Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante ALEXANDER ALZATE CARDONA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Temas Acción de tutela contra sentencia de tutela.
Causales de procedencia. Relevancia constitucional. Subsidiariedad. Cosa juzgada. Situación de fraude. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Alexander Alzate Cardona, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de marzo de 2026 1, el señor Alexander Alzate Cardona, en calidad de heredero del señor Argemiro Alzate Gómez, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la dignidad humana, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia del 5 de diciembre de 2025, proferida en la segunda instancia del proceso constitucional 17001-33-33-001-2025-00400-01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2: «1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, acceso a la administración de justicia y dignidad humana del señor Argemiro Alzate Gómez (q.e.p.d.) y del accionante en su calidad de heredero. 2. Dejar sin efectos la providencia proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas el 5 de diciembre de 2025 (rad. 17001-33-33-001-2025-00400- 01). 3.
Ordenar a dicha autoridad judicial proferir una nueva decisión en la cual se analice de fondo la vulneración del debido proceso administrativo y la ausencia de decisión administrativa frente a la pérdida de capacidad laboral acreditada. 4. Ordenar a la ADRES emitir un acto administrativo de fondo respecto de la solicitud de indemnización por incapacidad permanente derivada del dictamen de pérdida de capacidad laboral del 20,44% del señor Argemiro Alzate Gómez. 5.
Subsidiariamente, en caso de encontrarse acreditado el derecho y configurado el perjuicio irremediable consumado, ordenar el reconocimiento de la indemnización por incapacidad permanente derivada de la pérdida de capacidad laboral del 20,44% a favor de la sucesión del señor Argemiro Alzate Gómez, dado que el derecho se encontraba causado y acreditado antes de su fallecimiento.
El monto de la indemnización asciende a la suma de $3.200.000, valor de julio 23 de 2024, más los intereses corrientes a que haya lugar desde la fecha de la solicitud». 1 Samai, índice 1. 2 Página 15 y 16 de la acción de tutela. SAMAI, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 24 de julio de 2024, el señor Argemiro Álzate Gómez radicó reclamación de indemnización por incapacidad permanente derivada de un accidente de tránsito ante la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES).
La solicitud se radicó bajo el número 20246307027332. El actor indicó que el señor Alzate Gómez sufrió lesiones permanentes que le generaron una pérdida de la capacidad laboral del 20,44%, la cual se certificó con dictamen médico laboral. Agregó que el dictamen pericial fue aportado como prueba en el proceso de responsabilidad civil extracontractual derivado del accidente y no fue objetado por ninguna de las partes, de manera que el proceso concluyó con conciliación aprobada el 31 de julio de 2025 por el juez civil municipal que conoció el asunto. 2.2.
El actor adujo que la ADRES ha emitido varias glosas a la solicitud administrativa del lesionado exponiendo la misma motivación, pero en claro desconocimiento de las pruebas aportadas y los ajustes ya ejecutados por el solicitante. En su consideración, las glosas son infundadas y contradictorias. 2.3. El accionante sostiene que, a pesar de la existencia del dictamen de medicina laboral y del diligenciamiento del formulario FURFEN, la ADRES no emitió un acto administrativo de fondo ni realizó una valoración técnica de la pérdida de capacidad laboral o remitió el caso al sistema correspondiente de calificación de invalidez. 2.4.
El señor Alzate Cardona sostuvo que, ante la omisión de la ADRES, interpusieron una primera acción de amparo para procurar la emisión de una decisión de fondo (rad. 2025-00400-01), pero, a su juicio, las sentencias de tutela redujeron el litigio a la violación del derecho de petición, sin analizar la vulneración al debido proceso administrativo del accionante ni la ausencia de una decisión administrativa sobre la pérdida de la capacidad. 3.
Fundamentos de la acción 3.1. El señor Alexander Alzate Cardona indicó que tiene legitimación en la causa por activa para interponer la acción de tutela dada su condición de hijo, agente oficioso y heredero del señor Argemiro Alzate Gómez. Al respecto, relató que su padre falleció el 30 de noviembre de 2025, sin que la ADRES emitiera acto administrativo definitivo que resolviera su solicitud de indemnización por pérdida de la capacidad laboral.
En ese contexto, advirtió que el derecho reclamado puede ser exigido por sus herederos, de acuerdo con lo establecido en las sentencias T-131 de 2015 y T-310 de 1995. 3.2. De otra parte, formuló el problema constitucional en los siguientes términos: «(…) consiste en determinar si la providencia judicial cuestionada vulneró derechos fundamentales al reducir el conflicto a un simple derecho de petición, ignorando: (i) la existencia de un dictamen de pérdida de capacidad laboral del 20,44%;
(ii) la ausencia de decisión administrativa de fondo; (iii) la omisión de valoración de pruebas relevantes; y (iv) la condición de adulto mayor de 87 años del señor Alzate Gómez, que imponía al juez constitucional un análisis material y flexible de procedencia, y no la aplicación formalista de las reglas procesales. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El problema planteado no consiste en la falta de respuesta a una petición —aspecto sobre el cual ambas instancias se pronunciaron correctamente al concluir que la ADRES sí emitió comunicaciones—, sino en algo cualitativamente diferente: si la norma que fundamenta la glosa ACRE008 es aplicable al caso, si el dictamen de PCL ya tenía fuerza de cosa juzgada por efecto de la conciliación judicial, y si el juez constitucional podía declarar improcedente el amparo sin analizar ninguno de esos fundamentos sustantivos.» (Subraya la Sala) 3.3.
El actor también expuso que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia. En primer lugar, indicó que el asunto propuesto era relevante constitucionalmente porque comprometía los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia de una persona con especial protección constitucional frente al reconocimiento de una prestación causada.
De otro lado, indicó que agotó los mecanismos a disposición porque impugnó la sentencia de tutela de primera instancia que había negado las pretensiones de la primera acción de tutela y no anunció que existía otro mecanismo judicial idóneo para lograr lo pretendido, dado que la administración no expidió un auto que resolviera de fondo la controversia en sede administrativa.
Agregó que la nueva tutela satisface el presupuesto de inmediatez si se considera que controvierte una sentencia que fue notificada el 5 de diciembre de 2025 y, finalmente, destacó que expone una irregularidad fáctica y sustantiva con incidencia clara en el sentido de la decisión. 3.4. Respecto de los requisitos específicos, la parte actora alegó que la sentencia de tutela acusada adolece de defecto sustantivo, fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto y violación directa a la Constitución, con fundamento en las consideraciones que a continuación se exponen: 3.4.1.
Defecto sustantivo. El actor indicó que la autoridad judicial accionada interpretó de manera equivocada el problema jurídico que debía resolver. En su consideración, se redujo la discusión a la vulneración del derecho fundamental de petición, aunque el centro de la discusión refería a «la ausencia de decisión administrativa frente a la pérdida de la capacidad laboral acreditada», lo que desconoció el derecho al debido proceso del actor.
Como sustento de lo anterior, mencionó las sentencias T-249 de 2011, C-007 de 2017 y T-314 de 2021 relativas al deber de resolver de fondo y de motivar las decisiones de la administración, como garantía del derecho al debido proceso administrativo. En línea con lo anterior, reprochó que la ADRES se limitó a formular glosas y requerimientos contradictorios por medios electrónicos evadiendo su deber de resolver de fondo la petición sobre la pérdida de capacidad laboral.
Recordó que el procedimiento para el reconocimiento de prestaciones económicas a víctimas de accidentes de tránsito sin SOAT está regulado en el Decreto 056 de 2015. De otro lado, reprochó que en la comunicación 20244300062011, la ADRES formuló la glosa ACRE008 en la que exigió el dictamen de pérdida de la capacidad en los términos del Decreto Ley 019 de 2012, exigencia que el actor estima inaplicable a su caso.
Además, considera incoherente que la ADRES reconociera y asumiera los gastos derivados del accidente, pero se negara a pagar las prestaciones derivadas de sus consecuencias. 3.4.2. Defecto fáctico. La parte actora advirtió que la autoridad judicial accionada omitió valorar las pruebas determinantes del proceso como el dictamen de Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 pérdida de la capacidad laboral de Argemiro Alzate Gómez, la documentación del trámite administrativo, las comunicaciones de la ADRES que daban cuenta de la ausencia de una respuesta de fondo y la acreditación de que el formulario requerido fue remitido oportunamente sin que la ADRES lo reconociera.
Recordó que en el escrito de impugnación expuso que el juez a quo desconoció el acta de conciliación del 31 de julio de 2025, pero, aun así, el tribunal accionado no relacionó este documento en el acápite de pruebas ni expuso análisis alguno sobre aquel en la parte considerativa de la sentencia de tutela del 5 de diciembre de 2025. Destacó la relevancia de la prueba omitida, pues considera que de su contenido deriva el reconocimiento en un proceso judicial sobre la acreditación de la pérdida de la capacidad laboral de la víctima del accidente.
Agregó que el acta de conciliación mencionada daba cuenta de que «la controversia técnica sobre la validez del dictamen ya había sido resuelta judicialmente con anterioridad al trámite de la tutela». 3.4.3. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Reprochó que la autoridad judicial accionada indicara la existencia de otro medio de defensa sin analizar realmente si era el mecanismo idóneo y eficaz para resolver el caso particular.
A ese respecto, advirtió que la ADRES no expidió un acto definitivo susceptible de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues precisamente se discutía la inexistencia de una decisión de fondo. Adicional a lo anterior, destacó que la edad del señor Argemiro Alzate al momento de interponer la tutela (87 años), exigía la flexibilización del presupuesto de subsidiariedad por tratarse de un sujeto de especial protección constitucional, pues la exigencia de acudir a un mecanismo ordinario de defensa podía en su caso resultar en una carga desproporcionada.
Al respecto, mencionó las sentencias T-1316 de 2021, T-195 de 2024 y T-456 de 2016. Se relaciona uno de los apartes de la fundamentación de este cargo: «En el caso del señor Argemiro Alzate Gómez, el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en este defecto al exigir el agotamiento de la vía contenciosa, a pesar de que no existía un acto administrativo previo susceptible de control por nulidad y restablecimiento del derecho, de modo que impuso una carga procesal de imposible cumplimiento.
Tal exigencia, dirigida a un sujeto de especial protección constitucional de 87 años de edad, comporta una denegación de justicia y desconoce la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.» 3.4.4. Violación directa a la Constitución. En la acción de tutela se asegura que la sentencia cuestionada desconoció los artículos 2, 58 y 53 de la Constitución, porque omitió el análisis del dictamen de pérdida de capacidad laboral del lesionado, a pesar de tratarse de una prueba relevante para decidir sobre la indemnización por incapacidad permanente derivada de un accidente de tránsito con vehículo no asegurado. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 24 de marzo de 2026, el despacho ponente requirió al señor Alexander Alzate Cardona para que aclarara la calidad en la que actuaba, dado que no era posible que fungiera como agente oficioso de su padre fallecido. En esa vía, también se solicitó que informara si se había surtido el trámite de sucesión procesal.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 De otro lado, se solicitó a la parte actora que enmarcara su petición de amparo en las causales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias de tutela desarrolladas en la providencia SU-627 de 2015. 4.2.
En escrito de subsanación, el señor Alexander Alzate Cardona aclaró que su padre, Argemiro Alzate Gómez, falleció el 30 de noviembre de 2025 y que pretende actuar como su heredero y sucesor procesal en esta acción de tutela. Como soporte de lo anterior, aportó copia de la escritura pública de sucesión doble intestada donde aparece como heredero de los señores Argemiro Alzate Gómez y Teresa de Jesús Cardona.
En relación con el cumplimiento de las causales de procedencia de la tutela contra sentencias de tutela desarrollados en la sentencia SU-627 de 2015, indicó que: (i) La actual acción no comparte identidad procesal con la sentencia de amparo cuestionada; (ii) la providencia acusada fue producto de una situación de fraude porque la autoridad judicial ignoró el estudio de la prueba más importante para resolver: el Acta de Audiencia Pública de Oralidad 33 del 31 de julio de 2025, proferida por el Juzgado Once Civil Municipal de Manizales dentro del radicado 17001- 40-03-011-2024 00639-00, mediante la cual se aprobó la conciliación entre las partes del proceso civil.
En consideración del actor, este medio de prueba refutaba el argumento de la ADRES para negar la reclamación, relativo a que el dictamen de pérdida de la capacidad laboral no provenía de autoridad competente; (iii) no existe otro medio de defensa eficaz para resolver la situación. En particular, sobre la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, expuso: «(…) podría eventualmente cuestionar los actos administrativos de la ADRES.
Sin embargo, este mecanismo no ataca la sentencia judicial cuestionada, tiene términos de caducidad que podrían estar corriendo en contra del accionante, y su duración hace ineficaz la protección dado que el señor Alzate Gómez ya falleció y el perjuicio está consumado.» 4.3. En auto del 20 de abril de 2026, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Alexander Alzate Cardona, en calidad de heredero del señor Argemiro Alzate Gómez, contra el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión. Además, se vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, dada su calidad de sujetos procesales en la acción de tutela 17001-33-33-001-2025-00400-01. 4.4.
La ADRES, por conducto de abogada de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer los requisitos generales ni especiales establecidos por la jurisprudencia constitucional para tal fin. Frente a los presupuestos generales, sostuvo que la acción de tutela no tiene relevancia constitucional porque lo pretendido por el actor es lograr que se reconozca una pretensión económica derivada de la incapacidad permanente que padeció la víctima a partir de un accidente de tránsito, pero no evidencia un escenario de vulneración de derechos fundamentales atribuible al Tribunal Administrativo de Caldas.
Relativo a la subsidiariedad, indicó que los alegatos de la acción de tutela se dirigen contra el trámite administrativo de auditoría, por lo que corresponde al Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 accionante acudir a la jurisdicción ordinaria para que analice sus inconformidades.
En cuanto al fondo del asunto, indicó que el tribunal accionado pretende presentar como defecto fáctico su discrepancia con el análisis del caso y con la valoración de las pruebas en el proceso constitucional sub examine; sin embargo, destaca que los medios de prueba fueron apreciados en su totalidad y, aun así, el tribunal concluyó que la ADRES no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, pues se acreditó que aquella dio respuesta a las peticiones aunque no en el sentido esperado por el actor.
En esa medida, recordó que la respuesta de fondo, aunque sea desfavorable satisface el núcleo fundamental del derecho de petición. Así las cosas, concluyó que el tribunal sí analizó el acervo probatorio y sustentó su conclusión, lo cual excluye un escenario de arbitrariedad que justifique un defecto fáctico. Frente al defecto sustantivo, la ADRES consideró que la manifestación sobre el error en la delimitación del problema jurídico no es cierta.
Aclaró que en la sentencia de tutela del 5 de diciembre el tribunal accionado abordó dos problemas jurídicos, el primero en relación con la vulneración del derecho de petición y, el segundo, sobre la violación del derecho al debido proceso administrativo. Luego del estudio correspondiente, indicó que no se vulneró el derecho de petición y que el segundo problema jurídico no correspondía a la competencia del juez de tutela debido a que no era un mecanismo establecido para satisfacer pretensiones económicas y porque no se probó la concreción de un perjuicio irremediable.
En lo relativo al cargo por violación directa a la Constitución, destacó que no es cierto que la ADRES no haya dado respuesta a la solicitud del lesionado; por el contrario, destaca que emitió pronunciamiento claro y suficiente frente al trámite de indemnización. Y relativo a la vulneración del derecho al mínimo vital del accionante, indicó que no fue un hecho alegado en ninguna de las instancias del proceso constitucional inicial ni de lo que se haya aportado prueba alguna.
En similar sentido, indicó que en el caso actual no se probó la concreción de un perjuicio irremediable y que el dictamen de pérdida de capacidad laboral de la persona que sufrió el accidente no acredita tal situación. De otro lado, advirtió que la acción de tutela no da cuenta de una situación de fraude que permita el análisis de la sentencia de tutela acusada y que las pretensiones se pueden perseguir a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.5.
El juez Primero Administrativo del Circuito de Manizales indicó que acogería el fallo emitido por el juez de tutela. Asimismo, aclaró que cumplió con la función constitucional de decidir el caso y enfatizó en que los argumentos están contenidos en las providencias judiciales emitidas en el trámite de la acción de tutela. En todo caso, advirtió que el asunto propuesto carece de relevancia constitucional porque el actor utiliza la acción de tutela para perseguir el pago de prestaciones económicas, las cuales deben procurarse a través de los mecanismos ordinarios de defensa.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional6 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por ello, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mayor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si se configuraron los presupuestos desarrollados en la sentencia SU-627 de 2015, para aceptar la procedencia excepcional de la acción de tutela que promovió el señor Alzate Cardona contra la sentencia de tutela del 5 de diciembre de 2025, proferida dentro del proceso constitucional 17001-33-33-001-2025-00400-00/01.
De superar el anterior estudio, se analizará si el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en defecto sustantivo, defecto fáctico, defecto procedimental y violación directa a la Constitución al proferir la sentencia de tutela del 5 de diciembre de 2025. 3 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 6 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias y actuaciones de tutela Uno de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales consiste en que la providencia reprochada no sea una decisión de tutela. La razón de ser de este requerimiento es evitar que una y otra vez se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica.
No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es absoluta. En la sentencia SU-627 de 2015 esa alta corte unificó su jurisprudencia señalando cuándo es procedente la tutela contra providencias proferidas en el marco de la acción de tutela. Allí explicó que debía diferenciarse entre dos supuestos: si la acción de tutela se interponía contra una sentencia de tutela o contra una actuación previa o posterior a aquella providencia. En caso de que se interponga contra una sentencia proferida por el juez de tutela la regla general es la improcedencia. Si esta fue emitida por la Corte Constitucional tal regla no admite excepción. Sin embargo, si fue proferida por otro juez de la República la acción de amparo puede proceder excepcionalmente, si además de los requisitos generales de procedibilidad, se acredita que: (i) la acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente que la decisión adoptada en la sentencia fue producto de una situación de fraude (cometida por una de las partes, por las dos o, incluso, con anuencia del juez); y (iii) no exista otro mecanismo judicial eficaz para conjurar la situación. Frente al fraude como causal de procedencia de la acción de amparo contra sentencias de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T–218 de 2012 explicó que: «el principio de cosa juzgada no puede entenderse en términos absolutos pues en ciertas circunstancias, como cuando está de por medio el principio de fraus omnia corrumpit, puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que tiene la decisión del juez».
Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que el principio Fraus omnia corrumpit hace referencia a una situación fraudulenta que atenta contra la recta impartición de justicia, la igualdad, el debido proceso y la solidaridad, entre otros principios. En consecuencia, la aplicación de este principio busca evitar que a través del derecho se reconozcan y avalen situaciones originadas en hechos fraudulentos que generen un perjuicio ilícito a terceros o a la comunidad.
Ahora bien, en la sentencia SU-245 de 2021 la Corte Constitucional indicó que: «(…) la acción de tutela contra sentencias de tutela procede de manera excepcional cuando se configura el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta. Esta última se produce cuando una acción de tutela no ha sido seleccionada para revisión por la Corte Constitucional y finaliza el término de insistencia de los magistrados, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La consecuencia de la exclusión de un caso de la revisión de la Corte es la firmeza jurídica del último fallo que se haya adoptado en sede de instancia, el cual cobra entonces ejecutoria formal y material. De este modo, la sentencia mediante la cual se ha resuelto el asunto concreto hace tránsito a cosa juzgada constitucional» (Negrillas propias).
Asimismo, destacó que «el carácter definitivo de una sentencia de tutela se produce únicamente cuando ha vencido el término para que esta sea seleccionada, o cuando se ha producido la decisión de revisión dictada por este Tribunal y, por ese motivo, no es posible hablar de cosa juzgada fraudulenta antes de que ocurran estos hechos, pues tal estabilidad no se ha alcanzado y aún está pendiente la posibilidad de que esta Corte Constitucional se pronuncie, revisando las decisiones de instancia» (Negrillas propias).
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 5. Análisis del caso concreto 5.1. La Sala encuentra que la acción de tutela 17001-33-33-001-2025-00400-00 (T11912396), promovida por Argemiro Alzate Gómez contra la ADRES, ya surtió el trámite de revisión eventual ante la Corte Constitucional.
En efecto, de la consulta realizada en la página web de esa corporación se observa que el expediente no fue seleccionado para revisión. Así se desprende de la siguiente imagen, tomada de la página web de la Corte Constitucional7 y del auto del 30 de abril de 2026, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro8. En consecuencia, de conformidad con la regla fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-245 de 2021, es posible predicar la firmeza de la sentencia de tutela del 5 de diciembre de 2025 dentro del proceso 2025- 00400-00.
Lo anterior, porque el trámite de eventual revisión culminó sin que el expediente fuera seleccionado, circunstancia que determina que la providencia de instancia cobró ejecutoria formal y, por lo tanto, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. 5.2. Ahora, la Sala debe analizar si se cumplen los presupuestos de procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias de tutela desarrollados en la providencia SU-627 de 2015, así: «4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación» (Negrillas propias) 5.3. De lo anterior se desprende que, para la procedencia excepcional de la tutela contra actuaciones dictadas en el marco de una acción de tutela, es indispensable acreditar la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad. 7 Cfr. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/expediente?proceso=2&expediente=T11912396&lista=datosExpedient es_1780343669718 8 Cfr. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/autos/SALA-4-2024-AUTO-SALA-DE-SELECCION-DEL-30-DE- ABRIL-DE-2026-NOTIFICADO-EL-15-DE-MAYO-DE-2026.pdf Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En el caso particular, la Sala advierte que dicha exigencia no se satisface, toda vez que no cumplen los presupuestos de relevancia constitucional ni de subsidiariedad.
Frente al primer requisito, se precisa que, aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»9. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios argumentos para atacar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Con base en el último criterio expuesto, hay lugar a afirmar que la relevancia constitucional supone que la tutela no se emplee para insistir en las inconformidades ya resueltas por el juez natural.
Es deber del juez de tutela, entonces, verificar que la acción no se esté utilizando como una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada. 5.4. Ahora bien, frente al caso concreto conviene recordar que la parte actora sostuvo que la sentencia accionada incurrió en defecto sustantivo porque el Tribunal Administrativo de Caldas redujo la discusión a la vulneración del derecho de petición, aunque en la demanda de tutela el litigio se orientó a la 9 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 ausencia de una decisión administrativa de fondo con ocasión de la pérdida de capacidad laboral acreditada. Lo anterior, en claro desconocimiento al derecho al debido proceso del actor.
En cuanto al defecto fáctico y el cargo por violación directa a la Constitución, reprochó la omisión en la valoración de pruebas relevantes para decidir la acción de tutela, como lo era el acta de conciliación del 31 de julio de 2025 en la que, a su juicio, se aceptó la fuerza probatoria del dictamen pericial de pérdida de capacidad laboral aportada por el lesionado, así como las comunicaciones con glosas infundadas de la ADRES que, a su juicio, daban cuenta de la ausencia de una respuesta de fondo.
También alegó la concreción del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto sustentado en que el Tribunal Administrativo de Caldas argumentó la existencia de otro mecanismo de defensa, pero no consideró su idoneidad y eficacia en el marco del caso particular, en el que actuó como accionante una persona de 87 años y no existió una respuesta administrativa de fondo. 5.5.
Lo primero que observa esta Sala es que los reproches expuestos por el actor no superan el presupuesto de relevancia constitucional, en tanto son una reiteración de los argumentos que este ya había expuesto en la impugnación contra la sentencia de tutela proferida en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales en el proceso constitucional 17001-33-33- 001-2025-00400-00.
Los mencionados argumentos ya fueron analizados y resueltos por el Tribunal Administrativo de Caldas. Para ilustrar lo anterior, conviene relacionar el acápite de la sentencia del 5 de diciembre de 2025, en el cual se resumieron los cargos de la impugnación, así: «Manifestó [la parte actora] que el fallador de primera instancia desconoce las decisiones judiciales previas, por cuanto el ADRES y la sentencia de segunda instancia negaron la validez del dictamen médico alegado al considerar que no proviene de una entidad competente, pese a que la misma ya había sido aceptada judicialmente en un proceso civil en acta de conciliación del 8 de noviembre de 2024 (sic), emitida por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Manizales, proceso en el cual, nadie objetó el dictamen de PCL, ni el diagnóstico del médico.
Refirió que se aplicó de manera errónea el principio de subsidiariedad ya que el accionante es un adulto mayor de 87 años, y por ello, el requisito de subsidiariedad se flexibiliza debido a su especial condición de vulnerabilidad y la posibilidad de que la demora en los procesos judiciales ordinarios equivalga a una negación de derechos fundamentales.
Señaló que el ADRES lleva más de un año dilatando artificialmente el trámite de reclamación por cuanto repiten glosas y subsanadas e infundada y solicitan documentos ya existentes, lo cual constituye una violación continuada que no puede remitirse a la vía ordinaria, además que remitirlo a un proceso ordinario, por su edad, equivale negarle el derecho.
(…) Por su parte, el señor Argemiro Álzate Gómez como parte accionante, manifestó en su escrito de impugnación: (i) el a quo no verificó que la ADRES efectivamente haya allegado contestación a la demanda en el término establecido para tal efecto en la admisión de la acción de tutela, (ii) el a quo desconoció el acta de conciliación del 8 de noviembre de 2025, mediante la cual no se objetó la PCL del accionante y en su lugar se avaló la conciliación y (iii), el requisito de subsidiariedad se flexibiliza en el presente asunto debido a la calidad de adulto mayor del accionante, por lo cual resulta procedente el amparo solicitado».
Como se evidencia, la cuestión relativa a la omisión probatoria y a la idoneidad del mecanismo ordinario de defensa fueron expresamente discutidas por el actor en el proceso de tutela que hoy cuestiona. Estas inconformidades fueron analizadas por el Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia del 5 de diciembre de 2025, en los términos que a continuación se exponen.
En relación con la petición del señor Argemiro Alzate Gómez, el tribunal indicó que la ADRES recibió, tramitó, resolvió y comunicó la reclamación de indemnización por incapacidad permanente; sin embargo, consideró que la inconformidad del accionante refería a la respuesta negativa y no a la emisión de una decisión de fondo. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En tal virtud, frente al reconocimiento de la indemnización por incapacidad permanente pretendida por el solicitante, la autoridad accionada precisó que existían otros mecanismos judiciales para lograr la pretensión y que la acción de tutela no es una vía alterna para el reconocimiento de prestaciones económicas.
Asimismo, indicó que no se advertía que el actor estuviera en la imposibilidad de ejercer los mecanismos ordinarios de defensa ni que se hubiese concretado un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez de tutela, aclarando que el dictamen de pérdida de la capacidad laboral no acreditaba el mencionado perjuicio. Se relaciona el aparte pertinente de la providencia judicial accionada: «En relación con la solicitud de reconocimiento de indemnización por incapacidad permanente que por vía de tutela solicita el accionante, este Tribunal considera que si bien es cierto que la parte actora es un sujeto de especial protección constitucional debido a su edad, también lo es que de las pruebas obrantes en el proceso de amparo no se advierte que el señor Argemiro Álzate Gómez esté impedido para ejercer los medios ordinarios de defensa para lograr su pretensión en igualdad de condiciones a otros ciudadanos. Por otra parte, frente a la pretensión de dejar sin efectos las glosas ACRE008, ACRE010, ACRE024 y FORM001 por infundadas, la Sala encuentra que tal pedimento es improcedente por cuanto acceder al mismo significa desconocer la naturaleza de la acción de tutela, la cual no puede convertirse una vía alterna con el fin de obtener un reconocimiento de carácter económico.
Además, considera esta Corporación que en el trámite de la referencia no se acreditó la presencia de un perjuicio irremediable que impida el ejercicio de un mecanismo de defensa ordinario y que por ello requiera la imposición de una medida urgente, en aras de conjurar el daño grave y la trasgresión a los derechos fundamentales del accionante.
Adicionalmente considera este Tribunal que el solo hecho de presentar un dictamen de pérdida de capacidad laboral no demuestra por sí solo la existencia de un perjuicio irremediable, toda vez que no se vislumbra con ello la generación de un daño inminente ni grave. En esta dirección, se tiene que en el caso concreto el perjuicio no es cierto, inminente, ni grave, en tanto al realizar una apreciación razonable de los hechos se encuentra que en el caso sub examine no se discute una amenaza a la vida o integridad del actor, sino la validez de las glosas expedidas por la ADRES y el reconocimiento y pago de la indemnización por incapacidad permanente solicitada por el actor, situación que escapa a la órbita del juez constitucional.» (Subraya la Sala) 5.6.
De acuerdo con lo anterior, es claro para la Sala que el señor Alexander Alzate Cardona utiliza la acción de tutela para insistir en los argumentos que ya fueron decididos previamente por el Tribunal Administrativo de Caldas, con el propósito de que por vía de la acción de tutela se acceda al reconocimiento de la indemnización por incapacidad permanente a favor del señor Argemiro Alzate.
Lo anterior da cuenta de que se utiliza la acción de tutela como una tercera instancia del proceso constitucional nro. 2025-00400-00/01, pues el actor insiste en los mismos argumentos sobre la valoración del acta de conciliación que, a su juicio, reconoció la fuerza de convicción del dictamen pericial y en la falta de idoneidad del mecanismo ordinario de defensa, que ya fueron decididos en sentencia de tutela con efectos de cosa juzgada constitucional.
Frente a la omisión de valoración probatoria alegada, se evidencia que la razón por la que no se analizó de manera específica el contenido de los medios de prueba señalados por el actor, obedeció al argumento de subsidiariedad que fue expuesto y sustentado en la sentencia acusada. Se observa que estos medios de prueba fueron aportados para que el juez de tutela determinara la validez de las glosas, pero la autoridad accionada advirtió que ese análisis debía surtirse por el juez competente.
Así las cosas, se tiene que la nueva tutela no satisface el presupuesto general de relevancia constitucional porque se la utiliza indebidamente para crear una instancia adicional a afectos de prolongar una discusión que fue debidamente clausurada en el primer proceso de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Conviene en este punto agregar que la acusación de que el Tribunal Administrativo de Caldas limitó el problema jurídico a la vulneración del derecho de petición no se acompasa con el contenido de la sentencia de tutela del 5 de diciembre de 2025, en la que se plantearon las siguientes cuestiones para resolver: «¿Se encuentran vulnerados los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, en especial el derecho fundamental de petición, en tanto la ADRES no ha resuelto de fondo su reclamación de indemnización por incapacidad permanente? ¿Es procedente por vía de tutela dejar sin efectos las glosas ACREE008, ACRE010, ACRE024 Y FROM001 mediante las cuales la ADRES no aprobó la reclamación realizada por accionante debido a la falta de documentación requerida para tal efecto?» Queda claro, que el objeto de la tutela comprendió todos los cargos de la del escrito de amparo, incluida la solicitud de que por vía de amparo se ordenara el pago de la indemnización pretendida, el cual fue descartado por improcedente.
De manera que esta inconformidad tampoco supera el presupuesto de relevancia constitucional en los términos del numeral 5.3. iii) de esta providencia. 5.7. Adicional a lo anterior, esta Sala considera que la acción de tutela promovida por Alexander Alzate Cardona no supera el requisito de subsidiariedad, pues existen mecanismos ordinarios de defensa para discutir la inconformidad del interesado con las glosas expuestas por la ADRES para negar la indemnización pretendida.
En esa medida, una vez agotado el trámite administrativo especial ante la ADRES, incluida la etapa de respuesta a las glosas, si subsistía la negativa frente al reconocimiento de la indemnización a la que el interesado consideraba que tenía derecho, contaba con la posibilidad de acudir al mecanismo judicial ordinario para controvertir dicha determinación. Se debe reiterar lo ya indicado por la autoridad judicial accionada y es que la acción de tutela no es un mecanismo alterno a los ordinarios que pueda ser utilizado para obtener pretensiones económicas, dada su naturaleza subsidiaria.
Máxime cuando no se acreditó la concreción de un perjuicio irremediable. Aunque en la acción de tutela se indicó que se debía acceder al reconocimiento directo de la prestación económica a favor de la sucesión porque: (i) ya se había causado el derecho, (ii) la ADRES reconoció el evento y asumió los gastos médicos del lesionado cuando ocurrió el accidente;
(iii) no existe un acto administrativo susceptible de ser demandado en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (iv) el causante falleció sin que se decidiera de manera definitiva el caso. En consideración de esta Sala, ninguno de estos argumentos respalda un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez de tutela.
Conviene precisar, en relación con la alegada ausencia de una respuesta de fondo de la ADRES frente a la solicitud de indemnización por incapacidad permanente a favor del señor Argemiro Alzate, que fue un asunto decidido en la sentencia de tutela acusada. En esa oportunidad, el Tribunal Administrativo de Caldas advirtió que el resultado «no aprobado» del trámite, no equivale a ausencia de una decisión de fondo.
Aunque el sentido fue negativo, la ADRES resolvió la solicitud. Así pues, si el actor permanece inconforme con la negativa de la ADRES y con las glosas que sustentaron la decisión, lo que correspondía era discutir el resultado del trámite administrativo ante la autoridad judicial competente y no pretermitir el debido proceso a través del ejercicio de la acción de tutela como mecanismo alterno, sin haber acreditado la concreción de un perjuicio irremediable.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02270-00 Demandante: Alexander Alzate Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 5.8. De otro lado, la Sala advierte que los planteamientos de la parte actora no evidencian que la decisión cuestionada hubiera sido adoptada con fraude a la ley.
Por el contrario, corresponden a apreciaciones subjetivas y a un desacuerdo con el análisis realizado por el juez constitucional accionado, quien negó el amparo respecto de la presunta omisión de respuesta atribuida a la ADRES y declaró improcedente la pretensión dirigida a obtener el reconocimiento de la indemnización administrativa pretendida por el actor.
Así las cosas, este cargo no supera el estricto estándar de procedencia excepcional de la tutela contra providencias de tutela en los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional. El desacuerdo con los argumentos de una sentencia de tutela no equivale a fraude. 6. Conclusión De acuerdo con lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la acción de amparo promovida por el señor Alexander Alzate Cardona contra la sentencia de tutela del 5 de diciembre de 2025, dictada en el proceso con radicación 17001-33- 33-001-2025-00400-00/01.
Esto debido a que no se acreditaron los presupuestos de procedencia excepcional desarrollados en la Sentencia SU-627 de 2015 para discutir una sentencia de tutela a través de la acción de amparo. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA
1. DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por el señor Alexander Alzate Cardona, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador