepciones se encontraban pendientes de admisión las demandas interpuestas por la actora, las cuales fueron posteriormente 4 Folios 291 a 305 de los anexos al escrito de demanda, índice 2 de SAMAI de esta Corporación. 5 Folios 307 a 321 de los anexos al escrito de demanda, índice 2 de SAMAI de esta Corporación. 6 Folios 323 a 335 de los anexos al escrito de demanda, índice 2 de SAMAI de esta Corporación. 7 Índice 2 de SAMAI de esta Corporación. Radicado: 70001-23-33-000-2018-00033-01(29761) Demandante: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admitidas y puestas en conocimiento al municipio, de manera que existían procesos judiciales en curso, bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de los actos administrativos que se pretendían hacer efectivos mediante el mandamiento de pago.

Los actos administrativos demandados también se encuentran afectados por desviación de poder, en la medida en que la actuación desplegada no obedece a razones de buen servicio, sino que se orienta al perjuicio de la sociedad demandante. En efecto, al pretender liquidar el crédito con fundamento en actuaciones que desconocen las normas del procedimiento tributario -particularmente la ausencia de título ejecutivo y la falta de ejecutoria de los actos de carácter tributario-, la Administración incurre en un ejercicio irregular de sus competencias.

OPOSICIÓN El municipio no contestó la demanda. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión8, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo siguiente: En el marco de los procedimientos de cobro coactivo, cuando el título ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, este debe encontrarse debidamente ejecutoriado.

Ello ocurre, entre otros eventos, cuando los recursos interpuestos en sede administrativa o las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho han sido decididos de manera definitiva, lo que implica que el acto administrativo no se encuentra afectado en su ejecutoriedad ni en su eficacia, y, por ende, es exigible de forma coactiva.

La sola interposición de la demanda contra los actos que constituyen el título ejecutivo afecta su fuerza ejecutoria, sin necesidad de que exista admisión de la demanda. En consecuencia, la Administración debe abstenerse de continuar el cobro coactivo hasta tanto la jurisdicción resolviera el litigio. En el caso concreto, los actos administrativos que servían de fundamento al cobro coactivo no estaban ejecutoriados, pues al momento de expedir el mandamiento de pago se encontraban dentro del término para ser demandados y, además, efectivamente fueron demandados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por tanto, no se encontraban ejecutoriados, requisito indispensable para adelantar el cobro coactivo. Aunado a lo anterior, las resoluciones9 que en esta oportunidad se demandan perdieron fuerza de ejecutoria, por desaparecer los fundamentos de hecho y de derecho que sirvieron de base para su expedición debido a la nulidad decretada en la sentencia 8 Índice 023 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Sucre. 9 Liquidaciones oficiales núm. 0021,0022, 0023, 0024, 0025, correspondientes a los periodos de mayo a septiembre de 2014 por concepto de alumbrado público y de la Resolución núm. 021 del 16 de noviembre de 2014.

Radicado: 70001-23-33-000-2018-00033-01(29761) Demandante: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo y confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre. En relación con la pretensión de devolución de las sumas de dinero embargadas, se advierte que en el proceso no obra prueba que acredite la afectación del patrimonio de la demandante en cumplimiento de las medidas cautelares decretadas dentro del procedimiento de cobro coactivo adelantado por el municipio de Los Palmitos.

En efecto, los documentos allegados por la parte actora con el propósito de demostrar la práctica de embargos sobre sus recursos fueron aportados de manera extemporánea el 13 de septiembre de 2019, lo que, conforme a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso, impide su valoración probatoria por incumplir el requisito de oportunidad.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante10 solicitó que se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia, y en su lugar se acceda a la pretensión de devolución del dinero embargado, con fundamento en lo siguiente: El Tribunal, en un apego excesivamente formal a las normas procesales, concluyó que no era procedente ordenar la devolución de los dineros embargados por el Municipio de Los Palmitos, toda vez que, cuando solicitó la medida cautelar en el proceso no se encontraba suficientemente sustentada.

Y pese a haberse declarado la ilegalidad del proceso de cobro coactivo que dio origen al embargo, no se acreditó oportunamente la práctica de dicha medida. No obstante, tal razonamiento desconoce que la ausencia de valoración probatoria en este punto resulta irrelevante en el caso concreto, en la medida en que la entidad demandada no contestó la demanda, ni controvirtió los hechos relacionados con la práctica del embargo, por lo que estos deben tenerse como ciertos.

En ese contexto, no es jurídicamente admisible desestimar la devolución de los dineros con fundamento exclusivo en un criterio de oportunidad probatoria, cuando el hecho mismo del embargo no fue objeto de controversia. Adicionalmente, negar la devolución de los recursos indebidamente embargados vacía de contenido el fallo, tornando nugatorios sus efectos, pues obligaría a la sociedad demandante a iniciar un nuevo trámite administrativo de devolución, que previsiblemente sería objeto de oposición o inacción por parte del municipio, y eventualmente a promover un nuevo proceso judicial.

Esta situación no solo desconoce los principios de economía y eficacia procesal, sino que configura un exceso ritual manifiesto y una vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA En auto del 13 de febrero de 2026, se admitió11 el recurso de apelación y se otorgó el plazo establecido en los numerales 4 a 6 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 para 10 Índice 026 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Sucre. 11 Índice 007 del SAMAI de esta Corporación. Radicado: 70001-23-33-000-2018-00033-01(29761) Demandante: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que los sujetos procesales se pronunciaran al respecto.

Posteriormente, mediante auto del 4 de junio de 202612, se requirió a la demandada para que allegara los antecedentes administrativos. En cumplimiento de dicha decisión, la Secretaría de esta Sección libró los correspondientes oficios los días 16 y 24 de junio y 3 de julio de 2026; no obstante, la entidad demandada no atendió el requerimiento ni remitió la documentación solicitada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los actos administrativos proferidos por el municipio de Los Palmitos, mediante los cuales se efectuó liquidación del crédito en contra de la demandante, por concepto del impuesto de alumbrado público correspondiente a los períodos gravables comprendidos entre mayo y septiembre de 2014.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en calidad de apelante única, corresponde a la Sala determinar si es procedente negar la pretensión de devolución de las sumas de dinero embargadas dentro del proceso de cobro coactivo. De conformidad con el artículo 167 de la Ley 1564 de 2012, corresponde a las partes acreditar los supuestos de hecho de las normas que consagran los efectos jurídicos que persiguen.

A su turno, el artículo 212 de la Ley 1437 de 2011 dispone que las pruebas solo podrán ser apreciadas por el juez cuando hayan sido solicitadas, practicadas e incorporadas al proceso en las oportunidades previstas por la ley. En el caso concreto, obra en el expediente que la demandante, mediante escrito del 13 de septiembre de 2019, contentivo de la solicitud de modificación de la medida cautelar, allegó los documentos relativos a las medidas de embargo decretadas y ejecutadas dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo.

Sobre el particular, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece que la suspensión provisional procede cuando la violación de las normas invocadas surge del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, mientras que el artículo 233 ibidem prevé que las medidas cautelares podrán solicitarse desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso.

En ese contexto, los documentos aportados con la solicitud de modificación de la medida cautelar fueron allegados en una oportunidad procesal legalmente prevista y, por tanto, eran susceptibles de valoración e incorporación al acervo probatorio, máxime cuando de dicha solicitud se corrió traslado a la entidad demandada, que contó con la oportunidad de ejercer plenamente su derecho de contradicción. Aunado a lo anterior, mediante auto de 5 de febrero de 2024, el Tribunal, al resolver sobre el decreto de pruebas, incorporó expresamente como pruebas documentales los “Oficios de embargo librados por el municipio de Los Palmitos” 13, circunstancia que ratifica su incorporación formal al expediente y habilita su valoración por esta Sala, como pasa a exponerse: 12 Índice 017 del SAMAI de esta Corporación. 13 Índice 016 del SAMAI del Tribunal.

Radicado: 70001-23-33-000-2018-00033-01(29761) Demandante: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El oficio de 11 de noviembre de 2017, mediante el cual el municipio de Los Palmitos ordenó al Banco de Occidente el embargo de los saldos bancarios, depósitos de ahorro, títulos y demás valores de titularidad de la demandante hasta por la suma de $390.661.000, dispuso que dichos recursos permanecieran congelados hasta nueva orden y solicitó certificación sobre el perfeccionamiento de la medida y el valor efectivamente embargado. • El oficio de 21 de noviembre de 2017, dirigido al Banco de Occidente, mediante el cual el municipio informó que la medida de embargo había sido practicada y ordenó el traslado de los recursos retenidos a la cuenta de ahorros No. 033-751400-97 de Bancolombia, a nombre del Fondo Abierto Acción Uno, solicitando igualmente certificación sobre el perfeccionamiento de la medida y el valor secuestrado. • La certificación expedida por el Banco de Occidente el 28 de noviembre de 2017, en la que consta que el 10 de noviembre de 2017 fueron congelados los recursos de la cuenta No. 400-81650-0 de titularidad de la demandante por valor de $390.661.000, en cumplimiento del embargo decretado dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo adelantado por el municipio de Los Palmitos, así como que dichos recursos fueron transferidos el 28 de noviembre de 2017 a la cuenta indicada por esa entidad territorial.

Una valoración conjunta de estos elementos probatorios permite a la Sala tener por acreditada la afectación patrimonial sufrida por la demandante como consecuencia de las medidas cautelares decretadas y ejecutadas dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo adelantado por el municipio de Los Palmitos. En efecto, las pruebas citadas demuestran de manera concordante el decreto del embargo, su perfeccionamiento, la retención de los recursos y su posterior traslado a la cuenta señalada por la administración, circunstancias que acreditan el detrimento patrimonial alegado por la actora.

En consecuencia, carece de fundamento la conclusión según la cual no se encontraba demostrada la afectación patrimonial, razón por la cual el reparo de apelación formulado sobre este aspecto está llamado a prosperar. De modo que, la Sala concluyó que las pruebas allegadas al proceso fueron oportunamente incorporadas y acreditan con suficiencia la afectación patrimonial derivada del embargo, resulta innecesario pronunciarse sobre el reparo relativo a las consecuencias procesales de la inactividad de la parte demandada, por cuanto dicho planteamiento perseguía, precisamente, que tales elementos probatorios fueran objeto de valoración, cuestión que ha quedado resuelta en esta providencia. En conclusión, al prosperar el reparo de apelación formulado por la parte demandante referente a acceder a la pretensión de devolución de las sumas de dinero embargadas, se modificará la sentencia de primera instancia para acceder a la pretensión de devolución de las sumas de dinero embargadas.

Condena en costas De conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 365 de la Ley 1564 de 201214, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 201115, y 14 «Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes.

En este sentido, y conforme a la discrecionalidad que confiere el ordinal 5.o del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados». 15 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Radicado: 70001-23-33-000-2018-00033-01(29761) Demandante: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, en los casos en los que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. Modificar el ordinal segundo la sentencia del 13 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión. En su lugar se dispone: «SEGUNDO: En restablecimiento del derecho, declarar probada la excepción de falta de ejecutoria de los actos administrativos constitutivos del título ejecutivo en que se fundamentó el mandamiento de pago dictado por el municipio de Los Palmitos en el proceso administrativo coactivo en contra ISA.

Asimismo, declarar probada la excepción de interposición de demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, dar por terminado el procedimiento de cobro coactivo en contra de ISA y todas las medidas cautelares que fueron decretadas contra el deudor aquí demandante, en el mismo, deben levantarse automáticamente y de manera definitiva.

Igualmente, ordenar al Municipio de Los Palmitos la devolución de las sumas embargadas con ocasión al proceso administrativo de cobro coactivo adelantado». 2. En lo demás se confirma la sentencia de primera instancia. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Para comprobar la validez e integridad de este documento lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador